El autor formó parte del equipo que esbozó el componente
ambiental de El Salto Social.(1) Este hecho podría limitar
el alcance de sus críticas. Los comentarios se han organizado en
cuatro temas: primero se presentan los antecedentes y el contexto
de la política ambiental; luego se enuncian las principales
características del componente ambiental del Plan; en tercer
lugar se analiza su ubicación y papel dentro de la orientación
general del Plan; por último, se examinan críticamente los
problemas, dificultades y limitaciones existentes para considerar
y articular adecuadamente la problemática ambiental dentro de la
concepción predominante acerca del desarrollo.
ANTECEDENTES
Dos años después de la Cumbre de Estocolmo --primera expresión
política internacional de la preocupación mundial por el
deterioro creciente del medio ambiente-- se promulgó en Colombia
el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de
Protección del Medio Ambiente en 1974. Este código, pionero en
América Latina y uno de los más desarrollados para esa época, fue
la primera acción significativa del Estado en materia de política
ambiental. Pocos años antes, en el gobierno del Presidente
Lleras, se había creado el Instituto Nacional de los Recursos
Naturales y el Ambiente, Inderena.
Los aspectos institucional y normativo de la acción estatal
durante el cuarto de siglo siguiente tenían dos grandes fallas
estructurales. Primera, el Inderena fue adscrito al Ministerio de
Agricultura, cuyas orientaciones casi siempre entraban en
conflicto con las políticas ambientales. Segunda, el código
ambiental carecía de los instrumentos operativos y coercitivos
necesarios para garantizar su cumplimiento.
La conceptualización sobre el significado del medio ambiente y
de los recursos naturales en la vida de la nación sufrió un
cambio fundamental con la nueva Constitución Política. Como
resultado de las alarmantes evidencias sobre el acelerado
deterioro ambiental --contaminación del aire y de las aguas, con
nocivos efectos para la salud; tasas crecientes de deforestación,
con secuelas negativas sobre la biodiversidad y la desregulación
de los ciclos hídricos (mayor propensión a inundaciones y sequías
agudas) y sobre la productividad de los suelos por erosión,
salinización, etcétera-- la Asamblea Constituyente dio especial
atención al aspecto ambiental en la nueva Carta, consagrando la
protección de las riquezas naturales como uno de sus principios y
el disfrute de un ambiente sano como un derecho fundamental.
En relación con los planes de desarrollo, destacó la
importancia de la dimensión ambiental dentro del desarrollo, al
estipular que "se señalarán los propósitos y objetivos nacionales
de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a
mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas
por el gobierno" [Constitución Política, artículo 339].
Al tenor de estas nuevas disposiciones y de la importancia que
el gobierno del Presidente Gaviria había otorgado al tema, quien
en la campaña presidencial se comprometió a crear un ministerio
del medio ambiente, La Revolución Pacífica incluyó, por
primera vez en la historia de la planeación colombiana, el medio
ambiente como tema estratégico, junto con los de infraestructura
--social y física-- y ciencia y tecnología. El Plan dedicó un
extenso capítulo a diagnosticar el estado del medio ambiente y a
las políticas para enfrentar sus problemas críticos.
En su estrategia ambiental debe destacarse la reorganización
institucional, reglamentada por la Ley 99 de diciembre de 1993,
que creó el Ministerio del Medio Ambiente, reordenó integralmente
el sector público vinculado a la gestión y conservación del
ambiente, y estableció los principios e instrumentos generales
para orientar y adelantar la política ambiental. Con muy pocas
objeciones, se puede afirmar que esta ley, fruto de una amplia
discusión y de una cuidadosa redacción en el Ejecutivo y en el
Congreso, constituye un amplio marco de referencia y un valioso
instrumento para la formulación y ejecución de la política
ambiental en el futuro.
El principal obstáculo para aprobar la ley, y uno de sus
aspectos más problemáticos, fue la delimitación de las áreas de
jurisdicción de las corporaciones autónomas --creadas en su
mayoría entre 1981 y 1983-- sus principales organismos ejecutores
a nivel regional. Los intereses regionales acabaron primando en
esta delimitación, en perjuicio de la planeación territorial y
ambiental. La organización territorial y político administrativa
constituye un problema central para la planeación en Colombia,
puesto que condiciona, a través de las jurisdicciones político
administrativas, la racionalidad y la eficacia de las políticas.
