INTRODUCCIÓN
Agradezco a los organizadores de este Foro, Fescol-Cega, la
amable invitación que formularon al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural para concurrir a la presentación de las
políticas para el sector agropecuario y rural del presente
Gobierno. Las bases de estas políticas se expresaron durante la
campaña del Presidente Samper y se han puesto a consideración del
país a través del documento Conpes "Programa de Modernización
Agropecuaria y Rural", del 17 de agosto, y en el documento "El
Salto Social: Bases para el Plan Nacional de Desarrollo 1994-
1998".
CONDICIONES DE DESARROLLO DE LA ACTIVIDAD AGROPECUARIA Y RURAL
Sabemos que de tiempo atrás en la sociedad rural colombiana
reinan el empleo precario, los bajos ingresos, la violencia y la
inseguridad. Por ello la estabilidad de la nación requiere que la
actividad agropecuaria sea analizada y entendida más allá de su
simple dimensión productiva. Así, para la solución de los
problemas de los productores agropecuarios y de los habitantes
rurales en general no basta con aumentar la producción o con
mejorar la eficiencia.
Para el campo es preciso diseñar las políticas en forma
integral, considerando de manera conjunta los factores
económicos, sociales y políticos. Sólo así mejoraremos las
condiciones de vida de la sociedad rural colombiana, se
recuperará la rentabilidad, se restablecerá un clima apropiado
para la inversión privada y se estimulará la vocación de los
productores agropecuarios. Se logrará también que los pobladores
rurales tengan igualdad de oportunidades para acceder a los
frutos del crecimiento económico y se integren democráticamente a
la toma de las decisiones que afectan a la nación en su conjunto.
Son estos paradigmas los que han guiado la enunciación de las
políticas agropecuaria y rural, las cuales me propongo explicar a
grandes rasgos en el resto de esta exposición.
PARTICULARIDADES DE LA SOCIEDAD RURAL
El desenvolvimiento de la sociedad rural, se da en condiciones
políticas, sociales y económicas muy particulares que la
distinguen claramente de lo que acontece en el entorno urbano.
En lo político, la violencia atenta contra la convivencia y
crea condiciones hostiles para un normal desarrollo de la
actividad productiva.
En lo social, en la población rural se encuentran los peores
índices de calidad de la vida. Hacia finales de los años 80, el
66 por ciento de sus moradores vivía en condiciones de pobreza,
el 61 por ciento de las viviendas carecía del servicio sanitario,
sólo tres de cada diez hogares tenía conexión al servicio de
acueducto y la esperanza de vida era tres años menor que la
urbana. Además la desnutrición, el analfabetismo, la deserción
escolar y la carencia de seguridad social limitan el potencial
empresarial de los campesinos, y la baja capacitación de la mano
de obra hace que buena parte de los empleos sea de baja
remuneración. Así, si bien el desempleo abierto es relativamente
menor que el urbano el ingreso de una gran cantidad de familias
en el sector rural no alcanza para mantener una vida digna.
En lo económico, la característica principal de la actividad
es la escasa movilidad de los factores de producción, es decir,
la lentitud con que los productores pueden cambiar de actividad,
debido a lo especializado de sus conocimientos o a dificultades
para encontrarle, a corto plazo, usos alternativos a la tierra.
Hecho que se pone de presente, en las épocas de crisis, cuando se
observan disminuciones del área sembrada en los cultivos
transitorios, en vez de cambios en la composición de la misma. A
ello se une el que las actividades agropecuarias se caracterizan
por mayores niveles de riesgo debido a factores meteorológicos,
biológicos o de mercado que producen grandes fluctuaciones de
precios e ingresos, ajenos en la mayoría de las ocasiones a los
factores de eficiencia.
CRITERIOS DE ORIENTACIÓN DE LA POLÍTICA AGROPECUARIA Y
RURAL
El diseño de la política agropecuaria y rural del presente
gobierno parte de la idea de que no es posible dejar la solución
de todos los problemas al libre juego de las señales del mercado,
porque para modernizar la economía agropecuaria y la sociedad
rural, es necesario llevar a cabo un esfuerzo continuo y
prolongado del gobierno nacional, de los productores
agropecuarios y de la comunidad rural en su conjunto. Para que
ese esfuerzo tenga éxito es preciso otorgarles estímulos a los
productores y llevar a cabo más inversión para el equipamiento
rural.
