INTRODUCCION.-
El fin de la Guerra Fría ha significado, asimismo, el fin de un período, en que a pesar de las tensiones y conflictos que le eran inherentes, se había llegado a una cierta institucionalización tácita de expectativas, modos de operar y marcos cognitivos que orientaban a los distintos actores en el sistema internacional.
Para los países de nuestra Región el problema se hace todavía mas serio, porque aparte de estar sometidos a la común incertidumbre y pérdida de marcos de referencia, nos encontramos a merced de procesos sobre cuya trayectoria ejercemos una muy pequeña cuota de control. Una cosa es estar inmersos en un mundo en reorganización, pero poseer medios para determinar el rumbo de los futuros regímenes de convivencia internacional, y otra muy distinta es hallarse en tal contexto, sabiendo que buena parte del desenlace de esta reestructuración se nos presentará como un conjunto de hechos consumados.
A pesar de esta impotencia, no resulta inútil reflexionar sobre los cambios del mundo actual. Aunque su arquitectura fundamental no dependerá sino muy marginalmente de los latinoamericanos: a) las contribuciones menores a la solución de ciertos problemas que afectan de manera particularmente poderosa a la Región, y b) el esfuerzo por entender este "nuevo orden" en eclosión que puede significar mejores posibilidades adaptativas para los actores latinoamericanos. Finalmente, aunque tal vez esto no tiene una gran relevancia pragmática, los esfuerzos de comprensión intelectual pueden ser abordados como esfuerzos justificados por sí mismos y en su propio mérito, sobretodo si consideramos que el proceso de dotarse de una cosmovisión propia es parte del trabajo siempre reiniciado y nunca terminado de otorgarse una identidad, la cual, aun en su momento de subordinación a poderes fácticos que la abruman, puede retener su espesor ontológico, a la espera del momento en que ese ser para sí pueda expresarse con mayores posibilidades. Mientras el esclavo se rehuce a pensar, sentir o actuar como el amo, retendrá ese quántum de ser que le permitirá, al menos en principio, la posibilidad de la autonomía.
Este ensayo se enmarca en ese esfuerzo bifronte: pragmático e identitario a la vez, que consiste en intentar mantener la vida de una reflexión desde América Latina y para América Latina, aún en medio del realismo que impone el mundo presente. En las páginas que siguen intentaré presentar lo que, a mi juicio, constituyen los datos centrales de los condicionamientos en que se halla inmerso nuestro continente en el mundo posterior a 1989. Difícil es intentar adelantarse en sentido prospectivo, a los múltiples procesos en fusión que hoy nos rodean, pero al menos me parece posible discernir algunos de ellos. La discusión está organizada en términos de ejes problemáticos cruciales que el sistema internacional presente plantea a los países de la Región y que aparecen como conflictos o dilemas fundántes de cualquier posible nuevo orden global, cualquiera sea la forma definitiva que este termine por tomar en los años venideros. A continuación paso a reseñar estos ejes problemáticos.
a) Librecambismo y Regulación Estatal
Al margen del debate económico sobre los méritos intrínsecos del mercado o del comando estatal en la regulación de las actividades productivas, hay un hecho político que es difícil el soslayar. El mercado opera en la mayor parte de los casos como ideología de los fuertes, mientras que el recurso a la intervención estatal ha sido normalmente el arma de los débiles y de quienes tienen las de perder en el libre cambio. Esto es tan marcado que incluso puede avasallar compromisos culturales previa y fuertemente arraigados.
Por ejemplo, los países que se presentan ante la opinión pública mundial como los adalides del librecambismo, no vacilan en recurrir a argumentos regulacionistas, estatistas o mercantilistas cuando se ven del lado perdedor en la competencia mercantil.
El problema central estriba en que la asignación de recursos por el mercado tiende a perjudicar a los más débiles y por lo tanto a estos les conviene impulsar regímenes que permitan la institucionalización de desviaciones con respecto a la operación sin trabas del libre mercado.
En el sistema internacional contemporáneo, la desaparición del socialismo real no ha significado, ni probablemente significará una desaparición de la contradicción global y sectorial entre los representantes políticos de los posibles ganadores y los virtuales perdedores en la economía mundial.