El otro aspecto objetable de la ley es de carácter conceptual:
su definición del concepto de "desarrollo sostenible". Desde la
publicación de las Conclusiones de la Comisión Mundial sobre
Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas [1987] --
conocidas como Informe Brundtland -- el desarrollo
sostenible ha sido el paradigma para la política ambiental. El
informe invitaba a buscar un consenso internacional alrededor de
este concepto y de las estrategias para alcanzarlo, planteando un
enfoque amplio que no fue recogido en el texto excesivamente
economicista de la ley colombiana. En la última sección se
exponen las diferencias entre estas visiones y sus implicaciones
para el diseño de una política ambiental integral.
Aparte de la Ley 99 y de la creación del Ministerio del Medio
Ambiente, eventos sin lugar a dudas muy significativos, la
política ambiental de La Revolución Pacífica poco avanzó
en acciones concretas. Estas giraban alrededor de unos programas
por valor de 200 millones de dólares con un componente de crédito
externo multilateral (Bid-Birf) cercano al 50 por ciento de esa
suma. Pero el gobierno anterior apenas logró culminar la
negociación de los créditos y su ejecución sólo empezó con la
actual administración.
EL COMPONENTE AMBIENTAL DEL SALTO SOCIAL
La planeación es el proceso mediante el cual la sociedad,
liderada por el Estado, diagnostica sus principales problemas,
determina sus objetivos generales y específicos, construye o
adecúa los instrumentos para alcanzarlos, y define y financia los
programas correspondientes. Este proceso abarca usualmente dos
ejercicios. El primero, en buena medida ideológico y político,
consiste en elaborar un diagnóstico y determinar unos objetivos
globales. El segundo, más "técnico", formula los diagnósticos y
las metas concretas de cada sector estratégico para el Plan.
En ambos casos, los principios de la planeación exigen una
jerarquización precisa de las prioridades, al tenor de las
concepciones teóricas, ideológicas y políticas que inspiran el
carácter y la orientación del Plan. Con el derrumbe aparente de
las ideologías, los diagnósticos y orientaciones generales de los
planes de los últimos lustros tienden a coincidir en su
problemática y en sus elementos constitutivos. El fomento de la
productividad, la competitividad y el crecimiento; la
modernización institucional; la sostenibilidad ambiental; la
lucha contra la pobreza y la desigualdad social han llegado a ser
lugares comunes en estos ejercicios. Sin embargo, como se
discutirá en la próxima sección, en cada gobierno varía el
énfasis que se da a los diversos componentes, aunque usualmente
sin hacer explícitos los presupuestos teóricos que explicarían
esas diferencias. La ausencia de debate teórico limita el
análisis crítico de dichos ejercicios, y los planes de desarrollo
se revisten de una aureola de supuesta neutralidad tecnocrática.
Para efectos de planeación sectorial, el medio ambiente, igual
que la ciencia y la tecnología, tiene una característica que
dificulta su tratamiento: su carácter marcadamente transectorial,
por el cual los problemas y las soluciones trascienden los
límites de un sector o de un área institucional específicos.
La enorme complejidad del tema se refleja en la amplitud de la
Ley 99 y en la diversidad de aspectos allí tratados. Desde los
fundamentos de política ambiental hasta el régimen general que
regirá las licencias ambientales. Desde las cuarenta y cinco
funciones asignadas al nuevo Ministerio hasta los principios de
armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario que
orientarán el extenso e intrincado esquema institucional, que
además del ministerio cobija a cinco institutos de investigación,
treinta y cuatro corporaciones regionales --ocho de ellas
especiales -- cuatro entes ambientales en las grandes ciudades, y
los departamentos y municipios, que mantienen importantes
competencias en materia ambiental. Esta enumeración ilustra la
necesidad de abordar la profundización conceptual, el desarrollo
y consolidación de la organización institucional como pasos
iniciales de una política ambiental y prerrequisitos para su
ejecución.
La complejidad que surge al incorporar el ambiente como una
nueva dimensión transectorial dentro de la planeación explica el
esfuerzo conceptual que inspiró la formulación del componente
ambiental del Salto Social y su papel dentro del Plan.
