Hace apenas pocos días se dieron a conocer a la opinión pública
las bases para el plan nacional de desarrollo 1994-1998, en el
documento titulado El Salto Social [DNP 1994]. Este
documento resume los fundamentos del Plan, presenta un
diagnóstico sobre la situación económica y social, define la
estrategia macroeconómica, las prioridades de inversión pública y
los programas específicos de acción estatal para los próximos
años.
El Plan trata el tema agropecuario desde varios ángulos.
Cuando se habla de la crisis ambiental y de la necesidad de
defender los recursos naturales y disminuir el proceso de erosión
de las tierras; cuando se plantean los programas en favor de la
pequeña propiedad y se discute el desarrollo rural campesino, la
reforma agraria, la colonización y los programas de vivienda en
zonas rurales; en el capítulo de políticas tendientes a
incrementar la competitividad para la internalización de la
economía; cuando se refiere a la infraestructura vial, al cambio
tecnológico, al impacto de los programas de integración económica
en sus exportaciones y, muy especialmente, en la sección sobre
política de modernización agropecuaria y rural. Además de los
aspectos de generación y transferencia de tecnología, en esa
sección se discuten temas como la adecuación de tierras, la
capitalización y el crédito, junto con la comercialización y el
manejo de riesgos. A todo esto habría que sumar el tópico del
impacto de la política macroeconómica y, particularmente, del
manejo cambiario sobre el sector agropecuario, para concluir que
en el nuevo plan de desarrollo hace una referencia detallada al
sector agropecuario.
La anterior enumeración de los campos en que se incorporan los
diferentes aspectos de la política agropecuaria en el nuevo plan
de desarrollo sirve para destacar dos elementos que dan
estructura a esta presentación. Primero, en un programa de
desarrollo con acento en el gasto social, como el presentado por
la administración Samper, el sector agropecuario se ve muy
beneficiado potencialmente a través de una diversidad de
programas, como los atrás mencionados. Segundo, además de esos
programas, el comportamiento del sector agropecuario se verá
influido también por la política macroeconómica prevista en el
Plan y por la factibilidad de su cumplimiento. La siguiente
presentación se subdivide en dos secciones: una sobre la política
sectorial y otra sobre las interrelaciones entre el sector
agropecuario y la política macroeconómica.
LA POLÍTICA SECTORIAL
El primer interrogante en torno de la política sectorial es si
los programas del nuevo plan de desarrollo dan énfasis al sector
agropecuario y si éste se evidencia, por ejemplo, en la
asignación de recursos presupuestales. Antes de entrar en
estimaciones cuantitativas que permitan precisar el impacto de la
reorientación del gasto sobre el sector, se puede afirmar, en
principio, que las zonas rurales y sobre todo los campesinos
pobres se beneficiarán potencialmente con el Salto Social,
en la medida en que el Plan busca apoyar a los sectores más
pobres de la población y, según los estudios disponibles, la
mayor concentración de pobreza del país se encuentra en el campo.
Cabe señalar que las cifras disponibles indican que el 70 por
ciento de la población colombiana que se cataloga en el grupo de
extrema pobreza se ubica en zonas rurales.
En relación con las proyecciones de gasto público incluidas en
el Plan resulta difícil precisar el volumen de recursos, en
educación y salud por ejemplo, que se dirigirá a las zonas
rurales, por la forma tan agregada en que se presentan las cifras
en su versión actual. No obstante esta limitación, a partir de
los programas de inversión previstos [Salto Social, cuadros 4.1 y
4.2] se pueden derivar dos rubros específicos para el sector. Uno
es el gasto social rural, que pasa de 0.27 por ciento del Pib
entre 1991-94 a 0.40 por ciento entre 1995-98. Esa participación
no sólo es baja dentro del total, sino que su aumento es inferior
al del conjunto del gasto social previsto en el Plan, el cual
pasa de 5.17 por ciento en 1991-94 a 8.66 por ciento en 1995-98.
El segundo rubro identificable es la denominada inversión
agrícola que mantiene su participación en el Pib (0.32%), en
tanto que el conjunto de la inversión prevista en el Plan
registra incrementos significativos, pues para el consolidado del
sector público pasa de 11.59 por ciento en 1991-94 a 15.91 por
ciento en el Plan. Estas cifras indican que aunque el gasto
social rural se incrementa como proporción del Pib, su aumento es
inferior al del conjunto de gasto social en la economía. De otro
lado, insinúan que en el conjunto de la inversión pública el
sector quizá no se verá especialmente beneficiado.