Desde luego no se trata de darle a los productores subsidios
generalizados e indiscriminados a la manera como se hizo en el
pasado, pues ello dificultaría la competitividad de toda la
economía en los mercados internacionales. Tampoco de ejecutar la
inversión pública para el equipamiento rural haciendo caso omiso
de la eficiencia.
En este orden de ideas, los estímulos y subvenciones del
gobierno a los productores deben otorgarse de manera selectiva,
buscando elevar la competitividad, no sólo del sector propiamente
dicho sino el de todas las etapas de las diferentes cadenas
agroalimentarias.
Los objetivos de la política agropecuaria y pesquera se
encaminan a hacer frente a la interdependencia de los fenómenos
políticos, sociales y económicos señalados anteriormente,
buscando promover condiciones de equidad social, competitividad
económica y sostenibilidad del desarrollo. Así, los objetivos de
la Política de Modernización Agropecuaria y Rural son promover la
modernización de la sociedad rural y de la actividad agropecuaria
y pesquera, bajo un marco de internacionalización de la economía
y de perfeccionamiento de las herramientas de defensa de la
producción nacional frente a mercados internacionales altamente
distorsionados. Para el logro de estos objetivos, el Gobierno
promoverá la concertación con el sector privado (Acuerdos
Sectoriales de Competitividad) y un contexto institucional de
descentralización y participación comunitaria para la ejecución
de la política.
Para mejorar la calidad de vida y los ingresos de la población
rural así como modernizar las técnicas de producción campesina,
las acciones del gobierno se orientarán a facilitar el acceso
progresivo de los campesinos a los factores productivos (tierra,
tecnología y crédito) y a los servicios públicos y sociales.
Para el logro de esos objetivos dos condiciones son
fundamentales: La política de paz y la política macroeconómica.
Como lo ha señalado el Presidente Samper, la política de paz
se apoya en la legitimidad del Estado y la eficacia de las
fuerzas armadas, en el fortalecimiento de la justicia y en un
gasto social del Estado que además de contribuir al bienestar
directo de la población rural propicie el desarrollo de valores
como el sentido de la ciudadanía, la democracia participativa, la
solución de los conflictos por la vía pacífica, el respeto y
acatamiento de la ley y el desarrollo y valoración de la propia
cultura.
La política macroeconómica, y en especial las medidas de tipo
cambiario que se han venido dictando, buscan que no se deteriore
la capacidad de competencia de los sectores productivos en
general y en particular del sector agropecuario, por la vía de la
revaluación. Para nadie es un secreto que uno de los sectores más
sensibles al manejo cambiario es el agropecuario. Diferentes
estudios muestran el importante papel que la tasa de cambio tiene
para el crecimiento sectorial. De allí que se considere
fundamental el manejo que se haga de este instrumento de la
política macroeconómica.
PROTECCIÓN A LA PRODUCCIÓN NACIONAL
Consecuentes con la política de otorgar una razonable
protección a la producción nacional, el gobierno ha propiciado un
clima para que los agricultores y los agroindustriales se
pusieran de acuerdo en la compra de las cosechas nacionales de
aquellos productos importables, especialmente vulnerables o que
enfrentan mercados poco competitivos. Contrario a la opinión de
ciertos críticos, los acuerdos no buscan aumentar de manera
sustancial la protección sectorial por la vía del pacto de
precios. Lo que procuran es que los productores nacionales
cuenten con la seguridad de que podrán vender sus cosechas sin
verse sometidos al poder oligopsónico que impera en algunos de
estos mercados. Como contraprestación, el gobierno se comprometió
a otorgar rebajas arancelarias sobre estos productos, o sobre
productos similares, que compensen los acordados incrementos de
precios, garantizando así el equilibrio final de costos para la
agroindustria. Hasta el momento se han firmado acuerdos para el
trigo, el sorgo, la cebada y, parcialmente, para la palma
africana.