La cada vez mas profunda internacionalización de la vida económica traslada al plano global y amplifica el dilema entre regulación y competencia libre. Aunque asistimos a una fase de hegemonía del librecambismo como idea-fuerza de las relaciones internacionales, no es menos cierto que las reacciones que este librecambismo genera en los numerosos y variados sectores perjudicados, parecen ir en aumento. Es posible que la difusión de la cosmovisión y las políticas de libre mercado a nivel mundial tenga el paradojal efecto de incrementar las resistencias y presiones proteccionistas y regulacionistas. El futuro régimen internacional deberá de alguna forma resolver el conflicto entre los competidores efectivos y los que se quedan atrás, so pena de no poder estructurarse de manera consensual y estable.
Esta tensión, en la cual América Latina es parte altamente involucrada, puede ser resuelta de varias maneras, todas las cuales representan irrupciones graduadas de lo político y lo regulatorio en la operación idealmente espontanea de los mercados. Menciono cuatro de los más importantes: a) el bilateralismo, b) concentración en áreas específicas, c) Regímenes funcionales globales, d) Formación de bloques comerciales regionales o sub-regionales.
En el primer caso se trata de los que en teoría de juegos, es una "colusión" entre algunos participantes, a fin de arreglar en su favor las reglas del juego. Si bien es satisfactorio para los involucrados, genera pérdidas relativas para los actores exclusivos del pacto. De forma idealizada, podría pensarse que la Convención de Lomé tiene tal estructura, si tomamos a la Comunidad Europea como un actor unitario y a las ex-colonias africanas y caribeñas como otro. Es claro de qué manera este acuerdo puede implicar costos para terceros, i.e, los países latinoamericanos.
La concertación, los regímenes y los bloques son otras tantas modalidades de colusión pero entre más partes y con distintos alcances. Los regímenes generalmente constituyen arreglos institucionalizados de largo plazo en torno a un tema o área determinada (i.e. navegación aérea), las concertaciones, generalmente son más fluidas y provisionales que los regímenes, y los bloques pueden ser vistos como colusiones de amplio espectro y con múltiples actores involucrados.
Sea como sea, estas distintas modalidades tienen en común el hecho que de alguna forma restringen la operatoria del mercado a un ámbito específico, cerrando la posibilidad de que el mercado opere frente a terceros, i.e. bloques comerciales o acuerdos bilaterales, o regulen más allá del mercado una actividad o serie de actividades ligadas.
Todas estas formas de regulación internacional estarán sometidas a la tensión entre los que se parapetan detrás de ella y quienes buscarán romper estas barreras, obligando a los concertados a salir a "dar la batalla en campo abierto".
El Triunfo Póstumo de la "Doctrina Breshenv"
A partir de 1989 se asiste a una erosión progresiva de la idea de que la soberanía nacional es un valor fundante de cualquier orden internacional. En cierta forma lo que se está presenciando va más allá de ser un resultado del fin de la Guerra Fría. Este fenómeno corre las bases mismas del sistema internacional fundado en los estados nacionales tal como los conocemos desde la paz de Westfalia en el siglo XVII. Este sistema de Westfalia consagra las consecuencias del principio más restringido del "Cuyus Regius Eyus Religio", que consistía en reconocer que al interior de cada estado cada soberano era dueño legítimo de imponer su religión, y a partir de la extensión de este principio, las formas de vida social, económica, política y cultural que creyese del caso. El sistema de Westfalia partía de la premisa de que lo que ocurriese dentro de las fronteras nacionales no era de incumbencia de otros estados o de poderes extra o supra-nacionales, como por ejemplo el papado, el imperio etc. Precisamente, la guerra de los treinta años, de la cual emanó el orden de Westfalia, se presentó como una lucha de los emergentes estados-nación, liderados por sus príncipes territoriales, para sacudirse del yugo medieval de la cosmópolis europea centrada en poderes supra-nacionales. Hoy en día asistimos a una reversión parcial de este sistema. Es cada vez mayor el número de ámbitos en los cuales esa capacidad de los estados-nación para autodeterminarse en amplios campos, se ve puesta en entredicho. Existen numerosas versiones y planteamientos globales y sectorial-funcionales que postulan la limitación de la independencia de los estados, la extensión de jurisdicciones internacionales a ámbitos que tradicionalmente eran provincia exclusiva de los gobiernos y que de jure o de facto propenden a constituirse en instancias de veto de la libertad de acción interna, de los gobernantes. No es demasiado forzado señalar que hoy en día el FMI o las demás instituciones financieras globales tienden a tomar la función articuladora supranacional que el papado tuvo hasta el siglo XVI, y que la parcial e incierta pero emergente concentración de las grandes potencias atlánticas y el Japón, toma el mismo lugar funcional que el imperio romano-germánico tomó, con suerte variable, hasta el siglo XVII.