Se acepta explícitamente que el ambiente es un factor básico
del desarrollo humano y, simultáneamente, que para el Estado y la
sociedad es imperativo garantizar su sostenibilidad. A partir de
este presupuesto, se definen cuatro objetivos básicos de la
política ambiental: promover una nueva cultura del desarrollo;
mejorar la calidad de vida, especialmente de los grupos más
desprotegidos; promover el uso de tecnologías limpias en la
producción, y adelantar una gestión ambiental que favorezca la
renovabilidad y prevenga el deterioro de los recursos naturales.
Para lograrlos se reconoce la necesidad de emplear diversos tipos
de instrumentos (regulatorios, administrativos, jurídicos,
económicos e inversiones en conservación y restauración) en un
ambiente de concertación y participación ciudadana.
Los diez programas del componente ambiental del Plan --que se
organizan en dos grupos, diferenciando los aspectos ambientales
críticos y las acciones institucionales centrales-- responden a
un ordenamiento conceptual que pretende jerarquizar los temas
claves de la política y la gestión ambientales. Los programas de
ecosistemas estratégicos, gestión de aguas continentales y
marítimas, protección de bosques, gestión ambiental urbana y
promoción de una producción limpia en los diferentes sectores
económicos atacan los principales problemas ambientales
combinando las perspectivas física y de gestión.
Justificar esta agrupación requeriría una digresión algo
extensa. Baste señalar aquí que el programa de identificación y
manejo de los ecosistemas estratégicos, aspecto novedoso del
Plan, responde a la constatación de que existen áreas
ecosistémicas fundamentales para la sociedad y la economía cuya
destrucción o deterioro pueden ser irreversibles, o recuperables
sólo a un altísimo costo, y tener efectos desestabilizadores
locales, regionales o nacionales, que pueden ser catastróficos o
limitar seriamente las posibilidades futuras de desarrollo. La
inclusión de un programa especial sobre aguas se justifica en
cuanto este elemento es crítico no sólo en la regulación de los
ecosistemas sino también en la calidad de vida. Los bosques, por
su parte, no sólo están íntimamente asociados a la regulación
hídrica sino también a la biodiversidad, de especial importancia
para nuestro país. Otros elementos de la problemática ambiental,
como los referidos a los suelos y el aire, no hacen parte de
programas especiales por estar subsumidos en el manejo ambiental
integral de las ciudades o en las políticas sectoriales
específicas.
Por razones indiscutibles, a la cabeza del frente
institucional viene el programa de educación y concientización
ambiental, seguido por el de fortalecimiento institucional. La
tarea principal de este último es organizar y consolidar el
Sistema Nacional Ambiental, Sina, que engloba no sólo a las
instituciones estatales con responsabilidades en la materia, sino
también a las organizaciones comunitarias y no gubernamentales, y
al conjunto de principios, orientaciones, normas y recursos del
"sector". Como han señalado diversos analistas, armonizar este
conjunto de elementos, dando cierta organicidad al Sina, y
desarrollar los principios e instrumentos contemplados en la Ley
99 son tareas que pueden comprometer buena parte de los esfuerzos
durante la presente administración.
Los programas de desarrollo del sistema de información e
investigación ambiental y de planificación y ordenamiento
territorial complementan las acciones del frente institucional.
Como se sabe, prácticamente todas las medidas requieren un fuerte
soporte de información científica, lo que hace indispensable
fortalecer los institutos y entidades que la proveen. Por su
parte, el ordenamiento ambiental del territorio es un aspecto
central de la política ambiental. Sin embargo, como ya se señaló,
existen serias dificultades, muchas de ellas políticas, para
avanzar en este campo en un país que no ha podido resolver
problemas mucho menos "sofisticados".
Finalmente, se debe destacar el esfuerzo financiero que aspira
a realizar este gobierno. Los 502 mil millones de pesos
proyectados para el componente ambiental del Plan representan un
aumento de la participación de la inversión pública del 0.10 al
0.53 por ciento del presupuesto nacional entre 1984 y 1988 y de
0.10 a 0.28 por ciento del Pib en el mismo período. Estas cifras
deben considerarse en la discusión sobre la viabilidad financiera
del Plan, a fin de no repetir frustraciones como las del plan
social y ambiental de la pasada administración. El Consejo
Nacional de Planeación seguramente jugará un papel significativo
en la función de seguimiento que le atribuye la Constitución.
