Tomado del Journal of Economic Issues, XXVIII, 1, marzo
de 1994. Se publica con autorización de la Association for
Evolutionary Economics, entidad poseedora de los derechos de
autor. Los autores son, respectivamente, Profesor de Sociología
en la Universidad de Viena, y Profesora Asistente de Economía en
la Universidad de Viena y Profesora Visitante en la Universidad
de Stanford. Los autores agradecen a J. R. Hollingsworth, P. C.
Schmitter, W. Streeck, Anne Mayhew y dos comentaristas anónimos.
También a F. van Waarden quien mejoró sustancialmente el estilo.
El debate de los ochenta acerca de la desregulación sólo tocó
marginalmente dos aspectos teóricos y prácticos esenciales del
problema: las funciones y las instituciones de la
desregulación. Por regla general, los economistas consideran que
la regulación cumple una función sólo cuando falla el mercado,
puesto que su ideal es el mercado perfectamente competitivo. Se
pueden distinguir tres fallas del mercado. En términos
substanciales, la falla del mercado surge cuando el proceso de
mercado no lleva a una asignación eficiente. Segunda, puede haber
una falla del mercado en términos sociales, cuando la asignación
eficiente implica una distribución del ingreso injusta e
inaceptable. A este aspecto social se dedicó, significativamente,
menos espacio en el debate acerca de la regulación. Tercera,
puede haber una falla del mercado en términos temporales. Las
soluciones que son eficientes en el corto plazo pueden ser
subóptimas en el largo plazo debido a los miopes horizontes de
planeación. La regulación puede proporcionar las precondiciones
necesarias para la planeación y la eficiencia a largo plazo.
Hasta ahora, esta función de la regulación ha sido pobremente
tratada en las discusiones teóricas y de política económica.
Además de omitir el nivel temporal de las fallas del mercado,
el debate neoclásico sobre la regulación se ha restringido a las
instituciones del mercado y del Estado. La regulación es siempre
una regulación estatal. Esto pasa por alto que hay otras
instituciones, como las asociaciones de empresas, que también
participan en la coordinación o regulación de las actividades
económicas. En este artículo describimos y evaluamos el desempeño
de diversas instituciones de regulación. La visión económica
tradicional sostiene que la regulación lleva a la rigidez: la
adaptación y el cambio de las estructuras económicas, necesarias
para incrementar la competencia internacional, exigen una
reducción de la regulación del Estado. Contra esta posición,
sostendremos que algunas instituciones reguladoras mejoran la
capacidad adaptativa de las economías, en vez de disminuirla. Al
evaluar las instituciones de regulación, omitiremos los criterios
sociales y nos limitaremos al criterio dominante en el enfoque
neoclásico: la eficiencia asignativa en condiciones de intensa
competencia internacional. Nos preguntamos: ¿cuál es el
significado de diversas instituciones de regulación para el
cambio económico estructural? ¿Pueden facilitar también el cambio
estructural e incrementar la competitividad internacional?
En este artículo sintetizamos las teorías económicas de la
regulación y sostenemos que éstas no consideran adecuadamente el
aspecto temporal de las fallas del mercado. Elaboramos una
tipología de instituciones de regulación económicamente
relevantes además de la dicotomía entre mercado y Estado. Otras
instituciones aquí consideradas son la firma, la red y la
agrupación corporativa. Presentamos los resultados de una
comparación internacional que ilustra la diversidad de esquemas
de regulación e indicamos qué instituciones son más eficientes
para manejar los problemas de regulación (de sectores
específicos). La eficiencia se definirá estrechamente en términos
estático comparativos: el desempeño --medido por el comercio
externo como indicador de la competitividad-- de una institución
de regulación en comparación con el de otra. No sobra decir que
el desempeño del comercio externo depende de numerosas variables
tales como las barreras comerciales, los precios de los factores
y los subsidios industriales. No obstante, nuestro argumento es
que estas variables también son determinadas decisivamente por la
regulación, tal como aquí la conceptualizamos. Por consiguiente,
el impacto de la regulación sobre el desempeño económico merece
especial atención.
DIMENSIÓN TEMPORAL DE LA FALLA DEL MERCADO
Las teorías normativas que apoyan la regulación toman como
punto de referencia el mercado perfectamente competitivo. La
regulación sólo se justifica cuando el mercado falla para
proporcionar una asignación óptima. Esas fallas del mercado
pueden resultar del monopolio natural, de una competencia
ruinosa, de externalidades y de asimetrías de información.
Todos los enfoques normativos de la regulación son estáticos.
El tiempo no recibe una consideración sistemática. Los enfoques
neoclásicos tratan el futuro como cualquier otra mercancía que
puede ser intercambiada en los mercados. Los individuos pueden
cambiar el consumo presente por el consumo futuro a una tasa de
descuento intertemporal en los mercados de futuros. Pero el
intercambio supone explícitamente el carácter de mercancía de lo
intercambiable y, por tanto, la reversibilidad de la
transacción. Así, el enfoque de los mercados de futuros implica
la intercambiabilidad del hoy y del mañana y, por tanto, no puede
tratar al tiempo en una trayectoria irreversible, histórica. No
obstante, una decisión que se toma el día de hoy puede producir
resultados irreversibles el día de mañana. Podemos intercambiar
acero de hoy por acero de mañana (más la tasa de interés por
diferir el uso). Pero ¿cómo tratar con el hecho de que no
aprender hoy significa no tener habilidades mañana?
