EQUIPO DE COYUNTURA CAAP
I. CRISIS DE LEGITIMIDAD DEL ESTADO Y RESISTENCIAS SOCIALES AL AJUSTE ESTRUCTURAL
Los acontecimientos ocurridos en el primer semestre de este año, muestran un panorama complejo, marcado por la crisis política constante, las acciones de protesta ante la continuidad de las medidas de ajuste, y un creciente deterioro de la institucionalidad estatal.
Todos estos sucesos tienen una dimensión estructural y otra coyuntural. La primera atañe a la transformación del estado y a las modificaciones de la estructura social. La segunda, al cierre del ciclo de modernización del sistema político inaugurado en 1978. Sin embargo esta circunstancia coyuntural ha puesto en crisis a los partidos políticos y las formas reconocidas de hacer política. Se siente una modificación decisiva de los referentes sociales y políticos de identidad al ponerse el mercado en el centro de la vida social.
¿Cómo entender la crisis política que vive el Ecuador?. Una mirada hacia el escenario gubernamental, encuentra mecanismos grupales y personalizados en la toma de decisiones, lo que promueve una ausencia de racionalidad en la organización del gobierno. Se trata de un permanente riesgo de crisis en las "alturas", derivado de los estilos patrimonialistas de gobernar. La coalición gobernante tiene en Sixto Durán y Alberto Dahik, las cabezas que en una división del trabajo, no siempre aparecen evidentes.
Se vive una crisis de legitimidad del Estado, puesto que al declinar agudamente su capacidad de ejecutar políticas sociales, y disminuir el gasto se anulan los mecanismos de integración social. Asediado y presionado por intereses sectoriales y corporativos, pierde canales de mediación y su autonomía queda cuestionada. La propuesta neoliberal de reducción del Estado empuja hacia la pérdida de la capacidad de intervención en la economía y al recorte de la burocracia estatal, lo que ha terminado por producir en lo inmediato una caída de la capacidad administrativa y de calidad de los servicios públicos.
La confrontación con los sectores sociales opuestos al ajuste enfrenta resistencias desde las capas medias asalariadas y otros sectores populares. Los paros y acciones colectivas de protesta, tienen su propio ciclo y carecen de canales de negociación, por lo que de acuerdo a su particular intensidad o eficacia movilizadora, tienden a perder validez y a diluirse en el tiempo. Son acciones reactivas frente al avance del ajuste. Con auges y recesos en estas acciones colectivas, las reformas estructurales no se hallan cuestionadas. El campo de disputa, realmente compete al ritmo del ajuste, siendo difícil el retorno a medidas gradualistas que sustituyan a los traumáticos shocks.
La crisis política ocurrida entre febrero y marzo, con signos y manifestaciones tales como la pérdida de credibilidad del gobierno, cuestionamientos desde los gremios empresariales, rumores de golpe de Estado, amenazas de paros de municipios y consejos provinciales, son hechos que fueron detonados con el alza del precios de los combustibles decretada a fines de enero. Tanto la huelga del FUT como las acciones de la CONAIE en febrero, canalizaron la protesta urbana y rural.
La desactivación de esta crisis política y su diferimiento en el tiempo, ocurrió con la convocatoria a plebiscito en los primeros días de marzo, con el objeto de que se efectúe conjuntamente con las elecciones de mayo. Esto permitió un respiro para redefinir la situación de alianzas y dispersar el campo de oposiciones al régimen. Una paradoja fue el apoyo de Osvaldo Hurtado y Febres Cordero a esta convocatoria.
Se cierne en el horizonte una próxima desregulación de la participación electoral, proclamada por el partido Socialcristiano como bloque mayoritario del parlamento, así como a su enfoque -compartido por lo demás con el PUR y el Partido Conservador- de llevar adelante una participación de los independientes como candidatos sin el auspicio de partidos, lo que implantaría una abierta oferta de empresas electorales sustentadas en el poder de la televisión.
Esta desregulación del acceso a la escena política, supone pasar del monopolio de la representación política mediante partidos a la competencia entre empresas electorales, lo que implicará la consolidación de los grupos económicos en la definición de la escena electoral.
II. EL JUEGO DE LOS SOCIALCRISTIANOS
El partido socialcristiano, dispone de varios recursos de poder una le permiten jugar un rol básico en la definición de la escena política, desde posiciones regionales, que expresan una confrontación con el Estado central.
El paro nacional anunciado por el Consorcio de Consejos Provinciales para el 9 de marzo, presionando por las asignaciones presupuestarias, no se llevó a efecto por un acuerdo con el gobierno. El juego de este conflicto del CONCOPE con el gobierno, se inscribió en las modalidades de presión que ejercen los socialcristianos. Se tradujo en la obtención de recursos durante una campaña electoral, reforzando las candidaturas locales del PSC. De esta manera, el uso de fondos públicos, tuvo un manejo que favorecía al PSC, produciendo un efecto derivado del conocido mecanismo del ciclo político en la economía .
