La política ambiental propuesta en el plan de desarrollo se
enmarca en el concepto de desarrollo humano sostenible,
Este enfoque sigue las orientaciones que se han venido
imponiendo a nivel mundial para incluir la dimensión ambiental en
el desarrollo y la tendencia de los dos gobiernos anteriores de
hacer explícita en sus planes una política ambiental.
El desarrollo sostenible no es una política sino un principio
que debe regir las políticas. Su contenido es más amplio que el
del desarrollo económico: propone un modelo de crecimiento y de
acción humana que incluya criterios ambientales, y la idea de
asignar y conservar los recursos en forma sostenible a lo largo
del tiempo. Engloba, además, otras ideas fundamentales como la
atención prioritaria de las necesidades básicas de las personas y
el reconocimiento de que su satisfacción actual y futura está
limitada por los recursos naturales, el estado de la tecnología y
la organización social.
Al acuñar el término "humano" en el concepto de desarrollo
sostenible, el Plan pretende dar más fuerza al aspecto social.
Pero esto no se refleja de manera consistente en acciones y
programas con impacto sostenible en el tiempo sobre los grupos
pobres. En otras palabras, el documento recae en la definición
clásica de desarrollo sostenible y, en la formulación de los
programas ambientales, no es convincente sobre la posibilidad de
ejecutar sus políticas. Su gran debilidad es el abismo entre lo
deseable --a lo que dedica mayor atención-- y lo posible, a lo
que no da un tratamiento realista pese a ser lo más importante.
LAS PRIORIDADES DE POLÍTICA AMBIENTAL
Los objetivos de la política ambiental son el mejoramiento de
la calidad de vida, una gestión ambiental sostenible y una
producción limpia. Para lograrlos propone acciones de
mejoramiento ambiental y acciones institucionales. Las primeras
incluyen los programas de protección de ecosistemas estratégicos,
mejor agua, mares y costas limpios, más bosques, mejores
ciudades, producción limpia y una política poblacional. Las
segundas, los programas de educación y concientización ambiental,
el desarrollo del Sistema Nacional Ambiental, Sina, el Sistema de
Información e Investigación y la planificación y el ordenamiento
ambientales.
El documento es un buen aporte a la organización del
inventario de los temas ambientales. Pero los programas son
ambiciosos y el tratamiento de los temas es general y no
establece prioridades. En vista de la importancia y urgencia de
todos los problemas ambientales, es necesario definir criterios
claros y explícitos que permitan al Gobierno concentrarse en lo
que mejor puede hacer. Entre estos criterios cabe mencionar la
experiencia acumulada por el país en cada una de las áreas
intersectoriales mencionadas, la capacidad técnica e
institucional para abordarlos, su importancia relativa y
coyuntural, y la posibilidad de obtener recursos de financiación,
particularmente de origen externo.
El desafío consiste, entonces, en concretar las prioridades,
alcances, tiempos y recursos de la política ambiental. Las Bases
representan un avance en esta dirección, pero aún se requiere un
esfuerzo mayor. Además, el documento no siempre permite ubicar
las causas de los problemas y la forma de atacarlas. Pareciera
más bien que se desea actuar sobre sus manifestaciones.
Basten unos ejemplos. En el programa Hacia una Producción
Limpia se podría haber avanzado más en la articulación de lo
ambiental a los problemas estructurales de cada sector. En lo
agrario, no se aborda un tema crucial: la problemática ambiental
derivada del ineficiente aprovechamiento de muchas zonas
productivas que, por sus inadecuadas estructuras de tenencia, uso
y rentabilidades, no sólo afrontan acelerados procesos de
degradación de la base natural, sino que también expulsan
población, con los consiguientes procesos de migración,
colonización y expansión de la frontera agrícola. Una política
ambiental estratégica debería contemplar acciones conjuntas con
el Ministerio de Agricultura en estos frentes, los cuales
muestran que muchos problemas ambientales son resultado de
políticas o desarrollos productivos inapropiados en otros
sectores.
El país carece de una política de colonización, pese a que
ésta es la principal causa de deforestación en el país. Su
formulación es bastante compleja, pues este proceso depende de
muchas variables que son del resorte de otras políticas.
Cualquier política en este campo debe estar ligada a la
descentralización de los territorios de colonización reciente. Es
recomendable que en las zonas en construcción --Urabá, Costa
Pacífica, Chocó, Amazonia-- los entes locales y regionales tengan
mayor poder decisorio para planificar su desarrollo y para que
los intereses territoriales primen sobre los sectoriales. Se
requiere una estructura del Estado a nivel territorial más
sencilla y polifacética, en contraste con las tendencias más
especializadas y sectorializadas del Estado a nivel central.