Como se dijo al comienzo, la anterior presentación de los
elementos centrales del plan no pretende justificar sus carencias
o limitaciones. A continuación se discutirá el significado del
componente ambiental dentro del Plan en su conjunto.
LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DEL PLAN
Con excepción de las Cuatro Estrategias y del Plan
de Integración Nacional, los demás planes de los últimos 25
años han mostrado una preocupación explícita por la pobreza y la
equidad, reflejada en sus mismos títulos: Para Cerrar la
Brecha, Cambio con Equidad, Plan de Economía Social. Incluso
la propuesta marcadamente neoliberal de la administración
anterior, La Revolución Pacífica, presentaba su componente
social como la "revolución más trascendental del final de siglo".
Pese a ello, la fuerte influencia de una tecnocracia económica
más o menos ortodoxa en la dirección del Estado y de la
planeación --a la que el país debe su relativa y casi excepcional
estabilidad macroeconómica-- ha dado una orientación marcadamente
economicista a la concepción del desarrollo durante el último
cuarto de siglo. Su punto común y su expresión más conspicua es
la fe ciega en los beneficios del crecimiento económico, variable
a la que conceden un papel central inusitado y redentor.
La historia reciente de la planeación del desarrollo puede
leerse en términos de la articulación entre la metas de
crecimiento y de equidad. Lo que determina el talante teórico,
ideológico y político de un plan no es el reconocimiento de los
problemas de equidad y pobreza, sobre los cuales es imposible
cerrar los ojos, sino la concepción sobre sus causas y el
diagnóstico sobre el funcionamiento socioeconómico del país.
Infortunadamente, en la mayoría de los planes estas concepciones
no son explícitas y sólo pueden deducirse o leerse entre líneas.
Sin embargo, pueden observarse diferencias de concepción entre
planes como Para Cerrar la Brecha y la Revolución
Pacífica. En el primero, una concepción estructural explícita
sobre el problema de la equidad se reflejaba en la política de
ingresos y salarios o en la reforma financiera, que aspiraba no
sólo a elevar las tasas de ahorro sino también a eliminar el
odioso subsidio a la acumulación de capital a través de tasas de
interés reales negativas. En el segundo, pese a pretender ser
menos asistencialista, el gasto social es apenas un complemento
del crecimiento económico omnipotente, dirigido a mejorar la
productividad en concordancia con el espúreo concepto de "capital
humano". Así, no es extraño que, en sus últimos discursos, el
Presidente Gaviria descalificara toda evaluación crítica de la
situación del país, amparado en el único y discutible argumento
de que la tasa de crecimiento tenía un buen comportamiento y, por
tanto, la sociedad necesariamente disfrutaba de mayor bienestar y
felicidad.
Tampoco sorprende que, en estas intervenciones, el Presidente
considerara a la inseguridad y a la impunidad como los
principales problemas del país. Hacía eco a los resultados del
estudio de Planeación Nacional que constataba que Colombia era el
país más violento del mundo y concluía que ese hecho entorpecía
el crecimiento económico, sin preguntar cuál era la
responsabilidad de nuestro modelo de desarrollo en tan
"vergonzoso" resultado. También son consistentes con esta
concepción los resultados estadísticos sobre pobreza, que
muestran una moderada mejoría en el indicador de Necesidades
Básicas Insatisfechas, junto al deterioro del indicador de
pobreza por línea de ingreso.
El rodeo anterior parece salirse del tema, pero muestra que
junto a la artificiosa, dudosa y sólo parcialmente justificada
distinción entre política económica y política social, en la
planeación del desarrollo durante el último lustro adquirió carta
de ciudadanía una nueva política global: la ambiental. Esta
innovación despierta inquietudes sobre las concepciones teóricas
y las relaciones causales que inspiran el diagnóstico y las
propuestas del plan, y sobre cómo articula y jerarquiza los
problemas. El Salto Social no ofrece respuestas claras y
explícitas a estos interrogantes, y es difícil identificar las
interacciones entre lo económico, lo social y lo ambiental
implícitas en su concepción general, pero en sus énfasis sí es
posible encontrar diferencias con el plan anterior.
