La democracia ecuatoriana, restaurada desde 1979, no ha logrado superar su carácter méramente formal. La crisis económica, el prolongado -y hasta el momento infructuoso- proceso de ajuste estructural, y la falta de participación real, han conducido a un persistente deterioro en las condiciones de vida de la mayoría de la población.
El libro Elecciones y Política Económica en el Ecuador: 1983- 1994, de Jürgen Schuldt, ofrece un interesante análisis específico sobre los límites y debilidades de nuestro sistema democrático. El autor estudia, por primera vez en el Ecuador, los ciclos políticos de la economía, esto es, las fluctuaciones económicas derivadas de la aplicación de políticas distintas en períodos pre y post-eleccionarios. En períodos post-eleccionarios los gobiernos han tendido a aplicar, como respuesta a la crisis, políticas de ajuste estructural y estabilización, con efectos negativos sobre el empleo, la distribución del ingresos y la capacidad adquisitiva de la población. Luego, durante las fases pre-electorales, los gobiernos intentan revertir esta tendencia o neutralizarla, con el objeto de captar mayor votación.
Según el autor, esta tendencia cíclica de los gobiernos a "alucinar" al electorado con políticas populistas de último momento en los períodos de campaña, ha repercutido negativamente sobre la economía. El ciclo político, por otra parte, es una de las expresiones que caracterizan en el Ecuador a un régimen político sin participación, con instituciones débiles, y con un carácter democrático meramente nominal.
El libro de Schuldt es un aporte significativo entre los distintos estudios sobre las limitaciones de la democracia en el Ecuador y América Latina. Desde una perspectiva amplia, el trabajo adopta la visión de O'Donnell sobre la "democracia delegativa" en América Latina, y coincide en muchos aspectos con el enfoque de Agustín Cueva sobre las "democracias restringidas" en la región.
Schuldt coincide también con estudios que, desde la perspectiva de las ciencias políticas, han presentado una visión crítica sobre la debilidad de la democracia en el Ecuador, como el trabajo teórico reciente de Amparo Menéndez-Carrión sobre la débil constitución de la "ciudadanía" en la región andina, y su libro anterior sobre el populismo en el Ecuador. El libro refuerza y enriquece también estudios específicos sobre el proceso de ajuste estructural en el Ecuador, como los de Catherine Conaghan, Francisco Thoumi y Marilee Grindle.
En contraste con los estudios de carácter panorámico mencionados, Schuldt nos ofrece un análisis específico y focalizado en un aspecto particular del sistema democrático: los ciclos políticos de la economía. El tema es analizado en profundidad, sin perder de vista el contexto amplio de la problemática en la que se inserta.
El ciclo político de la economía, aplicado al contexto ecuatoriano reciente, consta de dos fases claramente diferenciadas. Durante la primera de ellas, los gobiernos implementan políticas macroeconómicas de ajuste estructural y estabilización, cuyos efectos son, al menos en el corto plazo, recesivos en lo económico, y perjudiciales respecto al empleo, los ingresos del trabajo, y las condiciones de vida de los sectores medios y populares. Estas políticas precipitan un rápido desgaste del ejecutivo. Durante la segunda fase del ciclo, en períodos pre-electorales, las élites gobernantes buscan mermar su impopularidad y conservar al máximo su participación electoral. Para obtener estos fines, revierten las políticas macroeconómicas, suspendiendo temporalmente el ajuste, y favoreciendo medidas expansivas destinadas a mejorar, al menos temporalmente, los niveles de empleo y de ingresos populares.
Entre los múltiples instrumentos al alcance del gobierno, se destacan las políticas fiscal, monetaria, y de ingresos. El análisis empírico de Schuldt se concentra principalmente en el control del gasto público, el crédito y el tipo de cambio, las políticas salariales y de precios. El autor encuentra una tendencia recurrente a la aplicación de paquetes económicos, devaluaciones y políticas restrictivas en los períodos post- electorales, y una reversión de las políticas tanto en las campañas legislativas como en las presidenciales. El estas segundas fases, por lo general, se presentan alzas salariales, crecen el gasto fiscal y el deficit público, se congelan los precios de los servicios públicos, y no se producen devaluaciones de magnitud. Aunque estas políticas expansivas generan un efecto inflacionario, éste es asumido como un costo menor por las élites gobernantes, en su esfuerzo por recobrar su popularidad.
Utilizando series de tiempo sobre el tipo de cambio, inflación, crédito público, salarios mínimos, remuneraciones del trabajo, y precios de los combustibles y del transporte, el autor presenta una evidencia relativamente sólida sobre la existencia y magnitud de los ciclos políticos en los gobiernos de Hurtado, Febres Cordero, Borja y Durán Ballén. Los datos sobre las fechas de los "paquetes económicos" y los acuerdos con el Fondo Monetario Internacional corroboran el análisis. Entre los gobiernos mencionados, el que más profundamente aplicó el ciclo político fue el de Febres Cordero, quien virtualmente abandonó sus políticas neo-liberales al final de su gobierno, para tornarse en un político populista. Contrariamente, el gobierno de Borja habría recurrido en forma limitada a políticas expansivas en períodos de campaña electoral, y en el caso de Durán Ballén, no se encuentra evidencia del ciclo político en la última campaña legislativa.
Pese al recurso al ciclo político, ninguno de los gobiernos estudiados logró éxito en sus campañas, y los resultados electorales favorecieron siempre a la oposición, evidenciando el profundo deterioro de la popularidad de los partidos dominantes como resultado de las políticas de ajuste estructural. El comportamiento electoral ha sido entonces pendular entre partidos de derecha y de centro, prevaleciendo una actitud de "castigo" a los gobiernos por sus políticas impopulares.
