ASPECTOS MACROECONÓMICOS
El Plan considera que la política social es un componente
central de la estrategia macroeconómica. A diferencia de la
administración Gaviria, lo social ha dejado de ser un asunto
marginal, es consustancial al desarrollo y, por tanto, se le
confiere una dimensión cualitativamente diferente. Con esta
orientación, el Plan sienta una bases sólidas para conjugar el
crecimiento económico con el bienestar de la mayoría de la
población.
Aunque el Plan reconoce los efectos desestabilizadores del
excesivo flujo de capitales internacionales, no se atreve a
reconocer el carácter especulativo de la economía
colombiana. Esta omisión en el diagnóstico dificulta la
comprensión de lo que está sucediendo con la tasa de cambio y con
los elevados intereses domésticos. El fracaso de la
administración Gaviria en este campo demostró que el equilibrio
cambiario no se logra con medidas exclusivamente monetarias. El
Plan debería exponer claramente cuáles son los mecanismos que el
gobierno considera idóneos para estabilizar la tasa de cambio. En
las actuales circunstancias es indispensable establecer algún
control de cambios. ¿Acaso el Plan lo sugiere cuando recomienda
"mantener ciertas restricciones a la apertura financiera para que
la apertura comercial tenga éxito"?(1) Sería necesario, entonces,
hacer explícitos el contenido y los alcances de esta afirmación.
El control de cambios debe ser uno de los temas centrales en la
discusión sobre el diseño macroeconómico del plan de desarrollo.
La reciente decisión de no comprar dólares, adoptada por la
Junta Directiva del Banco de la República, acelera el proceso de
revaluación del peso y evidencia que las lógicas de acción del
Banco Central son incompatibles con las del gobierno.
Mientras que la autoridad bancaria insiste en privilegiar el uso
de mecanismos monetarios, el gobierno intenta proponer medidas de
carácter más estructural. No son muy claros los alcances y los
límites de la "autonomía administrativa, patrimonial y técnica"
del Banco de la República que enuncia la ley 31 de 1992. Tal y
como afirma dicha ley, la política monetaria debe ser compatible
con la política macroeconómica. Este mandato no se está
cumpliendo. Las decisiones de las autoridades monetarias no están
consultando los proyectos de mediano plazo que traza el
Ejecutivo. El Plan debería contemplar la forma y los medios para
articular y coordinar las políticas monetaria, cambiaria,
sectorial y fiscal.
Hay incoherencias entre el pacto social y la política
monetaria. Mientras que el pacto social tiene el mérito de abrir
la discusión pública sobre las causas estructurales de la
inflación (inercia, acuerdos institucionales, condiciones de
oferta, costos), la política monetaria continúa restringiendo la
lucha contra la inflación al control de los agregados monetarios.
La caída del ahorro privado y la política monetaria
restrictiva han inducido el aumento de las tasas de interés. Y el
diferencial entre las tasas de interés domésticas y las
internacionales ha incentivado el ingreso de capitales
especulativos.
EQUIDAD Y DESARROLLO
El punto más positivo del Plan es el reconocimiento de que
el crecimiento no implica por sí mismo el desarrollo y que, por
tanto, se requieren políticas específicas para beneficiar al
conjunto de la población, pues los frutos del crecimiento hasta
ahora se han concentrado en unos pocos. De ahí que el Plan
proponga, acertadamente, superar la dicotomía entre política
económica y política social, integrándolas en búsqueda de la
equidad como propósito explícito del desarrollo.
Para ser consecuente con el propósito de equidad, el Plan
debería plantear estrategias que mejoren la distribución primaria
del ingreso. Las alusiones a las reformas agraria y urbana, al
estímulo de economías solidarias y a la creación de microempresas
son insuficientes. Deben establecerse otros mecanismos, como
democratizar efectivamente la propiedad de las empresas que se
vayan a privatizar. El pacto social debería servir para
garantizar una adecuada distribución de los frutos del
crecimiento y para acordar políticas que lleven a una
democratización de la propiedad. El Plan minimiza la importancia
de la capacidad redistributiva de la política tributaria.
Admitiendo que la equidad es un propósito central del Plan,
debemos buscar que las estrategias se encaminen a remover
realmente los factores estructurales que impiden alcanzarla.
Examinemos entonces dos importantes barreras para el logro de la
equidad en el país: la posición inicial en el tejido social y la
ubicación territorial. Las personas no escogen las condiciones en
que nacen, y las enormes desigualdades socioeconómicas que
existen en Colombia constituyen un entorno favorable para la
reproducción de esas mismas condiciones. La desigualdad
distributiva se expresa territorialmente en las profundas
disparidades sociogeográficas. Las diferencias socioeconómicas y
regionales se entrelazan con las diferencias de oportunidades y
se refuerzan mutuamente. Por tanto, para lograr la equidad es
necesario tratar en forma desigual a los desiguales: la
disparidad inicial debe ser compensada en forma explícita
mediante políticas diferenciales. En nuestro caso, se trata de
identificar grupos de población específicos que deben ser no sólo
objeto de esas políticas sino también protagonistas del
desarrollo.