Es necesario aclarar, que no sostengo el que estemos avanzando hacia la formación de un "imperio mundial", o de un gobierno central unificado. Más bien se trata de una red compleja de instituciones y poderes concentrados que penetran y asumen de manera plural pero articulada, una serie de atribuciones que nos habíamos acostumbrado a pensar como privativas de los estados nacionales. Esta red institucional global, requiere sin duda al menos un "animador' hegemónico, un centro "duro" de poder que articule y discipline a sus partes, pero que no las reduce ni las identifica con su propia experiencia. De nuevo, la metáfora del mundo anterior a 1648 puede resultar útil: el imperio, no era un aparato centralizado de tipo romano o carolingio, sino una vasta y compleja red de principados, ciudades, centros de poder eclesiástico, reinos, débilmente soldados y que operaba eficazmente solo en tanto había un núcleo territorial hegemónico que actuaba de centro de coordinación. Por ejemplo, en la primera mitad del siglo XVI, el Imperio fue eficaz al papel central jugado por España como hegemon de la red. Tal como van las cosas, no parece que Washington pueda ser la nueva Roma del siglo XXI, pero sí podría ser la Madrid del nuevo orden internacional emergente.
América Latina Frente a las Líneas Centrales de Estructuración de un Nuevo Orden Mundial.
En las páginas anteriores hemos revisado dos de las principales contradicciones que parecen estar dinamizando los procesos de onda larga en el sistema mundial contemporáneo: el dilema entre regulación político-estatal y mercado y el dilema entre supra-nacionalismo y nacionalismo. Quisiera terminar este breve ensayo preguntándome sobre la postura de los países latinoamericanos frente a esta realidad. En primer término, debe señalarse que durante los años ochenta se asistió a un debilitamiento progresivo de las formas de concentración política y económica de tipo "tercermundista". Si bien estas iniciativas persisten y en algunos casos (conflicto centroamericano) parecen todavía capaces de ciertos logros, en general son cada vez mayores las áreas en las cuales los países de la región buscan soluciones bilaterales y rompen filas para asegurarse ventajas particulares. Ejemplos de ello son la negociaciones sobre la deuda externa y sobre las cuotas de exportación de ciertos productos a la Comunidad Europea. Asistimos a un cierto abandono de la idea de que los países de la región pueden negociar su acceso a ventajas y su "movilidad social internacional" por la vía de la acción colectiva, en tanto bloque regional. Por el contrario, si bien hasta ahora no está demostrado que esta "movilidad" sea imposible para países aislados (los "tigres" solitarios), sí parece seguro afirmar que no todos los estados pueden simultáneamente seguir tal camino. Este afán de muchos países de la región (México, Chile, Argentina), por entenderse por su cuenta con el mundo desarrollado, termina estableciendo una cuña entre los distintos países del área y haciendo cada vez más difícil e inviable el funcionamiento de América Latina como un bloque. La situación se asemeja a aquella en la cual los obreros individuales deciden tratar de negociar cada uno por su cuenta con la parte patronal el mejor contrato y condiciones posibles, abandonando la idea de la acción colectiva de tipo sindical. En estas condiciones algunos obreros pueden eventualmente lograr mejores ingresos, beneficios y ascensos, pero ello a costa de la ruptura de la solidaridad de clase y de la propia existencia "objetiva" de su clase.