Otro hecho que afirma un conflicto institucional, fue el ataque frontal que a comienzos de marzo, León Febres Cordero realizó al Ministro de Defensa, por su negativa a sacar al ejército para desalojar a los informales que han avanzado en la "Bahía" de Guayaquil. Esta fue la segunda ocasión en que el Ministro de Defensa negó intervenir en tareas represivas.
Por otra parte, el conflicto del Municipio guayaquileño con la Cemento Nacional, planteó la cuestión de atribuciones del ayuntamiento frente al catastro y gestión de recursos. En el caso de los informales, se trata de darle al Estado central un rol de represión, y en el conflicto con la Cemento Nacional, de fortalecer la competencia municipal en la gestión de recursos. Resulta una actitud práctica de definición del municipio como expresión de una nueva fuerza local.
Si bien la campaña electoral para las elecciones de mayo, hizo concentrarse a las fuerzas políticas en su interés de modificar el parlamento y los juegos locales de poder, en tanto se aplazaba el plebiscito por un conflicto con el Tribunal Supremo Electoral, está en el ambiente una redefinición de la institucionalidad estatal y del sistema político.
III. LA PRESION PARA PRIVATIZAR
El nombramiento de Marcel Laniado de Wind en abril, como Presidente del CONAM (Consejo Nacional de Modernización), implicó la presencia del representante de uno de los grupos financieros más fuertes del país. Su propuesta de privatización está dirigida hacia EMETEL, INECEL, el IESS y otras empresas del Estado como primeros objetivos privatizadores.
Desde abril, se constituyó el "Frente por la Defensa de la Soberanía y contra las Privatizaciones", formado por los principales gremios del sector público, los afiliados al Seguro Campesino y la CONAIE como una coalición que tendría que sustentar posiciones en torno a la defensa de los trabajadores del sector público y las propuestas de la CONAIE .
Al producirse en mayo un intento por reemplazar al Director del IESS y dar pasos para cambiar esta institución, simultáneamente a la intención de procesar la Ley Agraria, se movilizó esta alianza, difiriéndose temporalmente los cambios en el Seguro Social. Ante la posición de los sindicatos del IESS en torno a que el Estado reconozca su cuantiosa deuda con el Seguro Social, el gobierno puso como condición una reducción del personal vía compra de renuncias de 4.000 empleados y trabajadores.
El diagnóstico más divulgado sobre la Seguridad Social ecuatoriana, plantea la existencia de serios problemas financieros en la administración del IESS, el desfinanciamiento de programas, la presencia de grupos de afiliados privilegiados sobre otros, la baja cobertura de la población, la inexistencia de contabilidad y balances actuariales, exceso de personal, etc., lo que se une al creciente deterioro de los servicios . No existe ninguna decisión clara sobre el futuro del IESS, y se baraja una salida al estilo chileno, con la privatización del área de pensiones que se entregaría a empresas financieras, o un sistema mixto, que incluiría una privatización parcial de las pensiones y sistemas de atención de salud.
IV. LAS ELECCIONES DE MAYO
Las elecciones de mayo de 1994 revelaron circunstancias que evidencian el fin de un período iniciado en 1978. Los ejes de la acción política como nunca antes, están definidos en la confrontación entre el Estado y el mercado. Así, los escenarios políticos futuros anuncian la formación de otros referentes sociales y políticos de la identidad y participación política.
Se evidencia así mismo una inflexión de lo que fue el espectro político desarrollado en la pasada década, al producirse un quiebre del centro político, un avance de la derecha, una permanencia del populismo y una presencia todavía importante de la izquierda.
Se ha gastado una inversión de los términos de la formación del campo político general. Mientras el tema de la solidaridad fue un recurso al que apelaron históricamente las ideologías de izquierda, y el tema de la diferencia social correspondía a las ideologías de derecha, se procesa un cambio, cuando el espacio ideológico de la solidaridad ha sido absorbido por la derecha. La formulación del tema de la solidaridad, tuvo la intención de ser apropiado por el centro político a partir de la redefinición ideológica de la Democracia Popular en 1993. El contenido invocado, promovía la formación de una nueva alianza social que incluya los empresarios, sectores étnicos e informales.
La incorporación del tema de la solidaridad por el Partido Socialcristiano, tiene como sus componentes una solidaridad vertical entre empresarios e informales, la formulación de un imaginario multiétnico y la conversión de símbolos de identidad colectiva en factores de movilización política.