Williamson [1975], quien asigna a la regulación la función de
reducir los costos de transacción, considera el problema de la
irreversibilidad de las decisiones cuando pone de presente la
existencia de costos de quiebra [sunk costs]. Sostiene que las
dos partes de un acuerdo se someten a unos costos específicos y
no recuperables [Hodgson 1988, 155n]. Pero como admite la
posibilidad de cálculo racional y minimización de los costos de
transacción, ignora la incertidumbre (en tanto opuesta al riesgo)
que es también inherente a cualquier trayectoria que requiera
tiempo.
Las teorías positivas de la regulación describen y explican
(pero no justifican normativamente) la regulación como una
consecuencia del interés propio de la autoridad reguladora y de
los actores relacionados. Los teóricos de la elección pública,
por ejemplo, consideran a la regulación como un instrumento para
la redistribución entre los diferentes grupos. Pero tampoco
consideran la dimensión temporal.
El enfoque teórico del contrato considera que la regulación se
justifica por el interés público. Para esta visión, una autoridad
actúa en favor del interés público si la política adoptada
corresponde a un contrato que una coalición de consumidores
también llegaría a establecer con los productores en el largo
plazo, pero donde ese contrato privado sería inferior a la
regulación pública. Tal contrato incluye la provisión de bienes a
largo plazo y obra en interés de ambas partes. Asegura una oferta
estable a los consumidores y ventas estables a los productores.
El enfoque incorpora explícitamente el problema del largo plazo
de las decisiones económicas y de la distribución de los bienes a
través del tiempo. Pero aún deja abierto el interrogante de en
qué condiciones es mejor utilizar la regulación basada en la
teoría del contrato que la asignación del mercado.
Así pues, puede concluirse que los enfoques neoclásico y
alternativos omiten un tipo específico de falla del mercado: la
irracionalidad a largo plazo de las decisiones racionales de
corto plazo de quienes participan en el mercado. La regulación
puede evitar la mala asignación a través del tiempo.
LA REGULACIÓN Y LA DIMENSIÓN TEMPORAL El tiempo como trayectoria histórica en un mundo incierto es
un tema clave de la escuela austríaca. Hayek [1941] subrayó el
papel del tiempo en el incremento de la probabilidad de
decisiones de inversión erróneas, de falta de coordinación de las
decisiones y de errores de inversión acumulativos. No obstante,
consideraba que los precios pueden coordinar las decisiones
intertemporales. La regulación sólo perturbaría este proceso. Una
caída de la tasa de interés indicaría una mayor disposición a
postergar el consumo presente por el futuro y crearía así
incentivos para comprometerse en procesos de producción cada vez
más indirectos [ver Garrison y Kirzner 1987]. Al criticar los
supuestos implícitos de las escuelas neoclásica y austríaca
relacionados con el mecanismo de precios, Keynes [1936] llegó a
la conclusión exactamente opuesta, es decir, que las
instituciones externas al mercado eran necesarias para la
coordinación intertemporal.
Keynes mostró que las decisiones que son racionales en el
corto plazo pueden llevar a resultados irracionales en el largo
plazo debido a que estas decisiones son guiadas por criterios
erróneos: los precios (tasas de interés a largo plazo), que
dependen de cálculos de corto plazo. Keynes no negó la función de
señal de los precios que tanto enfatizó Hayek, pero sostuvo que
la señal era errónea. La teoría neoclásica y la escuela austríaca
suponen implícitamente que las decisiones de corto plazo se basan
en criterios de corto plazo y las decisiones de largo plazo en
criterios de largo plazo. Keynes mostró que las decisiones de
largo plazo se basan en criterios erróneos, es decir, de corto
plazo. Los inversionistas privados hacen sus inversiones en
capital real dependiendo de sus ingresos esperados y de la tasa
de interés a largo plazo. Los rendimientos esperados durante la
vida total de una inversión son, en general, estables. Estos se
forman con base en la convención de que el presente es una buena
guía para el futuro y el comportamiento de la mayoría un buen
indicador para el comportamiento de uno mismo [Keynes 1936, 152].
Los problemas provienen de la financiación de la inversión a
través del mercado de acciones (o de otros mercados financieros),
donde se determina el precio de los activos a largo plazo. Los
especuladores son muy activos en este mercado, y su racionalidad
es una racionalidad basada en cálculos de corto plazo. Las
expectativas sobre el futuro cercano determinan el precio de los
activos a largo plazo. La especulación exitosa requiere corregir
las estimaciones de las expectativas de otros y no las del valor
real de los activos, y esto exige acciones que se anticipen a la
mayoría y no que se adapten a ella.
Puesto que las inversiones privadas dependen del mercado de
acciones o de otros mercados financieros para su financiación, y
puesto que los inversionistas pueden escoger entre invertir en
capital financiero o en capital real, los empresarios se ven
forzados a actuar como especuladores cuando toman sus decisiones
de inversión. Los empresarios deben guiarse por los cambios a
corto plazo en los precios de los títulos, lo que dificulta
planear para el largo plazo. La señal de la tasa de interés es
sistemáticamente errónea para la asignación intertemporal. Las
oleadas de optimismo y pesimismo que ésta desencadena --un
proceso de crisis que se autoperpetúa-- son el núcleo de la
teoría keynesiana. Keynes consideraba que el mercado de acciones
era una institución desestabilizadora porque éste genera
sistemáticamente unos criterios falsos para tomar decisiones: las
expectativas acerca de las expectativas de otros, en vez de
expectativas genuinas acerca de los proyectos de inversión y de
las firmas. El quería separar la especulación de la inversión.