Este fenómeno no debe achacarse, sin embargo, a la falta de un espíritu solidario entre los gobiernos de la región, o a una falla ideológica o moral de los dirigentes. La defección ocurre porque hay incentivos materiales muy concretos, que hacen que este camino traiga mejores beneficios y menores riesgos a cada uno de los actores nacionales. La estructura de incentivos que enfrentan los gobiernos es muy distinta en los noventa a la que imperó en la época del apogeo del tercermundismo, en los años setenta. Las potencias del "Norte" tienen hoy en día una mayor capacidad de manipular los incentivos, los castigos y las recompensas y de hacerlas distintas para cada país. Esto rompe cualquier comunidad latente de intereses y disuelve las bases reales de una acción regional concertada. Un ejemplo claro de como esto ha operado, ha sido la forma como la CEE ha manejado la cuestión de las cuotas del banano, logrando ciertos éxitos enfrentando a los países productores entre sí.
En parte no despreciable, esta mayor capacidad del Norte para manipular la estructura de premios y castigos con que se confronta a los países latinoamericanos, estriba en el hecho de que el Norte puede en mayor medida que en el pasado, funcionar como un actor relativamente unificado frente al Sur, al margen de las discrepancias geo-económicas que sus componentes mantienen entre sí.
Si la acción de bloque (regional o tercermundista) aparece como menos viable en el presente, y la acción "solitaria" o "individualista" solo trae ventajas a un puñado limitado de estados, cabe preguntar si el multilateralismo ampliado, por la vía de organismos universalistas como Naciones Unidas ofrece mejores posibilidades de inserción y negociación para los actores estatales regionales. La idea de resucitar a la ONU como foro de representación de los intereses de los países latinoamericanos tropieza con una dificultad que es fruto de una ambigüedad presente desde los inicios de tal organización y del sistema de instituciones internacionales construidas a su alrededor. Desde su nacimiento, estas últimas se han visto desgarradas por la escisión entre su principio internacionalista y universalista de legitimación, basado en la extensión al ámbito internacional de los principios democráticos, y los principios operacionales de "realpolitik" encarnados en el Consejo de Seguridad. Las NU se han visto tensionadas por el dilema de ser un embrión de "gobierno democrático mundial", o, por el contrario, de orientarse a ser una más sofisticada versión de los tradicionales sistemas de "concierto de poderes". La legitimidad Rooseveltina basada en un internacionalismo democrático, choca con el realismo político que busca asegurar, no la representatividad de los organismos mundiales, sino la "gobernabilidad" del sistema internacional, lo cual requiere que el sistema de las NU, sea en último término un club de grandes potencias, al estilo del "Concierto de Europa" en el siglo XIX, o de lo que intento ser, sin éxito -La Liga de la Naciones- a principio del presente siglo.
El problema, es que, mientras la Guerra Fría estaba vigente, la gobernabilidad del sistema se hallaba más o menos asegurada por acuerdos y equilibrios propios del bipolarismo, mientras que la cuestión de la legitimidad era un terreno disputado que obliga a las super-potencias y a sus mayores aliados a abrir espacios de participación y hacer concesiones ideológicas y prácticas a los países más débiles. Los avances del tercermundismo fueron la contraparte de la división de la élite del poder mundial y de la necesidad de sus miembros por "ganarse" el corazón de los potenciales clientes.
Al terminarse la Guerra Fría, la situación en cierta forma se ha invertido, la cuestión de la legitimidad parece resuelta o por lo menos aplanada en una estructura discursiva más monológica que en el pasado. Los principios dominantes del sistema de instituciones internacionales se han estabilizado, al margen de disputas sobre su aplicación a circunstancias concretas. En contrapartida, la disolución del orden de la Guerra Fría parece haber creado un vacío de "gobernabilidad" y un alto margen de incertidumbre respecto a los mecanismos futuros de regulación del conflicto y la cooperación a nivel mundial y regional.