La campaña electoral para las elecciones de mayo/94, donde se eligieron diputados provinciales y se renovaron minorías de Consejos Provinciales y Concejos Municipales, consolidó la utilización de los medios de comunicación audiovisuales en medio de una amplia desmovilización y apatía ciudadanas. Los resultados electorales, sin embargo, revelan que más allá de la propuesta de candidatos "electrónicos", existe otros medios de canalización del voto que consolidan tendencias previas ya existentes.
La condición ideológico general de las elecciones fue el tema del mercado como eje de la lucha política. A diferencia de elecciones anteriores, cuando el mercado era un mero enunciado de concreción todavía difuso, y los sustentos sociales no eran muy evidentes, luego de 1992, se produce un ascenso del mercado como condicionante global de los discursos y propuestas políticas, junto a un descrédito del Estado.
El incremento de la abstención y el voto nulo, son hechos muy destacados de las elecciones de mayo. La abstención, llegó al 43.4%, el voto nulo al 25.3% de la votación y los votos blancos alcanzaron solo el 6.1%.
Es obvio que se requiere distinguir la abstención y el voto nulo en su significado. La negativa a concurrir a las urnas, revela una progresiva marginalidad de la población respecto a la participación electoral. La acción de votar nulo, expresa una actitud de rechazo al sistema político. Por ello, el comportamiento de la población, estaría manifestando signos de deslegitimación del sistema político.
V. LEY AGRARIA Y NUEVO LEVANTAMIENTO INDIGENA
La Cámara de Agricultura de la I Zona, junto con el Instituto de Estrategias Agropecuarias (IDEA) iniciaron desde 1992 una activa campaña por definir una nueva legislación agraria que identificó como problema central la seguridad de la tenencia de la tierra. El punto de partida fue un estudio sobre tenencia de la tierra de dudoso valor y resultados, que sin embargo ha sido eficaz en alimentar un argumento acerca de las comunidades campesinas como los nuevos terratenientes, exagerando los cambios en la tenencia de la tierra . La propuesta inicial de un proyecto de ley elaborado por IDEA, tenía como sus aspectos más destacados la terminación de la reforma agraria, permitiendo la operación del mercado de tierras y privatizando las áreas comunales obtenidas tras la reforma agraria.
Tales aspectos generales de la propuesta inicial de IDEA, han sido conservados en el proyecto que presentó el ejecutivo al congreso en abril. Fue cuestionado por los socialcristianos, quienes introdujeron algunas reformas, que no modificaron mayormente el proyecto original. De este modo, surgió en junio un proyecto definitivamente aprobado en el congreso y sancionado por el ejecutivo. Tras esta ley, se han agrupado la mayoría de gremios de empresarios agrícolas de la sierra, incluyendo el apoyo de gremios industriales y los nuevos empresarios de exportaciones no tradicionales.
Discrepa de este bloque la Cámara de Agricultura de la II Zona, que agrupa a medianos y pequeños propietarios, tanto de aquellos vinculados al mercado externo, la agroindustria y el mercado interno en la costa, quienes demandan políticas específicas y han establecido desde febrero un acuerdo puntual con la CONAIE.
Cuando se presentó simultáneamente en mayo la cuestión del IESS y la ley agraria, se había complicado el camino a seguir en las privatizaciones. La aprobación de la ley agraria en junio, tenía la intención de despejar el camino, al concentrar la acción de la CONAIE en sus propias demandas, y quebrar la alianza que había con los sindicatos del sector público, fragmentando el frente contra las privatizaciones.
La Ley de Desarrollo Agrario sancionada el 12 de junio por la Presidencia, tiene como prioridad la tenencia de la tierra, con una insistencia en los mecanismos represivos constantes en la Ley de Fomento Agropecuario. Los socialcristianos, introdujeron la especificación de montubios, indios y afroecuatorianos como los sujetos que se encuentran alrededor de la figura de productor agropecuario.
El contenido de la ley, apunta a una nueva definición del papel del Estado en la tenencia de la tierra, mediante cambios institucionales que tienen que ver con la supresión del IERAC en su papel de mediador en los procesos de compra venta de tierras. El espíritu de la ley apunta a situar un rol central del mercado en el agro.
Los aspectos básicos de la ley son los siguientes:
1) Se limitan drásticamente las causales de afectación de tierras. Solo queda en pie la causal anterior de relaciones precarias, tierras que no hayan sido explotadas por tres años, o que atenten contra la conservación de recursos. Queda derogada la Ley de Reforma Agraria de 1973.
2) Se crean mecanismos para la división de tierras comunales afectando la organización de comunidades, y se promueve su cambio a otras formas de organización o asociación.