Una vía complementaria para visualizar la forma en que el Plan
tiene prevé apoyar la agricultura consiste en destacar los
subsidios que se extenderían al sector. En materia de reforma
agraria se establece que el Incora podrá otorgar subsidios
directos para compra de tierras por parte de los beneficiarios,
hasta por el 70 por ciento del valor del predio, con créditos de
Finagro para el resto, cuyas tasas de interés también tienen
elementos de subsidio. También se ratifica, con base en la
legislación reciente, el subsidio del 50 por ciento en las cuotas
de recuperación de inversión que deben pagar los pequeños
productores usuarios de los distritos de riego. En desarrollo de
la Ley 101 de 1993 se propone mantener el incentivo de apoyo a la
capitalización rural, que exime parcialmente a los agricultores
de un porcentaje de los créditos de Finagro cuando realicen
actividades de adecuación de tierras, comercialización y
modernización tecnológica. Igualmente, dentro de los mecanismos
de subsidios se deben incluir los beneficios de los mayores
precios al productor que surgen de los convenios de absorción y
aun de los mecanismos de franjas de precios.
También se deben agregar los subsidios que los agricultores
perciben actualmente a través del crédito, no sólo por las
autorizaciones de reestructuración de obligaciones en condiciones
blandas, principalmente por parte de la Caja Agraria y el Banco
Cafetero, sino también por los subsidios implícitos en las tasas
de interés de Finagro. Estos subsidios se pueden apreciar cuando
se considera que frente a tasas de interés activas incluso
superiores al 44 por ciento anual, los créditos de Finagro para
pequeños productores son del orden de 31 por ciento anual (DTF+2)
y los de medianos y grandes del 34 por ciento (DTF+6).
Esta gama de apoyos directos a la agricultura contrasta con la
visión de sesgo antiagrario de la política agropecuaria en
Colombia vigente hasta los años ochenta [Kruger 1992],
identificada en estudios comparativos para Latinoamérica por el
Ifpri y el Banco Mundial. Para el Gobierno, los subsidios
previstos se consideran elementos indispensables para la
capitalización del campo colombiano y la defensa de la producción
nacional.
Al verificarse, según se dijo atrás, que varios de los apoyos
previstos para la agricultura se fundamentan en leyes anteriores
a la nueva administración, el segundo interrogante que quisiera
plantear es si el programa previsto para la agricultura en el
Plan de Desarrollo representa una continuidad con las políticas
heredadas de la administración Gaviria y en qué medida difiere
del Programa de Reactivación emprendido por la administración
anterior en su última parte, movido principalmente por la crisis
agropecuaria de 1991-1992.
En principio, la respuesta que surge luego de revisar el nuevo
plan de desarrollo y otros documentos de la actual
administración, entre los cuales caben destacar el Documento
Conpes sobre el Programa de Modernización Agropecuaria y Rural
[Minagricultura 1994] y un informe del Ministerio de Comercio
Exterior [Mincomex 1994] sobre el estado de las franjas de
precios, es que, efectivamente, el actual propósito del Gobierno
en materia agropecuaria es, ante todo, el desarrollo y la
profundización del Programa de Reactivación
[Minagricultura 1993] en marcha desde 1993 y de las leyes de
apoyo al sector, donde sobresalen las de Desarrollo Agropecuario
y Pesquero (Ley 101 de 1993) y de Reforma Agraria (Ley 160 de
1994).
Así, las directrices de la política de largo plazo proponen
armonizar las franjas de precios a nivel del Grupo Andino,
esfuerzo que se viene adelantando desde 1993; incentivar la
participación creciente del sector privado en las labores de
adecuación de tierras, para lo cual se aprobó la Ley 48 de 1993;
modernizar la comercialización, transformando al Idema en entidad
administradora de incentivos y subsidios a la comercialización, y
limitando su intervención directa en el mercado de físicos;
perfeccionar y culminar la reforma del Ica y de Corpoica a fin de
estimular la investigación y la transferencia de tecnología;
garantizar recursos financieros suficientes al sector, entre
otras cosas, consolidando el ajuste institucional de la Caja
Agraria y facilitando el acceso a las entidades cooperativas para
hacer redescuentos a Finagro; dinamizar el mercado de tierras
dando cumplimiento a la nueva Ley de Reforma Agraria, para lo
cual se programa contratar un crédito externo; mejorar la
economía campesina diseñando un sistema de subsidios directos y
el desarrollo del sistema de seguro agropecuario aprobado en la
administración Gaviria. Todas estas políticas, así como el
fortalecimiento y aplicación del incentivo para la capitalización
rural, representan en cierta forma una continuidad con las
políticas o el desarrollo de leyes aprobadas en la anterior
administración.