Por tanto, abogaba por la creación de instituciones que generen
expectativas socialmente justificadas, por ejemplo, criterios de
decisión a largo plazo para formuar expectativas de largo plazo.
EL CAMBIO ESTRUCTURAL COMO DILEMA DE RACIONALIDAD TEMPORAL
Con la incertidumbre estructural acerca de la futura evolución
de la demanda, existe el peligro de que las inversiones, que
sólo proporcionan rendimientos en el largo plazo, no se realicen
en una economía de mercado. El peligro es tanto más intenso
cuanto mayor sea la incertidumbre acerca de las ventas futuras y
cuanto mayores sean los costos de quiebra de un proyecto de
inversión a largo plazo.
La situación puede ser representada mediante el dilema del
prisionero: mientras que deben invertir para mantener la
competitividad internacional a largo plazo, las firmas no harán
tales inversiones porque reducen sus beneficios a corto plazo. La
lógica es similar a la del problema mencionado por Keynes: la
planeación a largo plazo está guiada por las posiciones
competitivas de corto plazo en el mercado. Las firmas deben tener
en cuenta lo que sus competidores hacen en el presente y en el
corto plazo. No obstante, con la adopción de estrategias de corto
plazo se inicia una trayectoria histórica, irreversible, que
puede llevar a deficiencias de largo plazo.
Hay dos maneras de resolver este problema. Primera, las firmas
pueden cooperar con sus competidores y crear un entorno de
mercado estable que permita planear inversiones a largo plazo. La
combinación de recursos en un fondo común de conocimientos, por
ejemplo, puede superar las deficiencias de investigación y
desarrollo (véase Binmore [1992] para una formulación más
amplia). Este esquema de cooperación puede ser denominado como
red. Sin embargo, la cooperación espontánea será difícil de
lograr en el caso de incertidumbre estructural acerca de la
futura evolución del mercado. La teoría de juegos sólo es válida
para la incertidumbre paramétrica. En el caso de incertidumbre
estructural, es difícil continuar iterando el juego debido a que
la matriz de recompensas [pay-off matrix] cambia erráticamente.
Además, cuando los costos de quiebra en que se incurre son muy
altos, es muy grande el incentivo para apartarse de la
cooperación. La incertidumbre estructural y los costos de quiebra
muy probablemente adoptan la apariencia de una situación de
dilema del prisionero. Y cuanto mayor sea el lapso de tiempo en
cuestión tanto más rápida será la reacción de los mercados a la
creciente internacionalización; y cuanto mayores sean las
fluctuaciones de los mercados financieros, debido a la creciente
movilidad del capital financiero, tanto más probable será la
aparición de incertidumbre estructural.
En tal situación, la regulación de una autoridad externa se
vuelve un instrumento sensible para asegurar la orientación a
largo plazo de las decisiones de negocios, lo cual es importante
para el cambio estructural y la competitividad internacional.
Ejemplos de medidas reguladoras que crean un clima adecuado para
la planeación e inversión a largo plazo son la provisión de
estabilidad política, la reducción de la incidencia de huelgas
mediante el estímulo a las negociaciones y una justa distribución
del ingreso entre el trabajo y el capital, la prevención de los
efectos acumulativos de las quiebras, y la provisión de bienes
públicos que el mercado no puede proporcionar en cantidades
suficientes.
Un área típica en la que surge el dilema del prisionero con
respecto a las inversiones a largo plazo es la investigación y
desarrollo. Los altos costos de quiebra y la gran incertidumbre
acerca del éxito de la investigación hacen que los proyectos de
corto plazo sean más atractivos. Pero en el largo plazo, esto
puede llevar a la pérdida de competitividad internacional. La
provisión de una infraestructura de investigación o el pago de
los costos de investigación por parte del Estado se encuentran
entre los bienes públicos que el mercado no puede proporcionar
autónomamente en una cantidad suficientemente elevada. Otra
área en la que el mercado tiene dificultades para proporcionar
suficientes bienes es la del entrenamiento vocacional. Este no
retribuye a las firmas la inversión que realizan en el
entrenamiento de sus trabajadores cuando pueden ser contratados
por sus competidores. Pero el resultado a largo plazo de estas
decisiones de corto plazo es una oferta insuficiente de trabajo
calificado.
Sin embargo, la función positiva de la regulación-
estabilización de las expectativas puede ser compensada por las
fallas regulatorias. Por esto entendemos que la regulación puede
crear rigideces e ineficiencias: sobredimensionamiento de las
unidades de investigación y desarrollo, un entrenamiento
inadecuado de la fuerza de trabajo e incentivos para que las
firmas acepten riesgos demasiado bajos. Se debe estar atento al
trade-off entre reducción de la incertidumbre y preservación de
la flexibilidad. Aunque la regulación es más adecuada que el
mercado para reducir la incertidumbre, el último es más adecuado
para preservar la flexibilidad. Para asegurar una exitosa
adaptación estructural a las condiciones cambiantes de la
competencia, es necesario establecer un balance entre las
exigencias de flexibilidad y estabilidad para la orientación a
largo plazo. Mientras tanto, establecer si los beneficios de la
regulación para reducir la incertidumbre sobrepasan a sus costos
es una cuestión empírica.