De esta forma el gobierno no busca intervenir innecesariamente
los mercados cuando estos funcionen y por lo tanto los vistos
buenos a las importaciones que se otorguen para el cabal
cumplimiento de estos acuerdos, no significan restricciones a las
importaciones en cuanto se cumplan los estimativos a que
voluntariamente llegaron los industriales y los agricultores. Lo
que se pretende es ordenar el funcionamiento del mercado de
algunos productos en beneficio de los de menor poder de
negociación, que en estas cadenas son los agricultores.
En adición a esta protección, el gobierno le ha prestado y le
seguirá prestando especial atención a la crisis por la que
atraviesan los productores de bienes exportables, como el banano
y el algodón.
ARMONIZACIÓN ANDINA DE FRANJAS DE PRECIOS
Otro elemento fundamental de la política comercial agropecuaria,
es la necesidad de lograr un equilibrio en los costos de
importación de bienes agropecuarios en el Grupo Andino, sobre lo
cual, y luego de tres años y medio de permanentes negociaciones,
los representantes de la Comisión del Acuerdo de Cartagena
firmaron definitivamente la Armonización del Sistema Andino de
Franjas de Precios.
El acuerdo, que entrará en vigencia a partir del primero de
abril de 1995, beneficiará a trece productos marcadores que son:
aceite crudo de palma, aceite crudo de soya, arroz blanco, azúcar
blanco, azúcar crudo, cebada, leche en polvo, maíz amarillo, soya
en grano, trigo, trozos de pollo y carne de cerdo, y 137
productos asociados. No obstante, en los casos de maíz amarillo y
leche la plena armonización se dará tan sólo en 7 años, debido a
la sensibilidad en la producción y comercialización que tienen en
países como Venezuela.
De esta manera se defiende comunitariamente a productores y
agroindustria de la subregión de las distorsiones naturales de
los precios agrícolas en los mercados y de la inestabilidad de
los precios en el comercio internacional.
MODERNIZACIÓN PRODUCTIVA
Respecto a la modernización productiva del sector agropecuario
se adelantarán acciones en varios campos, los cuales explico a
continuación.
Desarrollo tecnológico agropecuario y pesquero
El Gobierno ampliará la capacidad de generación transferencia
y adopción de tecnologías que promuevan la modernización del
sector, fortalezcan sus ventajas competitivas y contribuyan al
logro de la sostenibilidad en la producción.
Para lograrlo, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
retoma el liderazgo en el diseño de las políticas de
investigación y desarrollo tecnológico agropecuario y pesquero.
Para ello se creará la Comisión Nacional de Investigación y
Desarrollo Tecnológico Agropecuario y Pesquero, presidida por el
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, que tendrá como
principal función definir la política tecnológica sectorial.
Se impulsará el sistema de Centros de Desarrollo Tecnológico
en las áreas prioritarias de producción postcosecha y
comercialización, incluidas las actividades pesqueras y
acuícolas. Así mismo, se consolidará el Sistema Nacional de
Transferencia de Tecnología Agropecuaria, Sintap, mediante el
fortalecimiento de las Unidades Municipales de Asistencia Técnica
Agropecuaria, Umatas, y la ejecución del Programa Nacional de
Transferencia de Tecnología Agropecuaria, Pronata, para lo cual
se ejecutarán recursos de un crédito con el Banco Mundial.
Por último, se buscará una mayor integración al sistema
internacional de investigación y desarrollo tecnológico y el
apoyo a iniciativas de financiamiento regional. Colombia
consolidará su vinculación al Grupo Consultivo Internacional de
Tecnología Agropecuaria, a través de convenios con el Centro
Internacional de Agricultura Tropical, Ciat, con el fin de
multiplicar la capacidad del sistema nacional de investigación
tecnológica e influir en la agenda internacional de
investigaciones agropecuarias.