Estas se evidencian desde el enunciado de los resultados que
se buscan: "una sociedad más pacífica y equitativa, cimentada
sobre un proceso de desarrollo económico dinámico y sostenible"
[DNP 1994]. Como objetivos básicos, el Plan señala en primer
lugar: "La equidad y la solidaridad son objetivos esenciales de
la política económica y social y fuentes básicas de la
estabilidad social y de la paz" [DNP 1994]. En la concepción del
Plan se aprecia un cambio de actitud sobre el significado y la
importancia del crecimiento económico, que modifica hasta cierto
punto su función tradicional de indicador privilegiado del
desarrollo, aunque no discute el tema en relación con las metas
de equidad y sostenibilidad ambiental. Este cambio relativo se
expresa en el segundo concepto básico del Plan: "El crecimiento
económico depende tanto de la inversión de los distintos agentes
individuales como de la acumulación de `capital social'" [DNP
1994].
La superación de la nociva idea de que el crecimiento es la
fuente privilegiada de bienestar social se evidencia también
cuando se asigna al crecimiento económico la función más precisa
y explícita de "generar más y mejores oportunidades de empleo".
Se vislumbra una concepción más integral y económica y menos
marginal y asistencial de la política social cuando se incluye
"una agresiva política de fomento a la pequeña propiedad y a la
economía solidaria que permitan que una y otra se conviertan en
poderosas palancas de generación de empleo productivo y de
democratización de la propiedad". El Plan busca enfrentar en
alguna medida la enorme asimetría distributiva de las rentas,
pero no hace un diagnóstico de este problema y no define medidas
estructurales para resolverlo, incluyendo los bajos salarios y su
pésima distribución. Aunque algo retórico, es significativo el
reconocimiento explícito de que "las estrategias económicas y
sociales se retroalimentan, por tanto, permitiendo un mayor ritmo
de crecimiento económico y una mejor distribución de sus frutos"
[DNP 1994].
La integración conceptual del componente ambiental es menos
afortunada. Por influencia y "presión" del Ministerio del Medio
Ambiente, el Plan adoptó el concepto de "Desarrollo Humano
Sostenible" como eje central de su política ambiental, y reitera
la necesidad de contemplar las restricciones ambientales en los
diversos capítulos, pero no lo articula claramente con las
políticas económica y social. Este hecho llevó a que el Consejo
Nacional de Planeación propusieea: "ampliar aún más ese concepto
incluyendo en él la condición integral, autónoma, y relacional
del ser humano como principio y fin del desarrollo" [CNP 1995].
Como bien observó el Consejo, constatando las deficiencias
conceptuales en esta materia, "queda la sensación de que sólo las
actividades relacionadas con la gestión ambiental son las
dirigidas al logro del desarrollo humano sostenible" [CNP 1995],
limitando por tanto su carácter de concepto integrador.
El hecho de circunscribir el concepto de desarrollo sostenible
a la temática ambiental muestra que, pese a su visión más
ilustrada, integral y progresista que la de sus predecesores, la
tecnocracia económica de la actual administración no logra, o no
se atreve, a replantear su concepción del desarrollo en términos
más estructurales, integrando orgánicamente el ambiente y la
equidad en el corazón del análisis económico. Para algunos, la
formación económica ortodoxa o el adiestramiento "pragmático" en
técnicas de planeación impiden acceder a una visión más compleja
y menos medible del mundo, la cual consideran "retórica". Para
otros, replantear el tema sería simplemente hacer demasiadas
concesiones a los verdes o a los izquierdistas, con la
consiguiente reprobación de los verdaderos dueños del poder, que
podrían ver recortados sus desmesurados privilegios.
LA ENCRUCIJADA DE LA RELACIÓN ENTRE AMBIENTE Y
DESARROLLO
La insistencia en precisar los nexos entre las políticas
económica y social, y entre éstas y la problemática ambiental,
obedece a que el concepto de desarrollo sostenible, tal como ha
sido formulado a nivel internacional, implica una tensión, y el
logro de un balance, entre los objetivos de crecimiento económico
(proceso de materialización), equidad (proceso de distribución) y
sostenibilidad física del ambiente y los recursos (proceso de
gestión sobre el entorno). Este balance parcialmente conflictivo
está condicionado por un ámbito más general de carácter
antrópico, la cultura, que comprende la ideología, la ética, la
tecnología y la organización política de la sociedad, es decir,
las manifestaciones de la acción simbólica del hombre.