TIPOLOGÍA DE LAS INSTITUCIONES DE REGULACIÓN ECONÓMICA
La teoría neoclásica de la regulación sólo considera las
alternativas del mercado y el Estado [por ejemplo, Joskow y Noll
1981]. La regulación, entendida como una intervención dirigista
del Estado, y la desregulación, entendida como la restauración de
las fuerzas del mercado, son los órdenes político-económicos
alternativos. Las excepciones sólo pueden encontrarse por fuera
de la corriente económica principal. Institucionalistas
auténticos como John R. Commons definen las instituciones como
una acción colectiva que controla las acciones individuales y
consideran una amplia diversidad de tipos: las costumbres, las
familias, la corporación, el sindicato, el Estado y el mercado
[véase Neale 1987, 1178n].
Todas estas instituciones son sistemas de incentivos. Fijan
las condiciones del éxito para el logro de los objetivos de los
actores económicos y así gobiernan sus actividades. Ciertas
acciones se vuelven más probables que otras. Por tanto, también
han sido denominadas instituciones de regulación económica. Los
mercados son también sistemas de incentivos que regulan el
comportamiento. De aquí que la desregulación no signifique la
eliminación de los sistemas de reglas sino tan sólo el remplazo
de uno (el Estado) por otro (el mercado).
Pueden distinguirse tres tipos básicos de incentivos: el
poder, las recompensas (materiales) y el reconocimiento normativo
[Etzioni 1986]. El enfoque neoclásico en la regulación por el
mercado o el Estado incluye tan sólo los dos primeros tipos de
incentivos. No obstante, las orientaciones normativas también
regulan las actividades económicas, como atestiguan las
discusiones sobre la cultura de la firma o de la organización que
aparecen en la literatura más reciente en el campo de la
administración [por ejemplo, Ouchi y Wilkins 1985; Smircich
1983].
Las relaciones entre actores económicos en realidad no están
gobernadas por un tipo único de incentivos, sino por la
interacción del poder, las recompensas, los valores y las normas.
Por tanto, las instituciones de regulación deben ser
diferenciadas empíricamente con respecto a su combinación de
incentivos. Esto hace que la clasificación de las instituciones
de regulación sea más difícil. En la literatura aparecen varias
clasificaciones, que van más allá de la dicotomía entre mercado y
Estado [por ejemplo, Hague y Clignet 1982, Ouchi 1980, Schmitter
y Streeck 1985]. Para nuestro propósito, distinguiremos las
siguientes instituciones de regulación:
El mercado. Los principios de asignación son el intercambio y
el precio. Este último está determinado por la oferta y la
demanda de un gran número de actores anónimos que participan en
el marcado. La estructura básica para el intercambio es el
establecimiento de los derechos de propiedad. Otras
características son la participación voluntaria (autonomía
contractual) y la objetivación de las relaciones económicas
("sólo con respecto a la cosa, no con respecto a la persona" como
señalaron Weber [1922] y Marx [1890]). Entre los tres tipos de
incentivos mencionados, predominan las recompensas materiales.
La firma u organización. Las transacciones pueden realizarse
no sólo a través del mercado sino también entre organizaciones.
Las razones para esta internalización de las transacciones son
motivo de controversia. Pueden atribuirse al poder [Marglin 1974]
o a la eficiencia [Williamson 1975]. Los principios de asignación
y los incentivos de la organización son el poder, la autoridad
jerárquica y las recompensas materiales. Todos los servicios
producidos internamente son valorados por una autoridad no por un
proceso de intercambio. Los incentivos materiales, proporcionados
por quienes están en el poder, tienen en cuenta su efecto sobre
los cálculos utilitarios de los demás actores de la firma.
El Estado. Los principios de asignación son aquí el poder, la
autoridad y las recompensas materiales. Sin embargo, lo que lo
distingue de la firma y del mercado es, primero, que su principal
función de gobierno consiste en proveer bienes colectivos en vez
de bienes privados, porque la provisión privada de esos bienes
colectivos ocasiona considerables problemas de acción colectiva
[Olson 1965]. Segundo, el Estado depende también de incentivos
normativos. Su autoridad requiere legitimidad.
Asociaciones corporativas. La asignación y la regulación se
ejercen aquí mediante asociaciones privadas, ya sea autónomamente
o en cooperación con agencias estatales [Lehmbruch y Schmitter
1982; Schmitter y Lehmbruch 1970]. Igual que con el Estado, su
objetivo principal es la provisión de bienes colectivos. El
conjunto de incentivos es una mezcla de poder, recompensas
materiales y exhortaciones normativas. La estabilidad de la
asociación asignativa exige cierta congruencia entre los
intereses de la asociación y los de sus miembros. Hay muchos
problemas de acción colectiva que producen un déficit de
incentivos. En ausencia de apoyo del Estado a las asociaciones
involucradas, éstas deben confiar fuertemente en los incentivos
normativos.
Redes. Finalmente, hay un tipo de institución de regulación
que ha recibido diversos nombres: clan [Ouchi 1980], red
(informal) [Lindberg et al. 1988; Powell 1990] o contratación
obligatorio-relacional [Dore 1983; Williamson 1985]. Todos ellos
designan relaciones de cooperación intensa y a largo plazo entre
firmas, que no son relaciones anónimas de mercado ni relaciones
jerárquicas formales. Los asociados dependen fuertemente uno del
otro, por ejemplo, debido a la gran especificidad de los activos.