La descripción anterior, que corrobora la continuidad de la
política entre ambas administraciones, me lleva a plantear un
último interrogante sobre la política sectorial: en qué medida
los programas agrícolas de esta administración fueron inspirados
también por los trabajos del Banco Mundial sobre esta materia.
Cabe anotar que a raíz de la crisis de comienzos de los noventa y
en preparación del cambio de administración, y también en
respuesta a las políticas adoptadas por el Gobierno para
enfrentar la crisis, el Banco Mundial envió una misión de
expertos y contrató estudios con investigadores colombianos para
hacer un diagnóstico claro de la problemática del sector y
sugerir políticas sectoriales con una perspectiva de mediano
plazo, que se recogieron en un volumen recién publicado por el
Departamento Nacional de Planeación [DNP-Banco Mundial 1994].
El informe correspondiente destaca la importancia que el Banco
otorga al proceso de apertura comercial en la agricultura, como
medio para reasignar los recursos e incrementar la competitividad
del sector. Entre las políticas coyunturales adoptadas para hacer
frente a la crisis, mira menos positivamente las reformas que
llevaron a adoptar el esquema de franjas de precios. Con base en
un estudio sobre simulación de políticas [DNP-Banco Mundial 1994]
argumenta que la política debe reducir su énfasis en el esquema
de bandas y precisa que si éste se eliminara en todos los bienes,
excepto el maíz y el sorgo, muy probablemente no se afectaría el
ingreso rural. De otro lado, sostiene que un mejor enfoque para
enfrentar crisis sería el de hacer programas de empleo rural y
reorientar de mejor forma el gasto público hacia los sectores más
pobres de la población rural. El Banco también es crítico de las
políticas crediticias, tanto en lo que toca a las tasas de
interés como al mecanismo de capitalización.
También cabe destacar algunas de las recomendaciones del Banco
en torno a la política de más largo plazo. Como principales
restricciones estructurales del sector agropecuario, el estudio
identifica las siguientes: los elevados costos del transporte y
el sesgo en favor del sector urbano que ha tenido la política
agropecuaria, en particular los patrones de inversión pública en
educación y salud.
En el área de comercialización recomienda limitar las compras
directas del Idema a las zonas marginales e incentivar la
iniciativa privada. Esto coincide con la nueva política oficial.
En materia de infraestructura, el Banco favorece las inversiones
en riego y drenaje según los lineamientos de la Ley 41 de 1993;
sobre investigación da un compás de espera para evaluar las
ventajas del cambio institucional de Corpoica; en materia de
Reforma Agraria encuentra adecuados los mecanismos de mercado y
el apoyo financiero para compra de tierras, pero sugiere ir
acabando con el Incora tradicional; finalmente, apoya los
programas de empleo rural.
En síntesis, hay una amplia coincidencia entre los
planteamientos del Banco Mundial y el Plan de Desarrollo de la
administración Samper en materia de políticas de mediano plazo y
en el énfasis otorgado al gasto social. No sucede lo mismo en lo
que respecta a los aspectos de la política comercial,
particularmente con el mecanismo de franjas de precios, los
esquemas de fondos de estabilización y el estímulo a la
capitalización vinculado con los créditos de Finagro. Valdría la
pena que el Ministerio de Agricultura diera un cuidadoso estudio
y debate al tema, buscando identificar no solamente la incidencia
de la política vigente sobre la producción, sino también sobre la
asignación de recursos, la competitividad, la distribución del
ingreso y el logro de las metas macroeconómicas que se discuten
enseguida.
EL SECTOR AGROPECUARIO Y LA POLÍTICA MACROECONÓMICA
El capítulo III del Plan de Desarrollo plantea que se buscará
mantener los equilibrios macroeconómicos básicos. Considera que
en Colombia será factible, en los años venideros, registrar
elevados ritmos de crecimiento económico, junto con una baja
gradual de la inflación, que presume se logrará reducir del 18
por ciento para 1995 hasta el 10 por ciento en 1998. En términos
de las políticas para conseguir tales resultados, considera
importante restringir un tanto el crecimiento del crédito privado
y lograr un equilibrio en las finanzas públicas. Además considera
fundamental defender la tasa de cambio real, lo que concibe como
uno de los requisitos esenciales para el éxito del proceso de
internacionalización de la economía. Por lo demás, cabe destacar
que el Plan da una gran prioridad al fortalecimiento del ahorro
doméstico como medio para estimular el crecimiento económico, y
recalca la importancia de la creación y puesta en marcha del
Fondo de Estabilización Petrolera.