En la primera sección se dijo que uno de los pocos elementos
discutibles de la ley colombiana del medio ambiente era su
definición del desarrollo sostenible. Textualmente: "Se entiende
por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento
económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar
social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en
que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de
las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus
propias necesidades". Pocas veces se expresa con tanta claridad
la inclinación conceptual e ideológica de la pasada
administración.
Esta definición contrasta abiertamente con la del Informe
Brundtland, según el cual, "El desarrollo sostenible es el
desarrollo que satisface las necesidades de la generación
presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras
para satisfacer sus propias necesidades" [Naciones Unidas 1987].
Es indudable que el de "satisfacer necesidades" no necesariamente
se logra con el "crecimiento económico". Este último puede
aumentar la acumulación de capital o el empleo, mientras que la
satisfacción de las necesidades es apenas un medio, que por lo
demás puede generar perjuicios o externalidades negativas.
El Informe Brundtland precisa, además, dos conceptos
fundamentales, relativamente soslayados en el texto de la ley
colombiana: "El concepto de `necesidades', en particular las
necesidades esenciales de los pobres, a las que se debería
otorgar prioridad preponderante"; y "La idea de limitaciones
impuestas por el estado de la tecnología y la organización social
entre la capacidad del medio ambiente para satisfacer necesidades
presentes y futuras" [Naciones Unidas 1987].
Como puede observarse, el énfasis en las necesidades de los
más pobres introduce, explícitamente, la equidad dentro del
desarrollo sostenible, en forma más precisa que las nociones
etéreas y ambiguas de "elevación de la calidad de vida" (¿de
quienes?) o "bienestar social". La visión del Consejo Nacional de
Planeación, más pluralista y diverso en composición que la
tecnocracia del gobierno, también resultó más universal y
comprensiva. Después de reiterar, en su primera conclusión, el
papel esencial e intersectorial de la gestión ambiental en un
modelo de desarrollo alternativo, la segunda conclusión señala
expresamente: "No es posible avanzar hacia un desarrollo
sostenible si no se avanza en una significativa reducción de la
inequidad social y económica de Colombia, y de los factores de
violencia" [CNP 1995].
Estas observaciones podrán parecer galimatías semánticos, pero
un buen conocedor de la teoría económica deduce fácilmente los
serios problemas teóricos y conceptuales implícitos en esta
discusión. Mas evidente aún es que la versión criolla del
desarrollo sostenible y de los derechos de las generaciones
futuras se limitan a la "base de recursos naturales renovables",
soslayando los recursos no renovables e indefectiblemente
agotables. Así, en la noción colombiana de desarrollo sostenible
desaparece un aspecto central de la "ética intergeneracional". No
es difícil advertir que tras esta exclusión se esconde el control
del Estado sobre los recursos no renovables (especialmente
energéticos y mineros) muy significativos en las finanzas
públicas y en el manejo macroeconómico, sobre los que aspira a
ejercer plena discrecionalidad, sin interferencias indeseables de
la sociedad civil y de los ambientalistas.
Aquí no se pretende discutir el sano mandato constitucional
que da al sector público el control de los recursos del subsuelo.
El contraste entre la conceptualización del Estado colombiano y
la de las Naciones Unidas busca resaltar la visión marcadamente
economicista y poco integral u holística del desarrollo
sostenible que aún prima entre la dirigencia económica y política
de nuestro país.
Al lado de la debilidad conceptual de la dirigencia política y
técnica del Estado, muchos académicos y científicos expertos en
temas ambientales expresan premura por ver resultados o metas
cuantificables. En este punto se justifica una prudente actitud
gradualista, como la que sostiene el Ministerio del Medio
Ambiente. En efecto, buena parte de los instrumentos normativos,
organizativos e institucionales están aún por desarrollar. Las
metas ambientales no se pueden fijar como los kilómetros de
carretera o el número de escuelas. Para estos bastan las
apropiaciones presupuestales. Los resultados ambientales son, en
cambio, el fruto de un conjunto complejo de factores sobre los
que el gobierno tiene poca discrecionalidad. Criticarlo porque no
es capaz de proteger los linderos de un parque natural o ciertas
áreas de bosque, como si el asunto dependiera de una simple
decisión, es caer en un facilismo que termina por asemejarse al
diletantismo conceptual del Estado y sus gobiernos. El Estado
colombiano no puede garantizar la protección adecuada del medio
ambiente, así como no puede garantizar la seguridad y la vida de
los ciudadanos. Esta "trampa" sólo se resolverá en el largo
plazo, pasando necesariamente por un replanteamiento profundo de
la noción de desarrollo.