Esto hace que la terminación de la relación sea muy costosa. Las
relaciones exigen confianza y, por tanto, las obligaciones mutuas
son a menudo formalizadas con menos detalle que en los contratos
de mercado. La función básica es el intercambio o la combinación
de recursos tales como el know how, la información, las fuentes
de crédito, la investigación y el desarrollo, la distribución de
las participaciones en el mercado y la regulación de precios. Las
redes pueden tomar diversas formas: contratos entre oferentes y
clientes, conversaciones regulares pero informales entre
gerentes, participación recíproca en las juntas directivas o
joint ventures.
Las redes organizan el intercambio de recursos, pero difieren
de las relaciones de mercado en que hay en ellas menos autonomía
contractual y las relaciones de intercambio están menos
objetivadas. Si las redes se dedican a combinar recursos, se
diferencian de las firmas en que la combinación se da a través de
la coordinación interorganizacional y no mediante la coordinación
intraorganizacional. Los actores participantes preservan su
autonomía.
INSTITUCIONES DE REGULACIÓN Y COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL
Para analizar empíricamente el impacto de las instituciones de
regulación sobre la competitividad internacional, usaremos una
comparación combinada entre naciones y entre sectores. Primero se
examinará cómo se relacionan las variaciones en las mezclas
nacionales de instituciones de regulación dentro de tres sectores
específicos con las diferentes capacidades de adaptación
estructural. El porcentaje de importaciones sobre exportaciones
por sector, un indicador muy usado en los debates sobre
competitividad internacional, se utilizará como medida de la
reestructuración exitosa. Con base en estudios comparativos sobre
las industrias de acero, máquinas herramientas y automóviles. En
los países seleccionados para la comparación se encuentran los
fabricantes más importantes en estos sectores. En una segunda
etapa, se compararán las estructuras de regulación entre
sectores. Esta comparación general mejora nuestra comprensión de
la eficiencia de las instituciones de regulación. En una
comparación intrasectorial entre naciones, la evaluación de esta
eficiencia debe limitarse a los problemas estructurales de los
sectores específicos. Puede no haber una forma óptima de
regulación si los problemas específicos de cada sector requieren
distintos enfoques institucionales. Por tanto, sólo las
comparaciones entre sectores pueden llevar a conclusiones más
generales con respecto a la influencia de las instituciones de
regulación sobre la reestructuración económica.
COMPARACIONES SECTORIALES ENTRE NACIONES
Las comparaciones de la industria del acero entre Estados
Unidos y Japón revelan desarrollos completamente opuestos. Desde
1945, las acerías estadounidenses han experimentado una continua
declinación. Cuando perdieron su posición tecnológicamente
dominante con el Japón, su posición en el comercio externo se
deterioró. Mientras que Estados Unidos se convirtió en un
importador neto desde finales de los años cincuenta, Japón muy
pronto adoptó el papel de principal exportador en el comercio
exterior del acero (cuadro 1).
Fuente: Naciones Unidas, Statistics of World Trade in Steel 1913-1959,
Ginebra 1961; Ocde, World Steel Trade Developments 1960-1983, París 1985; Ocde, The
Steel Market in 1985 and the Outlook for 1986, París 1986; Ocde, The Steel Market
in 1987 and the Outlook for 1988, París 1988; Ocde, The Steel Market in 1988 and
the Outlook for 1990, París 1990; cálculos de los autores.
El problema de regulación más importante en este sector surge de
la combinación entre altos requerimientos de capital y la
volatilidad de las ventas en los mercados. Esto lleva a que las
inversiones enfrenten unos riesgos de sobrecapacidad mayores que
en otros sectores. A primera vista, las compañías japonesas
parecen tener un mejor desempeño porque sus riesgos de invertir
en equipo moderno son menores que los de sus competidores
estadounidenses. Pero si se examina más en detalle, las
estructuras de regulación nacional japonesas, a diferencia de las
de Estados Unidos, estimulan sistemáticamente la modernización a
largo plazo. Las estructuras japonesas permiten que las empresas
externalicen parcialmente los riesgos de inversión, mientras que
las empresas estadounidenses tienen que internalizarlos [O'Brien
1994].
Los japoneses han conformado una red entre el MITI (Ministerio
de Comercio Internacional e Industria) y las mayores empresas del
sector, que gobierna las decisiones de inversión. Los
participantes acuerdan la asignación de nuevos derechos de
capacidad a las firmas con los siguientes criterios: la anterior
participación de la empresa en el mercado, la eficiencia de la
capacidad existente y la demanda futura esperada [O'Brien 1994].
Originalmente, este sistema fue establecido y dirigido por el
MITI. Después, la expansión de la capacidad llegó a ser
coordinada autónomamente entre las firmas, mientras que el MITI
desempeña un papel persuasor. Este sistema reduce la
incertidumbre acerca de la posible sobrecapacidad futura mediante
la asignación de cuotas de capacidad. Al mismo tiempo, hace que
esta asignación dependa de la capacidad para obtener ganancias de
productividad de cada firma. Así, estimula a las firmas para que
adopten una estrategia a largo plazo de inversiones en las
tecnologías más recientes. En ausencia de un sistema comparable,
las empresas de Estados Unidos tienen que enfrentar
inestabilidades del mercado mucho mayores. De modo que su
principal objetivo es maximimar los beneficios a corto plazo y
minimizar las pérdidas debidas al ciclo de negocios. La
modernización tecnológica pasa a ser de importancia secundaria.