También es conveniente contar con mecanismos más efectivos para
que los gremios, las organizaciones de productores, las ONG's y
demás agrupaciones de la sociedad civil puedan incidir
decisivamente, junto con el Estado, en la orientación del
desarrollo de estos territorios. Los puntos aquí mencionados son,
a su vez, retos debe asumir el Sina en materia de planificación
ambiental y el sector privado en el manejo ambiental.
Tal como plantea el documento, los planes de ordenamiento son
un insumo necesario para el sistema de planificación territorial.
El país ha trabajado sobre todo en el nivel de información,
generación de datos, cartografía y modelos de zonificación, pero
no ha ligado este proceso al de análisis y definición de
políticas. Por tanto, además de continuar con la zonificación del
país a mediano plazo, se debe crear el marco para tomar
decisiones con base en lo que se conoce, es decir, dar prioridad
al uso de la información disponible para el ordenamiento y la
planificación de sistemas ambientales. El Sistema de Información
Ambiental es el soporte para las políticas de ordenamiento
territorial. Estas deben fundamentarse en el nivel local, con
mecanismos de organización y participación de los pobladores para
controlar el uso adecuado de los suelos y de la base natural,
aquí el sector privado juega un papel decisivo. De ahí la
necesidad de impulsar las agendas ambientales locales.
Es importante que el país defina rápidamente un cinturón de
áreas protegidas para defender aquellos ecosistemas que así lo
ameriten por su riqueza biofísica. El país dispone de una
importante base natural que, previa identificación de lo que se
tiene, podría articularse en un sistema coherente. Los parques
nacionales, para los cuales no se presenta una política, son un
componente básico.
Dadas las previsiones de algunos organismos sobre el aumento
de la migración rural-urbana por la violencia y la crisis del
sector rural, la política de asentamientos humanos y expansión
urbana cobra gran importancia en materia ambiental. La política
frente a la expansión de las principales ciudades amerita un
tratamiento más concreto que el presentado en el documento. El
documento toca este punto en forma muy general.
La educación ambiental debe ser prioritaria pues permite
atacar la raíz de muchos problemas ambientales: el
desconocimiento de la población acerca de la prácticas adecuadas
de manejo y aprovechamiento de los recursos naturales. Para el
Ministerio del Ambiente, el reto no sólo es establecer los planes
de educación ambiental correspondientes sino garantizar,
conjuntamente con el Ministerio de Educación, una acción continua
y permanente a fin de que estos procesos tengan impacto a mediano
y largo plazo.
En el contexto internacional, la política ambiental debe ser
desarrollada por cada país pero articulándola a los principios
que se han ido universalizando. Así, en la Ley del Ministerio del
Ambiente el gobierno colombiano acogió muchos principios de la
Declaración de Río. La ejecución de políticas nacionales está
asociada a la disponibilidad de recursos externos de financiación
y éstos son condicionados relativamente por la política
internacional en materia ambiental. Esos recursos contribuyen a
una mejor formulación de las políticas y a su continuidad.
El Programa de Mejor Agua aborda otra prioridad: el suministro
de agua potable, condición básica para mejorar la calidad de vida
de los colombianos, que requiere el manejo de las cuencas que
abastecen a los acueductos y su descontaminación. No obstante, el
documento no recoge políticas y mecanismos sobre inversiones en
conservación de fuentes hídricas asociadas a proyectos de
acueductos probados exitosamente por algunas corporaciones de
desarrollo. Los municipios tienen mucha experiencia en el
suministro de agua a sus cascos urbanos, pero carecen de
conocimientos e instrumentos para un manejo apropiado de la
fuente hídrica. Mediante líneas de crédito novedosas o
preferiblemente por cofinanciación, se podrían amarrar las
inversiones en construcción de acueductos (después de la
bocatoma) a las de manejo de fuentes hídricas (antes de la
bocatoma). Esto ayudaría a que los municipios asuman un papel más
decidido en la conservación de sus cuencas.