No bastará diseñar y utilizar los mejores instrumentos. Igual
que la política contra la violencia y la inseguridad del gobierno
pasado, que "modernizó" el sistema judicial, fortaleció su
presupuesto, actualizó los códigos y aumentó el número de jueces
y sus salarios, con tan precarios resultados pese a los
instrumentos idóneos y la mejor voluntad, la política ambiental
puede naufragar, sin que ello lleve de ningún modo a desechar el
valor de la experiencia adquirida en la intento y
perfeccionamiento de los susodichos instrumentos.
En una interesante analogía, el profesor Homero Cuevas
comparaba hace poco la lógica depredadora de la acumulación
capitalista, que conduce a un crecimiento incesante e inevitable,
con la voracidad de los tiburones que --carentes de vejiga
flotatoria-- están condenados a moverse sin parar y consumir
cantidades ingentes de energía y de recursos. Ciertamente, el
inevitable crecimiento económico al que está condenado el
capitalismo continuará su presión depredadora de la naturaleza.
Quizá en los países desarrollados esta presión sear regulada o
atenuada por los avances de la tecnología y la intervención de la
sociedad civil y del Estado a través de sus instrumentos de
política ambiental. Por ahora, es difícil que algo semejante
ocurra en Colombia.
La eficacia de la acción de la sociedad civil y del Estado
depende del grado de cohesión y armonía de la sociedad, el cual
está determinado en gran medida por el nivel de equidad
socioeconómica. Si éstos son altos, el Estado puede esperar
resultados satisfactorios de la aplicación de sus normas e
instrumentos y garantizar a través del gasto social (suministro
de vivienda, salud y educación) una atención compensatoria a
grupos marginales y reducidos de la población que no disponen de
los ingresos necesarios para satisfacer sus necesidades básicas.
Cuando el tejido social se rompe a causa de la inequidad
socioeconómica, los recursos para atender a las mayorías pobres
serán siempre insuficientes, y las políticas, planes, normas e
instrumentos de planeación y ejecución caerán en lo que los
politólogos denominan "la trampa de la corrupción y la
impunidad". Simplemente, no es rentable aplicar las políticas ni
cumplir las normas. Así como no será posible (ni duplicando ni
triplicando el número de jueces) investigar satisfactoriamente
esa espeluznante cifra de 30 mil homicidios anuales, tampoco será
posible (con los reducidos ingresos tributarios afectados por la
evasión, ni con las bonanzas petroleras) garantizar vivienda,
salud y educación adecuadas a un número de pobres que supera el
40 por ciento de la población. No cabe esperar resultados mejores
de la política ambiental cuando el grupo reducido de ricos y el
mayoritario de pobres tienen interés en contravenir las
regulaciones ambientales, los últimos por carecer de
alternativas.
Las mejores políticas económicas, sociales y ambientales sin
una previa conceptualización de los encadenamientos causales
entre los diferentes, múltiples y acuciosos problemas que afectan
a la sociedad colombiana, pueden quedar en el limbo de una
retórica esquizofrénica. La equidad parece ser, por lo menos en
nuestro país, el factor crucial que debe enfrentarse si se aspira
a recomponer el tejido social y a tener resultados económicos,
sociales y ambientales satisfactorios.
Los apóstoles del fomento de la productividad y la
competitividad --nociones con que se pretende renovar la teoría
del crecimiento económico y que son elementos centrales del
actual plan de desarrollo-- deberían incluir la equidad en sus
escrituras. Podrían inspirarse en la herética experiencia
japonesa, con tan citados éxitos en materia económica, social y
ambiental, y examinar en qué medida ese éxito está ligado al alto
grado de equidad socioeconómica y a su incidencia en la cultura
cooperativa y la productividad. Asombrados, encontrarían que la
mayor competencia es externa a las organizaciones y a la nación
como un todo.