Por largo tiempo, la oferta mundial de máquinas herramientas
estuvo dominada por las firmas productoras de Alemania y Estados
Unidos, que lideraron los desarrollos tecnológicos en este
sector. Sin embargo, a comienzos de los ochenta, su ventaja
competitiva fue desafiada por cambios fundamentales en sus
mercados; aumentó la competencia de los productores del Japón y
de los países recién industrializados. Además, la demanda se
desplazó desde las rígidas formas de la automatización mecánica
hacia las flexibles máquinas herramientas de control numérico
operadas por computadores. Mientras que las empresas alemanas se
las han arreglado para consolidar su posición en el mercado
mundial después de las dificultades iniciales, las compañías
estadounidenses han fracasado ampliamente para ajustarse a la
nueva situación, como se observa en el dramático deterioro del
comercio externo de su sector desde fines de los setenta (cuadro
2).
Fuente: Naciones Unidas, International Trade Statistics Yearbooks, SITC
736.
Esta diferencia de adaptabilidad parece estar relacionada con una
diferencia en las estructuras de regulación, no obstante haber
sido diseñadas para afrontar el mismo problema [Herrigel 1994]:
la alta sensibilidad de la demanda de máquinas herramientas al
ciclo de negocios. La industria estadounidense ha respondido a
este problema con una estrategia de minimización de riesgos. Ha
hecho esto mediante la integración vertical y la creación de
grandes empresas, combinadas con la especialización y la
estandarización dentro de estas grandes firmas. En contraste, las
empresas alemanas se han incorporado a un sistema de tipo red y
regulación corporativa. Hay cooperación entre firmas en las áreas
no competitivas (incluyendo la transferencia de know how y el
desarrollo de productos), cooperación entre empresas y
universidades en la investigación y el desarrollo
precompetitivos, y cooperación entre empresas, sindicatos y
asociaciones de negocios en el entrenamiento vocacional. El
enfoque alemán para enfrentar los ciclos de demanda sectorial se
puede ser denominado como distribución de riesgos, pues las
operaciones importantes son parcialmente externalizadas por las
empresas hacia otros agentes. Por razones análogas a las de la
industria del acero, la externalización de riesgos probó ser
superior a la internalización para manejar los problemas de
ajuste de la industria de máquinas herramientas de comienzos de
los ochenta. Acudiendo a los servicios externos, se hizo más
fácil que las firmas alemanas pudieran adoptar estrategias de
innovación a largo plazo, mientras que las firmas estadounidenses
fueron reacias a arriesgar inversiones en nuevas tecnologías
promisorias, puesto que temían asumir todos los costos por sí
mismas.
El eje de los estudios sobre la industria de automóviles se
refiere a los ajustes que debió enfrentar en los setenta: la
crisis petrolera de 1973-74 --que produjo una reducción y una
mayor volatilidad de la demanda y un cambio hacia vehículos más
eficientes en el consumo de combustibles-- y la creciente
competencia de los productores japoneses frente a sus
contrapartes de Europa y Estados Unidos. Los productores podían
responder a este reto en dos formas. Primera, podían intentar
defender su participación en los mercados masivos frente a los
japoneses con medidas tayloristas de racionalización. Segunda,
podían intentar escapar a la feroz competencia en los mercados
masivos concentrándose en los segmentos de mercado superiores o
de mayor calidad.
La elección entre estas políticas de producto estuvo influida
decisivamente por el esquema de relaciones industriales [Streeck
1986, Streeck y Hoff 1983]. En muchos países, los esquemas de
relaciones industriales permiten que las empresas adopten una
estrategia externa para los ajustes de personal, es decir,
despidos y enganches (selectivos). Esta era la elección más
obvia, pues los ajustes externos de personal usualmente estaban
ligados a normas que imponían rigideces internas, como el control
de empleos. Suecia y Alemania eran excepciones notables. En estos
países, las opciones de ajuste externo eran completamente
inaccesibles debido a la minuciosa protección del empleo. De modo
que las empresas, en cooperación con los sindicatos y los
consejos de trabajadores, tuvieron que recurrir a ajustes
internos de personal. Y mejoraron su adaptabilidad mediante la
inversión en calificación del personal, la adopción de planes de
trabajo mas flexibles y la asignación de tareas individuales.
Las políticas de producto y de personal están vinculadas. Los
ajustes internos de personal favorecen la adopción de políticas
de actualización. Proporcionan a las firmas una ventaja
competitiva justamente en aquellos dominios que son importantes
en los segmentos de mercado más altos: la capacidad para fabricar
bienes sobre pedido y satisfacer elevados estándares de calidad.
A la inversa, los ajustes externos de personal favorecen las
políticas de producto que se concentran en los mercados masivos.
Esto facilita la racionalización taylorista y el ajuste del
empleo a las fluctuaciones del mercado. En términos de desempeño,
el ajuste interno de personal y la actualización de productos
fueron más riesgosos a corto plazo pero más exitosos a largo
plazo (cuadro 3). El ajuste externo de personal permite
respuestas más rápidas ante cambios en las condiciones del
mercado. Sin embargo, en últimas, las estrategias de ajuste
interno probaron ser superiores, puesto que abrieron mercados más
estables y rentables.