3) Se propone desarrollar el mercado de tierras
4) Se suprime el IERAC y se crea el Instituto de Desarrollo Agrario.
5) Se transfieren los conflictos de tierras al fuero civil.
6) Se reconocen las tierras hasta adjudicadas a los grupos étnicos de la amazonía.
La confrontación alrededor del reordenamiento del agro serrano, se ha polarizado en dos posiciones: del lado de la Cámara de Agricultura de la I Zona, que parte de una suposición de grandes áreas comunales sin utilización y donde rige la propiedad colectiva, mientras que del lado de la CONAIE, se pone el acento en una imagen de concentración de la tierra en manos de terratenientes. Las dos visiones, parecen limitadas, en la medida de que en distintas zonas donde existen tierras comunales, se han producido parcelaciones, mientras que las zonas de agua concentración de la tierra, han disminuido, tanto por efecto de la reforma agraria como por la intervención del campesinado en los mercados de tierras.
La intención clave de la ley, es la de quebrar a la CONAIE en su papel de representación del mundo indígena, afectando su base organizativa de primer nivel.
La CONAIE, respondió con una activa movilización en las provincias de Cañar, Bolívar, Chimborazo, Tungurahua y Cotopaxi. La Sierra central volvió a ser por casi dos semanas así el escenario de movilizaciones locales y cierres de carreteras del como en el levantamiento de junio de 1990.
El levantamiento de 1990 tuvo las demandas étnicas y agrarias como conflictos que al destaparse, configuraron a la CONAIE como un nuevo actor político, que pasó a centrarse en el tema agrario. De este modo, si bien el levantamiento de junio de este año está dirigido a la derogatoria de la nueva ley agraria, evidenció a nivel local y regional las demandas hacia el Estado y los conflictos interétnicos que estuvieron presentes en junio de 1990.
En la perspectiva del tema agrario, se trata de un momento dentro del período iniciado con la expedición de la Ley de Fomento Agropecuario en 1979. Por eso, en la década del ochenta coexistió una decreciente intervención del IERAC en términos de afectación de tierras, y cumpliendo más un papel regulador del conflicto agrario y abriendo progresivamente las puertas al mercado de tierras. Se ha producido una clara ampliación de la economía campesina en la sierra, junto a la presencia de empresas agrícolas situadas en las tierras de mejor aptitud productiva. De modo que la coalición que trata de imponer la nueva ley agraria fuera de negociaciones y consensos, al incorporar conceptos neoliberales a sus propuestas, hacen que la desregulación y la imposición del mercado, tenga también un significado simbólico: el reconocimiento del patrón como la figura clave del agro.
6. EL PLEBISCITO ENCASQUILLADO
Sixto Durán, convoca a plebiscito por segunda vez en junio, pero introduciendo una pregunta controversial alrededor de la convocatoria de una Asamblea Constitucional, que sería el mecanismo para definir una nueva Constitución del Estado. Salvo esta pregunta, el espíritu de esta segunda convocatoria, mantuvo la lógica del fallido llamado de marzo, con una mayor precisión en las preguntas.
Las implicaciones del plebiscito tienen un cuello de botella en los mecanismos de procesamiento de reformas constitucionales y consiguientemente el diseño de algún nuevo tipo de institucionalidad. La consulta volvió a ser bloqueada por el Tribunal Supremo Electoral, opuesto a la convocatoria que implicaría la Consulta Constitucional.
Finalmente, la convocatoria del ejecutivo a Consulta para el 28 de agosto, dirigida a encauzar el diseño de una nueva Constitución del Estado y reforma al sistema político, define un período en el que la iniciativa de la derecha política, tendrá un rol central en la orientación de la reforma constitucional del Estado.
NOTAS
Jürgen Schuldt, Elecciones y política económica en el Ecuador 1983-1994, ILDIS-CAAP-CELA, Quito, 1994.
La incorporación de la CONAIE desde 1993 como parte del bloque social opositor a las privatizaciones, sin embargo está pautada por un estilo propio. Se eligen las movilizaciones locales y zonales, presentando pliegos petitorios a autoridades locales, reeditando un estilo de las acciones que estuvieron presentes antes y después del levantamiento de junio de 1990.
Carmelo Mesa-Lago, Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. Evaluación económica y opciones para reforma, INCAE-PROGRESEC. Quito, 1993.
Carlos Camacho, Evaluación del proceso de cambio en la tenencia de la tierra en la Sierra norte y central (1964-1991), Instituto de Estrategias Agropecuarias, Quito, 1991 (mimeo).
Hay que recordar que el argumento de que las comunas son latifundistas ya estuvo presente en las discusiones sobre el agro en la década del veinte de este siglo.