Además del ciclo político, Schuldt explora otros elementos, como el "efecto monumento", destinado a mejorar la imagen personal del presidente saliente después del fracaso de su partido en la segunda vuelta presidencial, y el "efecto funeraria", orientado a entorpecer la gestión del próximo gobierno de oposición. En ambos casos ha sido Febres Cordero quién ha recurrido más intensamente a su empleo.
El ciclo político y sus efectos adicionales no solamente frenan el crecimiento económico, sino también constituyen obstáculos para la consolidación de una democracia institucionalizada en el Ecuador. Ante la debilidad o ausencia de mecanismos de participación efectiva y de instituciones representativas, el sistema político prevaleciente tiene un carácter delegativo, en el cual el poder se concentra en el ejecutivo, y las políticas económicas son ejecutadas por un grupo reducido de tecnócratas, que se aísla de la sociedad civil, y las ejecuta en forma autoritaria y excluyente. El ciclo político es, en definitiva, una manifestación sintomática de un sistema político electoral, mas no participativo, democrático en su forma pero autoritario en su contenido.
El resultado conjunto del ciclo político, y los efectos monumento y funeraria, es perjudicial para la economía, para los sectores populares, y para el funcionamiento de la democracia.
Schuldt presenta sugerencias para la consolidación de una democracia participativa en el Ecuador, que permitan superar el ciclo político en el mediano o largo plazo. Sólo el desarrollo de una verdadera participación ciudadana en el quehacer político, y la consolidación de las instituciones que la canalicen, permitirán la construcción de una sociedad realmente democrática en el futuro.
En síntesis, el libro de Schuldt es una contribución importante al análisis crítico del sistema político en el Ecuador, al estudio de sus límites, y a la búsqueda de alternativas reales para convertirlo en una democracia participativa. El trabajo contribuye también a la crítica de la estrategia de desarrollo que actualmente sigue el Ecuador -el modelo de promoción de exportaciones- y de la concepción neo- liberal que la fundamenta. Este modelo de desarrollo es difícilmente compatible con un sistema realmente democrático.
El libro está escrito en un estilo apasionado, pero objetivo. Su lectura es amena y su contenido penetrante. Constituye una lectura indispensable para los estudiosos de la política y sociedad en el Ecuador, y para quienes comparan un interés por profundizar la democracia en el país.
Pese a su gran calidad, el estudio presenta algunas limitaciones. El análisis empírico de la información, basado únicamente en la presentación de gráficos y en el uso de estadígrafos descriptivos, es intuitívamente sugestivo y fácilmente comprensible. Sin embargo, deja la impresión de un tratamiento superficial de la información, y limita el potencial explicativo del estudio. El análisis de series de tiempo con variables de intervención, y el empleo de técnicas autoregresivas como los modelos ARIMA, permitiría sin duda arribar a conclusiones mas significativas y consistentes, e interpretar mas profundamente las políticas económicas de los distintos gobiernos.
La presentación de los datos empíricos es, por otra parte, fragmentaria. No se encuentran en el libro las series empleadas para los gráficos, ni otros datos utilizados en la investigación. En mas de una ocasión se remite al lector a cuadros o anexos inexistentes.
Por otra parte, quedan muchos interrogantes abiertos sobre las relaciones entre el uso del ciclo político y los distintos gobiernos estudiados. ¿Porqué Febres Cordero recurrió tan intensamente al ciclo político, desmantelando virtualmente, en la segunda fase de su mandato, las políticas que implementó durante los dos primeros años? ¿Tiene este fenómeno relación con los grupos económicos que representaba su gobierno, u obedece únicamente a la personalidad del mandatario, o a elementos coyunturales? ¿Porqué Borja recurrió menos intensamente al ciclo político?
Aunque estos y otros interrogantes dejan abiertos caminos para la investigación futura, hubiera sido deseable encontrar en el libro elementos para su análisis.
En síntesis, Schuldt nos proporciona un estudio serio, penetrante y novedoso sobre los límites de la democracia en el Ecuador. Su libro no solo constituye un gran paso para el conocimiento crítico de nuestro sistema político, sino que abre caminos para la profundización de la democracia y para la búsqueda de alternativas frente a un modelo de desarrollo cuya viabilidad económica es incierta, y cuyos efectos sociales y políticos han sido excluyentes.
Quito, Julio de 1994.
ELECCIONES Y POLITICA ECONOMICA EN EL ECUADOR: RESEÑA
Carlos Larrea
OUTLINE
I. TEMA, IMPORTANCIA, CONTEXTO
II. SINTESIS DEL TRABAJO
III. CRITICA CONCLUSIONES
A. TEMA. TESIS CENTRALES.
B. IMPORTANCIA ENDOGENA
C. IMPORTANCIA FRENTE A OTROS ESTUDIOS: O'DONELL, CARRION,
CUEVA, CONAGHAN, THUOMI Y GRINDLE.
A. DEFINICION DE CICLO POLITICO.
B. EFECTOS ADICIONALES: MONUMENTO, FUNERARIA.
C. VARIABLES DEL CICLO:
D. MEDICION EMPIRICA DEL CICLO.
E. EL CICLO EN EL ECUADOR. QUIENES LO USARON? COMO?
EFECTOS.
F. CICLO Y DEMOCRACIA DELEGATIVA.
G. RECOMENDACIONES.
A. ANALISIS EMPIRICO
B. DATOS
C. PRESENTACION
D. CONTEIDO Y TESIS CENTRAL. ? .