El documento hace manifiesta la importancia de la sociedad
civil en la política ambiental. Debe recalcarse la necesidad de
establecer instrumentos de participación y compromiso efectivos,
en cuya identificación el documento es aún débil. El papel del
sector privado consiste en implementar procesos tecnológicos
responsables, realizar acciones populares para el control de la
gestión ambiental --tutelas y veedurías ambientales--, participar
en los procesos locales de planificación y ordenamiento
territorial y satisfacer a los clientes ambientales, es decir,
producir bienes que cumplan los requerimientos de calidad, precio
y oportunidad e incorporen criterios ambientales. La producción
de bienes ambientalmente seguros no debe ser tan sólo el
resultado de procesos intimidatorios y de exigencias legales,
también debe responder a las necesidades del mercado. Se debe
procurar que este tipo de productos tengan una mayor acogida en
el mercado en condiciones normales de competencia.
Hay tres elementos de la propuesta de política ambiental que
merecen destacarse: la importancia que asigna a la educación, el
espacio que abre a la participación del sector privado y a la
sociedad civil en la formulación y ejecución de políticas, y el
incremento de recursos financieros.
En síntesis, es cierto que es muy complejo establecer
prioridades de política ambiental, dado que se debe combinar lo
intersectorial y lo territorial. Esto se refleja en las funciones
que la Ley 99 asignó al Ministerio del Ambiente: no sólo formular
la política y establecer las reglas de ordenamiento ambiental de
uso del territorio y de los mares adyacentes, sino también fijar
los criterios ambientales que deben incorporarse en la
formulación de las políticas sectoriales y en la planificación de
los demás ministerios y entidades. Es de esperar que en la
versión definitiva del plan se avance en concreción y las
prioridades sean más precisas que en las Bases.
Siendo realistas, es difícil exigir al gobierno que avance
mucho en cada uno de los programas propuestos. Su mayor prioridad
y sus principales avances deben esperarse en el fortalecimiento
institucional, sin el cual no es posible tener éxito en los demás
frentes.
ASPECTOS INSTITUCIONALES
El documento plantea que "el objetivo de un Desarrollo Humano
Sostenible obliga a tener consideraciones ambientales en las
políticas de crecimiento urbano, industrial, agraria, de
población, asentamientos humanos y expansión urbana, comercio
exterior y relaciones internacionales, entre otras" [Presidencia-
DNP 1984, 182]. El cumplimiento de este objetivo está ligado
íntimamente a la formulación de la política ambiental en sus
elementos intersectoriales y a la operacionalización del Sina.
Una de las metas del Plan es estructurar y poner en marcha las
principales entidades que lo conforman y establecer mecanismos de
coordinación y concertación. Sin embargo, la ejecución de la
política ambiental depende de las posibilidades reales de
operacionalizar el Sina, tema que no se desarrolla en el
documento.
Se trata de un sistema abierto que incorpora a los
administradores y a los usuarios de los recursos naturales, a
niveles público y privado. Aunque conceptualmente válido, impone
al Ministerio del Ambiente el desafío de articular un sistema
concebido en forma muy amplia y sin fronteras. La realidad
institucional del país hace pensar que un sistema así no es
operacionalizable en la práctica; por lo tanto, se requieren
concretar esquemas para hacerlo viable.
Entre sus múltiples responsabilidades, el Ministerio tendrá
que abordar complejas relaciones intersectoriales y territoriales
para conciliar los intereses de los administradores y de los
usuarios de los recursos naturales. Muy seguramente, gran parte
de su labor de coordinación se centrará en dirimir conflictos.
En el Sina se configura dos tipos de relaciones
institucionales: entre las entidades que conforman su columna
vertebral y entre éstas y los demás componentes. Las primeras
deben ser una prioridad del Ministerio, a fin de estructurar y
operacionalizar el Sistema. Las segundas deben estar en función
de las prioridades de política, de modo que el Ministerio centre
su labor interinstitucional. La política ambiental es crucial
para engranar el sistema nacional ambiental y requiere definir
una agenda guía del sistema. Esta puede responder a acuerdos
bilaterales del Ministerio más que a un gran acuerdo entre muchas
entidades.
El fortalecimiento de la columna vertebral del sistema
garantiza el cabal cumplimiento de las funciones de formulación
de política, de planificación y de ordenamiento ambiental,
mientras que las relaciones con los demás componentes deben
llevar a una adecuada gestión de los recursos naturales. En este
punto debe tenerse en cuenta que el Ministerio será relativamente
débil por algún tiempo, con una baja capacidad de negociación
frente a entidades de gran experiencia en el aprovechamiento de
los recursos naturales. Para obviar este desbalance es
recomendable concentrar inicialmente los esfuerzos en pocas
áreas.
Los procesos de fortalecimiento institucional en el país han
probado ser lentos y es necesario entenderlo para no
sobredimensionar las metas. En la realidad, la política ambiental
del pasado se concentró en el diseño de la estructura
institucional, concretada en la Ley 99 de 1993, labor que tomó
prácticamente dos gobiernos.