Desde el punto de vista del sector agropecuario, la realidad
es que la política macroeconómica resulta ser de igual o incluso
de mayor importancia que la política sectorial. Los estudios
disponibles sobre lo que sucedió en América Latina en el decenio
de los setenta y mediados de los ochenta indican que una política
macroeconómica inadecuada, por ejemplo, mantener una alta
protección al sector industrial, una sobrevaluación de la tasa de
cambio u orientar la política fiscal en favor de los sectores
urbanos, es perjudicial para la agricultura [Kruger 1991]. De ahí
que sea importante preguntar cuál sería el impacto sobre el
sector agropecuario de la política macroeconómica prevista en el
Plan. De poderse lograr todos los objetivos macroeconómicos
previstos en el Salto Social no hay duda de que la
política sería más positiva para el sector. Un mayor crecimiento
económico garantiza la demanda para los productos del agro; el
control a la inflación protege los ingresos rurales; la defensa
de la tasa de cambio ayuda especialmente al sector agropecuario y
una política fiscal activa permitiría desarrollar programas de
importancia para el agro, como los descritos en la sección
anterior.
El principal interrogante que surge, sin embargo, es si el
programa macroeconómico previsto en el Plan es coherente o no, es
decir, si es posible obtener las metas de inflación y crecimiento
propuestas con las políticas mencionadas. Además, cuáles serían
la repercusiones sobre el sector agropecuario en caso de que la
política macroeconómica no sea consistente y creíble.
Aunque, en principio, las metas de crecimiento económico y de
baja de inflación propuestas parecen loables, es lícito plantear
algunas dudas en relación con la coherencia de las políticas
propuestas. Parece difícil que con aumentos simultáneos en el
crédito privado y en el gasto público, a tasas reales anuales
superiores al 8 por ciento anual, se puedan lograr las metas de
inflación y de estabilización de la tasa real de cambio
propuestas, aunque reconozco que se deben adelantar estudios
detallados para precisar dicha consistencia.
Lo que sí me parece importante resaltar es que si el ritmo de
inflación resulta superior al previsto se reduciría la tasa de
cambio real, perjudicando especialmente al sector agropecuario.
Por su parte, en el evento que no se evidenciara la coherencia de
las políticas y el Banco de la República insistiera, según su
mandato constitucional, en adoptar políticas tendientes a cumplir
la meta de inflación, al apretar la política monetaria a través
de las tasas de interés se encarecería el crédito perjudicando
también al sector agropecuario.
Lo que resulta evidente en ambos casos es la conveniencia de
que el Gobierno reduzca sus aspiraciones de ejecución de los
programas de gasto público en la eventualidad de que el programa
macroeconómico previsto en el Plan no resulte coherente. El
resultado anterior lleva a plantear el último punto de esta
presentación, el de la política fiscal y el sector agropecuario.
Las autoridades encargadas de los asuntos agropecuarios tienen
que asegurarse de que el plan de desarrollo implique
efectivamente una asignación importante de recursos fiscales para
el sector y que en el evento, no descartable y aun bastante
probable, de que se tengan que introducir recortes en los
programas previstos, no suceda, como ha sido usual en el pasado,
que el sector resulte ser el más sacrificado.
BIBLIOGRAFÍA
DNP. 1994. El Salto Social: Bases para el Plan Nacional de Desarrollo 1994-
1998, Presidencia de la República-Departamento Nacional de Planeación,
noviembre.
DNP-Banco Mundial. 1994. Competitividad sin pobreza: estudios para el
desarrollo del campo en Colombia, Fonade-Tercer Mundo Editores.
Kruger, A. Schiff, M. and Valdes, A. 1992. The Political Economy of
Agricultural Price Interventions in Latin-america, World Bank and ICEG,
Washington.
Ministerio de Agricultura. 1993. "El balance del sector agropecuario en 1993: la
política de reactivación y sus frutos", diciembre.
Ministerio de Agricultura-DNP. 1994. "Programa de Modernización Agropecuaria y
Rural", Departamento Nacional de Planeación, 17 de agosto.
Ministerio de Comercio Exterior. 1994. "Estado actual de la armonización de
franjas de precios a nivel Andino y alternativas hacia el futuro", Consejo Superior
de Comercio Exterior, 21 de noviembre.
(1) Estos comentarios se fundamentan en un Memorando de Patricia Morales titulada "Mechanismos de Subsidios del Gobierno Samper en material Agricola", Banco de la Republica, 29 de noviembre de 1994.