Por contraste, en Colombia la competencia se ve exacerbada por
la asimetría distributiva de ingresos y rentas, y lleva a un
estado virtual de guerra civil en todas las esferas de la
sociedad. Desde la violencia guerrillera hasta el narcotráfico y
la delincuencia común; desde el tráfico vehicular hasta el abuso
sobre el espacio público, el ambiente y los recursos naturales;
en la burocracia estatal y en las empresas privadas el
denominador común es la competencia..., obviamente expresada
en guerra, corrupción e impunidad. Quizá en nuestro país haya más
competitividad de la que imaginan.
En suma, puede aceptarse que los planes recientes trazan
políticas económicas, sociales y ambientales dotadas de
instrumentos y programas sectoriales más o menos idóneos. Sin
embargo, tras estas políticas no existe un diagnóstico igualmente
idóneo de los problemas estructurales de nuestra sociedad ni una
concepción integral del desarrollo.
Uno de los primeros planes de desarrollo realizado en el país,
dirigido por el profesor Currie [Banco de la República 1951],
inició su texto con dos capítulos titulados "El país y el
pueblo", y "Factores determinantes del nivel de vida". El actual
Jefe de Planeación Nacional, en un sugerente ensayo académico
sobre el desarrollo colombiano, publicado hace dos años [Ocampo
1992], consideraba a la heterogeneidad regional como una
característica distintiva del país: "Sin duda, para su tamaño,
Colombia es una de las naciones regionalmente más complejas de
América Latina y quizás del mundo. Este hecho ha tenido, como es
obvio, un impacto profundo sobre el desarrollo económico y
político nacional". Es desafortunado que las consideraciones y
planteamientos de los académicos brillen por su ausencia en los
ejercicios de planeación de las autoridades económicas.
Con la exacerbación de la retórica y del nominalismo,
elementos de la cultura nacional en toda su historia --recuérdese
la "constitución para ángeles"-- buena parte de las leyes,
disposiciones y documentos públicos, entre ellos los planes de
desarrollo, parecen escritos para exorcizar los problemas y no
para que la sociedad tenga instrumentos para resolverlos. El
profesor Currie señalaba que:
El deliberado escepticismo de este ensayo busca mostrar que de
no modificarse las concepciones del desarrollo, Colombia se
mantendrá en un proceso de involución, a pesar del avance en
algunos indicadores y del diseño de mejores instrumentos
sectoriales y ambientales. Igual que los documentos oficiales,
este artículo puede ser leído por algunos curiosos, pero su
objetivo no es más que exorcizar los fantasmas de su autor.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Colombia, reproducción facsimilar de la segunda edición, Fonade, 1988.
Consejo Nacional de Planeación, CNP. 1995. Todas y Todos somos Nación,
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Currie, Lauchlin. 1966. Estudios Sociales en la Universidad Nacional,
Ciudad Universitaria, noviembre, mimeo.
DNP. 1994. El Salto Social, Resumen Ejecutivo de las Bases del Plan Nacional
de Desarrollo 1994-1998, Conpes Ampliado, Santafé de Bogotá, 15 de noviembre.
Naciones Unidas. 1987. Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo,
Nuestro Futuro Común, Alianza Editorial.
Ocampo, José A. 1992. "Reforma del Estado y Desarrollo Económico y Social en
Colombia, Análisis Político 17, septiembre-diciembre, Instituto de Estudios
Políticos y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional.
(1) Conformado por investigadores del Instituto de Estudios Ambientales de la
Universidad Nacional y de la Universidad de los Andes, y funcionarios de
Planeación Nacional y del Ministerio del Medio Ambiente.
"Una de las falacias más difundidas y peligrosas en Colombia y en el
mundo en general es que el `desarrollo' es lento o rápido pero siempre
positivo, esto es, que la política del Gobierno puede retardar o acelerar el
proceso, pero rara vez lo detiene completamente y esto solamente por períodos
cortos, antes que las poderosas fuerzas resultantes del crecimiento se
reafirmen por sí mismas. Este punto de vista conveniente se muestra en forma
clara en la adopción de la conocida frase `países en vía de desarrollo' en
vez de países subdesarrollados, y en la carencia de una palabra que
signifique `desarrollo negativo'" [Currie 1966].