Una tarea de este gobierno es el montaje de las entidades que
vertebran el Sina (Ministerio, Institutos, Corporaciones y
Municipios). Y un factor decisivo para su exitoso funcionamiento
es la disponibilidad y formación de recursos humanos conocedores
de la temática ambiental, una de las principales debilidades del
país. Este gran vacío no se llenará en el corto plazo, pero
requiere decisiones inmediatas. Lamentablemente, las Bases del
Plan no las propone explícitamente. Las universidades no
están preparadas para atender adecuadamente la demanda
institucional por recursos humanos, de modo que deben
identificarse programas de formación internacionales que
respondan a las necesidades del país. Simultáneamente, el apoyo a
las universidades debe dirigirse a establecer programas
ambientales del más alto nivel para la formación de recursos
humanos.
La experiencia del país muestra que las carencias de política
en materia ambiental han estado directamente relacionadas con la
débil estructura institucional que imperó en el pasado. Los
municipios reciben el mayor peso del Sina mediante la atribución
de funciones ambientales y la transferencia creciente de
recursos. Sin embargo, no tienen una capacidad ejecutora
apropiada; por tanto, es necesario fortalecer no sólo esa
capacidad sino también sus capacidades de contratación, de
vigilancia y control, y de planificación ambiental, para
articular este componente a los demás sectores en los planes
municipales de desarrollo.
El reto institucional con respecto a las Corporaciones
consiste en aumentar su capacidad de planificación, coordinación
y ejecución de la política ambiental. Los departamentos deberán
incrementar su capacidad de convocatoria y coordinación
institucional. Igualmente, deberán fortalecer su capacidad de
coordinación interdepartamental. En materia de planificación,se
debe fortalecer su capacidad para articular el componente
ambiental en los planes departamentales de desarrollo.
COORDINACIÓN Y CONCERTACIÓN
La concertación horizontal y vertical del Sina se da a varios
niveles. En el nacional se encuentran el Consejo Nacional
Ambiental y el Comité Técnico Asesor que, además son escenarios
de participación y concertación de la sociedad civil. En el
regional, los consejos directivos de las Corporaciones y los
Consejos Ambientales Regionales y Municipales.
Un aspecto fundamental de la Ley 99 es la municipalización del
manejo ambiental. Por ello es conveniente que los procesos de
concertación y coordinación, igual que la planificación
ambiental, partan desde el nivel municipal. Esta es la base para
que puedan cumplirse de modo satisfactorio, aunque implica
choques con la estructura sectorial de la planificación y de la
toma de decisiones. Es recomendable, entonces, homologar los
criterios de concertación que se utilicen en las instancias o
consejos ambientales a nivel nacional y territorial.
En vista del papel de las corporaciones de desarrollo en la
planificación y la coordinación ambiental, sus consejos
directivos se convierten en instrumentos decisorios para la
concertación y la planificación territorial. De ellos hacen parte
las principales entidades públicas departamentales y los gremios.
Existe el peligro de que la asignación de recursos en su
territorio de jurisdicción se vea afectada por criterios
políticos según los intereses del gobernador, que preside la
Corporación. Por tanto, es necesario establecer mecanismos
técnicos que permitan contrarrestar estos sesgos eventuales en
las decisiones del consejo directivo.
En cuanto al Consejo Nacional Ambiental, su principal función
es la coordinación pública intersectorial en lo relativo a
políticas, planes y programas ambientales. Sus conformación es
amplia, están representados todos los sectores y la ley le asignó
un carácter consultivo. El interrogante es si este Consejo
operará verdaderamente. La experiencia indica que ello dependerá
básicamente del interés y la capacidad del Ministro del Ambiente
para utilizarlo como órgano consultivo.
El Consejo Técnico Asesor es el de mayor importancia desde el
punto de vista de la formulación de política del Ministerio y
debería operar de tiempo completo.
REFERENCIAS
Presidencia de la República-DNP. 1994. El Salto Social. Bases para el Plan
Nacional de Desarrollo 1994-1988, Bogotá.
entendido como la ampliación de las oportunidades y capacidades de la
población, a través de formación de capital social, para satisfacer en forma
cada vez más equitativa las necesidades de las generaciones presentes,
mediante un manejo prudente del patrimonio natural y mantener abiertas al
mismo tiempo sus opciones de bienestar a las generaciones futuras
[Presidencia 1994, 181].