En la Guerra Fría los problemas de legitimación daban más peso al tema del sistema internacional como "foro democrático' o como incipiente gobierno mundial representativo, a lo cual ayudaba la relativa parálisis del sistema de "concierto de potencias" albergado en su interior (por la contradicción entre la Unión Soviética y el bloque Occidental). En las actuales circunstancias, la resolución del problema de legitimación de los valores rectores de la política internacional, lleva a que el acento pase al sistema de potencias, que ahora sí puede funcionar a la manera imaginada por sus creadores en 1945. Pero esta forma de funcionamiento no se basa en criterios de igualdad soberana y de participación amplia, sino que en las más duras realidades del poder. De esta forma, el sistema internacional puede quitarse los atavíos democráticos y plebiscitarios y funcionar de manera más realista como una especie de dictadura "oligárquica" del club de los grandes afincado en el Consejo de Seguridad, en las instituciones financieras internacionales y en todos aquellos organismos donde la representación está organizada de manera censitaria: sobre la base de la contribución material relativa de los integrantes.
CONCLUSIÓN
En las páginas anteriores he dado algunos brochazos que intentan describir la estructura problemática del mundo internacional en el cual América Latina debe integrarse y adaptarse en la presente década. Pero resulta difícil eludir la sensación de que el fin de la Guerra Fría ha reducido los espacios de libertad, de negociación y las posibilidades de acción colectiva que se presentan a los países de nuestra región. Para mayor concisión podría hacerse un listado de esas consecuencias:
1.- Presión creciente para destruir o debilitar los mecanismos estatales de comando sobre las economías nacionales, salvo aquellos necesarios para institucionalizar mercados "libres".
2.- Presión creciente sobre la idea y la realidad de la soberanía nacional. Creciente disolución de los límites entre lo nacional y lo supra-nacional. Por lo tanto menores márgenes de autonomía para los gobiernos y traspaso de atributos de soberanía a actores trans y meta-nacionales.
3.- Creciente capacidad de los países industrializados para manipular los incentivos que enfrentan los países individuales, y por lo tanto una disminución relativa de las ventajas de la acción colectiva internacional de los países del Sur, frente a las de la "deserción" y del bilateralismo. Esto dependerá sin embargo de la continua capacidad de los países industrializados para mantener sus conflictos geo- económicos dentro de ciertos parámetros, al menos en la estructura de la situación estratégica que hace más fácil al Norte funcionar como un "actor racional unificado" que lo que esto es para los países del Sur, enfrentados a un casi imposible problema de coordinación, información horizontal y conformación de intereses comunes.
4.- Los foros internacionales multilaterales, mostraran una mayor tendencia a funcionar de acuerdo a los principios de la "concertación de potencias", que de acuerdo al discurso legitimatorio de la "democracia internacional". Esto puede facilitar la aplicación de "políticas de poder" hacia el Tercer Mundo y reducir su peso político real en los organismos e instituciones internacionales.
5.- La estructura de la política internacional se acercará incrementalmente a un modelo "neo-medieval" de tipo universalista, alejándose del paradigma "Westfaliano" centrado en la soberanía de cada estado nacional sobre sus propios súbditos y territorios. Sin embargo, no parece viable la construcción de un Imperio centralizado mundial, sino más de un sistema oligárquico internacional con jurisdicciones fácticas y jurídicas supranacionales. Este sistema funcionará en la medida en que haya un polo hegemónico organizador y disciplinador, con capacidad política y militar suficiente para articular la respuesta del "cartel" de potencias concentradas.
Estas son algunas de las condiciones básicas que deberá enfrentar América Latina en los próximos años, en vista a su inserción en el mundo posterior a la Guerra Fría. No he discutido, ni es posible hacerlo dentro de los límites de este ensayo cuales alternativas estratégicas están disponibles para los gobernantes y políticos de la región; en los párrafos anteriores, está implícito un juicio respecto a la factibilidad de algunas de las políticas y estrategias seguidas en el pasado, No es ella una lista exhaustiva, pero al menos ilustra algunos de los problemas que los responsables de la Región deben enfrentar. Estos son de tal naturaleza que no es imposible pensar incluso, que la idea y la práctica de una América Latina, como entidad geo-política dotada de sustancia y entidad propia, podría pronto entrar en crisis, con disolución que se esboza en su capacidad de acción colectiva y de formulación de intereses comunes, en áreas de políticas que privilegian la integración/adaptación fragmentada en el espacio mundial. FLACSO - Sede Ecuador