Una condición para mantener la competitividad en el largo
plazo es la sostenibilidad de los procesos de producción. La
política agraria fortalecerá la capacidad nacional para ejercer
un manejo sostenible de los recursos disponibles en el medio
rural. Para esto se fortalecerá la capacidad nacional para
caracterizar y evaluar la potencialidad económica de sus recursos
naturales y para realizar una labor permanente de identificación,
evaluación y monitoreo, con el fin de descubrir nuevas
oportunidades económicas. Se promoverá el ordenamiento del uso de
los recursos sectoriales, en el marco del proceso más amplio de
ordenamiento del territorio.
Se incentivará igualmente el desarrollo y adopción de
prácticas sostenibles (manejo integrado de plagas, fertilización
orgánica, variedades y razas resistentes a plagas, etcétera) y la
realización de acciones de protección y recuperación de recursos.
Adecuación de tierras
Con miras a superar los obstáculos que no han permitido
avanzar con la agilidad y eficiencia requeridas en la adecuación
de tierras del país, se ha redefinido la acción del Estado en
esta materia, facilitando una mayor intervención e ingerencia del
sector privado en los proyectos.
La política de adecuación de tierras se llevará a cabo con la
participación activa de los usuarios desde la identificación del
proyecto hasta la administración del mismo. El sistema de
recuperación de las inversiones en los distritos incorporará un
elemento de subsidio en las obras principales y secundarias. Este
subsidio será mayor para los usuarios medianos y pequeños, los
cuales podrán contar, además, con un subsidio para las obras
prediales. La ejecución de la inversión estará a cargo de los
organismos públicos y privados que autorice el Consejo Superior
de Adecuación de Tierras, los cuales podrán ejecutar
directamente, por concesión autoconstrucción o contratando firmas
especializadas.
Por otra parte, para fomentar la adecuación predial en
proyectos individuales, los productores contarán con acceso al
incentivo a la capitalización rural que maneja Finagro y que
otorga subsidios proporcionales al valor de las inversiones.
Durante el cuatrienio se espera adecuar unas 200 mil
hectáreas, de las cuales 40 mil corresponden a pequeño riego, 100
mil a proyectos de mediana y gran irrigación y 50 mil a
rehabilitación de distritos ya existentes. La inversión en este
programa durante el cuatrienio asciende a 574 mil millones de
pesos.
Capitalización y financiamiento
Los lineamientos en materia crediticia están orientados a
garantizar recursos suficientes para la financiación de
actividades agropecuarias y pesqueras, mejorar las condiciones de
acceso a financiación para los pequeños productores y fortalecer
el crédito como herramienta para la capitalización del campo.
Para ello, se instrumentarán medidas que amplíen las fuentes de
recursos para redescuento con créditos de la banca multilateral.
En este sentido, se ejecutará, a través de Finagro, un crédito
por 250 millones de dólares.
La dificultad de acceso al crédito por parte de los pequeños
productores ha sido un problema crónico del sector. Al respecto,
se crearán y operarán formas alternativas de crédito,
preferencialmente a través del sector solidario y se dará
continuidad a la política de modernización de la Caja Agraria.
Así mismo, se descentralizará la operación del Fondo Agropecuario
de Garantías y se adoptarán mecanismos para compensar el mayor
costo en la colocación de créditos a pequeños productores.
A través del uso del crédito para financiar proyectos de
inversión que contribuyan a la capitalización y modernización del
agro, se otorgará el Incentivo a la Capitalización Rural, el cual
se hará extensivo a los proyectos de pesca y acuicultura. Para
lograr un uso intenso de este instrumento, el Gobierno adelantará
una amplia campaña de divulgación. Este incentivo se usará
también para impulsar la renovación del parque de maquinaria
agrícola y promover el uso de tecnologías de mecanización acordes
con la conservación del suelo y las características de la
agricultura tropical.
Comercialización y agroindustria
El sector agropecuario y pesquero recibirá un tratamiento
especial en las negociaciones comerciales internacionales,
orientado a garantizar mercados para los productos del sector y
evitar, al tiempo, que se generen condiciones distorsionadas de
competencia. El Gobierno mantendrá, además, una política de
protección selectiva para los productos sensibles del sector,
empleando los mecanismos de salvaguardia, convenios de absorción
y utilizando activamente los instrumentos existentes contra la
competencia desleal.