Fuente: Naciones Unidas, International Trade Statistics Yearbooks; Ocde, Statistics
of Foreign Trade Series B, París 1975. Debido a cambios en el sistema de
clasificación, estas series no son estrictamente comparables. 1975: SITC 732.1;
1977, 1982: SITC 781.
SÍNTESIS INTERSECTORIAL
La comparación intersectorial indica que no hay ninguna forma
óptima de regulación institucional. Los arreglos institucionales
más exitosos en cada uno de los sectores del cuadro 4 difieren
con respecto a los actores que participan y la naturaleza de sus
relaciones. La diversidad de problemas estructurales
evidentemente exige soluciones de regulación específicamente
diseñadas. No obstante, en conjunto, las instituciones de
agrupación corporativa y de tipo red parecen ser más eficientes
para facilitar el cambio estructural.
(Al): Alemania, F: Francia, RU: Reino Unido, It: Italia, Su:
Suecia, Ja: Japón.
La ventaja de estas instituciones es que favorecen las
orientaciones de largo plazo en los cálculos políticos. En los
tres sectores considerados, las condiciones de base son creadas
de tal forma que los ajustes de corto plazo, que son subóptimos
para el cambio estructural a largo plazo, pasan a tener una
valoración menor y, por tanto, menor probabilidad.
El mercado tiene un efecto opuesto. Favorece los ajustes a
corto plazo requeridos para la supervivencia bajo una competencia
intensa. Una firma pequeña es incapaz de fijar prioridades en la
dimensión temporal; se adecúa a la dinámica del mercado,
incluyendo sus prioridades temporales. En contraste, las grandes
empresas pueden perseguir objetivos de largo plazo internalizando
los procesos de intercambio. Sin embargo, corren el riesgo
(opuesto) de perder la flexibilidad; logran un requisito
importante para el cambio estructural exitoso a expensas del
otro. La regulación estatal tiene desventajas similares. Puede
fijar incentivos efectivos para la orientación de largo plazo;
sin embargo, a menudo también engendra rigideces que limitan la
eficiencia, como subrayan los defensores de la desregulación.
La asociación corporativa y las redes son mejores que el
mercado, la firma o el Estado porque permiten optimizar las
conflictivas exigencias de flexibilidad y orientación a largo
plazo. Esto es así porque combinan los incentivos del poder, de
las recompensas materiales y del reconocimiento normativo en una
forma más compleja que las demás instituciones de regulación.
Incorporan las ganancias privadas esperadas en tanto se conforman
sobre relaciones de intercambio, pero sin organizarlas conforme a
las normas estrictas de la competencia de mercado. Igualmente,
estas instituciones se basan en gran medida en el uso del poder
pero sin que se traduzca en la creación de jerarquías rígidas,
como ocurre en los casos del Estado y de la firma. En
comparación, el mercado, el Estado y la firma son más
especializados en sus sistemas de incentivos y, por tanto,
restringen a los actores a un espectro más estrecho de
alternativas de acción prometedoras (por ejemplo, la maximización
de los objetivos de corto plazo en el caso del mercado). Es
justamente en las fases de cambios económicos fundamentales que
las desventajas de ese relativamente alto grado de
especialización de las instituciones de regulación pueden
sobrepasar a las ventajas puesto que, como principio general, la
expansión institucional del margen de maniobra a través de
esquemas tipo red y asociación corporativa mejora la autonomía
temporal y la flexibilidad de los actores y, así, incrementa su
capacidad de ajuste.
Es cuestionable generalizar estos resultados acerca de la
relación entre regulación y cambio institucional, especialmente
porque la eficiencia de las estructuras de regulación parece
depender de la naturaleza de los problemas sectoriales. Los tres
sectores estudiados tienen algo en común: una fuerte exposición a
la competencia mundial. Y es de esperar que el grado de
interdependencia del comercio externo influya en los efectos de
regulación generados por las asociaciones corporativas y las
redes. Una menor exposición a la competencia externa puede
implicar una menor eficiencia. Estudios sobre la industria
impresora de Austria [Traxler 1989] y sobre las industrias
lecheras de Alemania, Gran Bretaña y Austria [Traxler y Unger
1994] muestran que la asociación corporativa en estos sectores
comparativamente más protegidos sirve no tanto para incrementar
la eficiencia a largo plazo sino para externalizar los costos y
apropiarse de rentas especiales. En sectores expuestos a una
competencia global, esto es más difícil de lograr. Por
consiguiente, la relación positiva entre regulación de
asociaciones corporativas y de redes y competitividad económica
se limita a sectores con alta exposición.
Los resultados de los estudios sectoriales aquí considerados
pueden ser generalizados al segmento totalmente expuesto de la
economía porque éste tiene ciertos problemas comunes que deben
ser resueltos a fin de competir exitosamente con los bienes de
producción masiva y bajo costo de los países recién
industrializados [Piore y Sabel 1984, Sabel 1982]. Estos
problemas incluyen: una creciente necesidad de trabajadores
altamente calificados, una intensificación de la investigación y
el desarrollo, un incremento de la intensidad del capital en la
producción, un mejoramiento de los estándares de calidad y más y
más demandas de productos sobre pedido. Como se describió antes,
en el curso de esos procesos de ajuste se requiere que los
actores tengan orientación a largo plazo y flexibilidad. Puesto
que la optimización de estas exigencias en conflicto es más fácil
en el contexto de relaciones cooperativas tipo asociación
corporativa y red, sobre estas instituciones de regulación recae
un papel esencial para el cambio estructural.
La importancia de estas relaciones cooperativas para el éxito
económico no es ninguna novedad. Muchos estudios comparativos han
mostrado que los países que confían en políticas económicas
basadas en la asociación corporativa tuvieron mayor éxito en los
sesenta y setenta que aquéllos que optimizaban objetivos
macroeconómicos tales como el crecimiento económico, la
estabilidad de los precios y el empleo [por ejemplo, Schmidt
1986, Cameron 1984, Schmitter 1981]. Bajo condiciones de
regulación keynesiana de la demanda y predominio de la producción
masiva estandarizada, la concertación entre el Estado, los
sindicatos y los gremios con respecto a la política de ingresos
fue una forma estratégica de regulación económica. El descrédito
de la macrorregulación keynesiana y el cambio en las condiciones
de competencia en los mercados mundiales exigen nuevas formas de
regulación de tipo corporativo. Como muestran los estudios aquí
presentados, la necesidad de reestructurar los sectores
económicos demanda nuevas formas de concertación corporativa
orientadas a la oferta para remplazar la regulación de la
demanda. Además, el cambio de las condiciones político económicas
ha revalorado las redes, en relación con los esquemas
corporativos, que parecen ser más adecuadas para la regulación a
nivel micro.
En conjunto, parece haber una continua necesidad de
instituciones de regulación más allá del mercado, el Estado y la
firma, aunque sus formas y funciones concretas cambien a través
del tiempo. Es probable incluso que su importancia sea mayor en
el futuro por la tendencia secular hacia una diferenciación y una
especialización más funcionales en las sociedades modernas. Esto
implica que los principios de funcionamiento --fijación de
objetivos, criterios de éxito o lenguaje-- de los subsistemas
sociales (economía, educación, ciencia y política) serán cada vez
más particularistas. Y genera más y más problemas de comunicación
y coordinación entre subsistemas [Offe 1987, Schimank y Glagow
1984]. Estos problemas exigen establecer puentes institucionales
entre los subsistemas [Traxler 1986]. Los arreglos de tipo
corporativo y red son más adecuados para esta función de
intermediación porque crean estructuras para las relaciones
cooperativas entre actores de diferentes subsistemas, cuya
concertación es importante para resolver el problema que se tiene
entre manos.
Si las redes y las asociaciones corporativas se entienden en
este sentido, como intermediarios, entonces será claro que éstas
no pueden remplazar a las instituciones de regulación clásicas --
mercado, Estado y firma-- pero sí complementarlas. Su presencia
no es una condición suficiente para obtener ventajas comparativas
en el cambio económico estructural; sin embargo, es una condición
necesaria.
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UN ENFOQUE KEYNESIANO
DESEMPEÑO EXTERNO DE LA INDUSTRIA DEL ACERO
ESTADOS UNIDOS Y JAPÓN
Porcentaje de importaciones sobre exportacionesSobre sus propias exportaciones Sobre
exportaciones mundiales Promedio Estados Unidos Japón Estados Unidos Japón 1950-54 - - 15.8
5.4 1954-59 - - 11.5 4.7 1960-64 166.4 5.0 8.3 14.9 1965-69 471.9 1.4 5.5 25.7 1970-74 346.1 0.6 5.7 33.1 1975-79 623.3 1.3 2.6 34.4 1980-84 858.9 8.0 1.9 27.7 1985-89 1124.5 18.6 1.4 21.3
DESEMPEÑO EXTERNO DE LA INDUSTRIA DE MÁQUINAS HERRAMIENTAS
ESTADOS UNIDOS Y ALEMANIA OCCIDENTAL
Porcentaje de importaciones sobre exportacionesPaís 1977 1980 1983 Alemania Occidental 19.1
29.6 25.4 Estados Unidos
76.4
130.6 142.1
DESEMPEÑO EXTERNO DE LA INDUSTRIA DE AUTOMÓVILES
PRINCIPALES PAÍSES PRODUCTORES
Porcentaje de importaciones sobre exportacionesPaís 1975 1977 1982 Estados Unidos
261.0
302.1 678.8 Japón
5.9 3.6
1.9 Alemania Occidental
39.0
35.3 21.3 Francia 31.0 38.0
79.6 Italia
59.0 72.4
249.9 Suecia
92.4 105.7
50.5 Reino Unido
104.7
171.3 300.8
REGULACIÓN DEL CAMBIO ESTRUCTURAL
SOLUCIONES INSTITUCIONALES CON VENTAJA COMPARATIVAInstitución Problema de regulación Sector País de regulación concreta Solución relativamente superior
Automotriz Al, Fr Política de Alianza para la Agrupación RU, It producto productividad corporativa Su, Usa entre el capital y el trabajo (Al, Su)
Acero Ja, Usa Política de Alianza para la Red inversión productividad entre productores y gobierno (Ja)
Máquinas Al, Usa Investigación Distribución Agrupación herramientas y desarrollo simbiótica del corporativa y red riesgo mediante la cooperación entre
productores,
asociaciones y agencias
públicas (Al)