Por otra parte, en el marco del Plan Estratégico Exportador,
se creará, en asocio con el sector privado, una Promotora de
Empresas Agroexportadoras que promueva, mediante el aporte de
capital de riesgo, proyectos agroindustriales y pesqueros de gran
impacto regional.
En el frente interno, el Instituto de Mercadeo Agropecuario,
Idema, actuará como comprador de última instancia,
preferencialmente en zonas marginales. Sustituirá gradualmente la
intervención en el mercado de físicos por un sistema de
administración de incentivos y subsidios en la comercialización.
Así mismo, se fortalecerá al Fondo Emprender para financiar
preinversión y participar con capital de riesgo en la creación de
empresas de comercialización y transformación primaria en las
cuales participen pequeños productores.
El Gobierno promoverá, además, la constitución del Fondo de
Estabilización de Precios de productos agropecuarios y pesqueros,
especialmente productos de exportación sujetos a fuertes ciclos
internacionales de precios, aportando el capital semilla a dichos
Fondos.
Adicionalmente, se promoverá el establecimiento de un sistema
de información moderno para el sector. En particular, el DANE
generará y difundirá las estadísticas de producción, se definirá
el ente institucional que administre el módulo de precios y
volúmenes transados. Se diseñarán también los módulos de
inteligencia de mercados y de información forestal y pesquera.
Manejo de riesgos
En el marco de la dinamización de la Bolsa Nacional
Agropecuaria, se crearán mecanismos para la cobertura de riesgos
mediante el desarrollo de mercados de futuros, opciones, pactos
de retroventa, entre otros. Como una estrategia para la
prevención y el manejo de riesgos y desastres, se pondrá en
marcha el seguro agropecuario y se diseñará un sistema de
prevención de riesgos naturales, ambientales y sociales y de
manejo de crisis en el sector.
MODERNIZACIÓN DE LA SOCIEDAD RURAL
La política de desarrollo rural ofrecerá a los pequeños
productores los medios y condiciones que les permitan ampliar sus
oportunidades económicas para ubicarse en procesos autosostenidos
de cambio social y progreso económico, mediante programas que
permitan dotar a los campesinos de recursos productivos
suficientes y fortalecer su capacidad técnica y empresarial.
Reforma Agraria
La política de Reforma Agraria, consignada en la Ley 160 de
1994, pretende dinamizar el mercado de tierras, transfiriendo la
decisión de compra a los beneficiarios, para lograr una
distribución más equitativa y una utilización más eficiente de
este recurso como factor de producción. El Estado otorgará a los
beneficiarios del programa un subsidio del 70 por ciento del
valor de la tierra y asesorará su compra; el 30 por ciento
restante se financiará con créditos de largo plazo redescontables
en Finagro. En los cuatro años del Gobierno se redistribuirá un
millón de hectáreas a 70 mil familias.
Finalmente, se fomentarán las inmobiliarias rurales privadas
para ejecutar proyectos de compra, parcelación y adecuación de
tierras para fines de Reforma Agraria, con financiación puente de
Incora y Finagro, de modo que si los beneficiarios son sujetos de
reforma agraria, la
inmobiliaria transfiera el subsidio y subrogue la deuda con
Finagro.
Para complementar los programas de dotación de tierras, se
adjudicará un crédito de producción garantizado por el Fondo
Agropecuario de Garantías. Además, la Caja Agraria otorgará
préstamos para pequeños productores por 600 mil millones de pesos
durante el cuatrienio, respaldados también por el Fondo
Agropecuario de Garantías. Adicionalmente, destinará 30 mil
millones para la financiación de actividades rurales no
agropecuarias, beneficiando a 10 mil familias.
Servicios sociales
Los campesinos contarán con acceso creciente a los servicios
sociales de educación, salud, vivienda, agua potable y
saneamiento básico con el fin de elevar sus posibilidades de
progreso, integración social y participación. El principal
instrumento de esta estrategia es el fortalecimiento municipal,
la consolidación de espacios de participación y el acceso al
Sistema Nacional de Cofinanciación. Se fortalecerán los Consejos
Municipales de Desarrollo Rural como instancia directa de
participación de la comunidad, para que cumplan con sus objetivos
de coordinar y racionalizar las acciones y el uso de los recursos
destioy el costo de haber descuidado este aspecto tan evidente
del desarrollo rural colombiano. Por supuesto, cualquiera
estrategia debe ir ligada a la de la paz y la incorporación a la
legalidad de esas regiones.
En síntesis, el tema de la colonización es tratado de manera
superficial, lo cual es una muestra del desconocimiento de los
colombianos acerca de la complejidad de los problemas que se
viven en la frontera agropecuaria del país y de los efectos
indeseables que está produciendo un tratamiento muy parcial de
este tema.
LE FALTA FUERZA AL DESARROLLO INSTITUCIONAL
El desarrollo institucional requiere mayor atención para que
las políticas e instrumentos se reflejen en acciones efectivas y
eficientes de las entidades encargadas de su ejecución. La
propuesta de crear un Programa de Desarrollo Institucional de la
Nación y las Entidades Territoriales debe reforzarse aún más en
el caso de la agricultura, conformando, por ejemplo, una Misión
de Adecuación Institucional para que revise la estructura
institucional del sector, las normas, los trámites y la gestión
de cada entidad, con el fin de ajustarlas a los requerimientos
del desarrollo agrícola y rural, y facilitar el acceso a los
recursos y servicios del Estado. Es necesario dar gran claridad
al descoordinado esquema institucional creado en los últimos años
sin ninguna planeación. La simplificación de procedimientos y
trámites, y sobre todo la pedagogía de las normas, son más
necesarias en los niveles locales y regionales.
Esperábamos una mayor fortaleza en las estrategias e
instrumentos para mejorar y desarrollar la capacidad
institucional de los municipios y para promover el desarrollo
rural a nivel regional. El Programa de Desarrollo Institucional
mencionado puede ser una salida que facilite acciones rápidas
para solucionar problemas críticos y operativos que están
enfrentando los municipios en la actualidad.
INSUFICIENCIA DEL GASTO SOCIAL RURAL
Las proyecciones de recursos estipuladas en el Plan indican
que el gasto social rural pasa de 0.27 por ciento del Pib en
1991-1994 a 0.40 por ciento en 1995-1998. Esta participación, al
tiempo que es baja dentro del total, representa un aumento
inferior al del conjunto del gasto social previsto en el Plan,
que pasa del 5.17 por ciento en 1991-1994 al 8.66 por ciento en
1995-1998. Lo mismo sucede con la inversión agrícola, cuyo
crecimiento proyectado es inferior al total del sector público
consolidado. Estas proyecciones no se compadecen con el notorio
aumento en la brecha de ingresos y pobreza entre los sectores
urbano y rural. Una política encaminada a pagar la deuda social
con el sector rural tendría que aumentar en forma más
significativa el gasto social y la inversión en la agricultura,
pues de lo contrario las brechas seguirán creciendo dada la
dinámica diferencial entre las actividades urbanas y las rurales
y los problemas estructurales que condicionan el desarrollo de la
agricultura.
SÍNTESIS
Como apreciación general del Plan podría decirse que se ha
avanzado en la precisión de los problemas básicos del desarrollo
de la agricultura, todos los cuales poseen un carácter
estructural más que coyuntural, aunque todavía existen vacíos
importantes. El Plan se ocupa más de los instrumentos que de las
estrategias para el desarrollo de la agricultura y no establece
los mecanismos de coordinación para que las acciones
gubernamentales sean más eficientes a nivel local y regional,
además de que no contempla revisiones institucionales que hoy son
urgentes.
Continúa existiendo la preocupación acerca de cómo lograr una
continuidad en la política estatal con respecto a la agricultura
para que se puedan remover los factores estructurales que impiden
desplegar el potencial económico y social que tiene este sector.
Se requiere un gran esfuerzo para crear fuerzas dinámicas y una
sinergia suficiente para promover el cambio deseado, para que la
sostenibilidad económica y social tenga en el sector rural uno de
sus pilares más fuertes y haga parte de la realidad presente y
futura.
el Plan Nacional de Desarrollo, 1994.