El Plan se queda corto cuando hace referencia a grupos de
población específicos: mujeres, niños, ancianos, etnias,
microempresarios, campesinos y artesanos. A pesar de ser "el
tiempo de la gente", son más los enunciados generales y los
lugares comunes que las estrategias concretas y los medios
adecuados para vincularlos en forma estable, productiva, creativa
y digna a las dinámicas económica y sociopolítica.
En materia de educación básica, el problema no es tan
apremiante en cobertura como en calidad. Sería aconsejable una
agresiva estrategia de capacitación y de formación de los
maestros, principalmente en las zonas rurales. La equidad tiene
mucho que ver con la calidad y la pertinencia de lo que se
pretende enseñar pero sobre todo de lo que realmente se aprende.
Las estrategias para la niñez, la tercera edad y los
discapacitados enuncian programas de carácter muy general y
parecen políticas paliativas y asistenciales. No hay una
estrategia ambiciosa, integral y coherente para generar ingresos
familiares que permitan que las familias asuman adecuadamente el
desarrollo de estas personas. Tomemos como ejemplo la creciente
cantidad de niños colombianos que no pueden ir a la escuela
porque deben ocuparse en actividades que les reporten unos
ingresos, así sean ínfimos. El problema no obedece únicamente a
que no tengan acceso a la escuela: también existen las
limitaciones familiares y los costos de oportunidad de tener un
chico en la escuela.
En cuanto a la participación de la mujer, la única acción
concreta mencionada en el Plan consiste en los programas de
emergencia, meramente asistenciales, de la Red de Solidaridad.
Aquí también se necesitan estrategias y acciones concretas que
garanticen su vinculación estable y en condiciones de igualdad a
los circuitos económicos y a los servicios sociales. Se enuncia
la "ampliación de la cobertura en los programas que han mostrado
mejores resultados y [que] se pondrán en marcha iniciativas
nuevas", pero no se identifican los programas y las iniciativas
ni siquiera se enumeran. Algo semejante ocurre con las minorías
étnicas, con respecto a las cuales no se va más allá de los
principios constitucionales.
En lo que se refiere a la pequeña propiedad y la economía
solidaria, sería importante destacar su enorme contribución en la
producción de bienes de consumo popular. El plan para la
microempresa estipula una suma de 600 mil millones de pesos, que
resulta precaria para financiar los 700 mil créditos proyectados.
¿Por qué razón el programa para microempresas se limita al ámbito
urbano? El Plan debería incluir programas para promoverlas en las
áreas rurales, particularmente en actividades ligadas al
desarrollo agroindustrial, totalmente ausente en el plan. Se
tocan aspectos relacionados con el acceso a recursos productivos
(crédito y asistencia tecnológica), pero se dejan de lado los
servicios sociales. Sería deseable dar prioridad a los programas
de microempresas en las regiones más pobres, donde se carece de
fuentes de empleo productivo asalariado. Es preocupante que en el
Plan no se adopte una perspectiva regional después de admitir que
los desequilibrios regionales son una seria barrera a la equidad.
En cuanto al desarrollo rural campesino, el mero
otorgamiento de subsidios para compra de tierras supone la
existencia de un mercado amplio y flexible y de una oferta
suficiente en cantidad y calidad, los cuales no existen en el
país. Se pretende que los pequeños productores tengan acceso a la
propiedad, mediante fondos para compra, sin tocar para nada el
problema de la estructura y concentración de la propiedad. Es
difícil democratizar la propiedad sin afectar el monopolio
territorial y las relaciones de poder. A los grandes propietarios
rurales, armados y no armados, se verán enfrentados pequeños
productores en condiciones de negociación muy desiguales.
En cuanto a la provisión de servicios sociales, se enuncia una
serie de buenos propósitos y tan sólo se menciona un programa de
empleo de emergencia, adscrito a la Red. El programa de mejoras
en vivienda se inscribe en la Red y no apunta a transformar las
condiciones físicas y de hacinamiento, que no son nada
despreciables. La Red es insuficiente para superar las enormes
deficiencias en servicios públicos. El programa de desarrollo
alternativo repite la anunciada sustitución de cultivos, sin
referirse al éxito o al fracaso de los controvertidos programas
que se adelantan actualmente. Y en cuanto a la colonización, a
pesar de ser uno de los problemas más estudiados en el país, se
limita a afirmaciones generales carentes de contenido.
En justicia, derechos humanos y seguridad ciudadana, se
enumeran propósitos que no superan el contenido de la
Constitución y no se establecen metas cuantificables ni recursos
concretos. Varias veces se afirma que el problema no se
circunscribe al volumen de recursos, pero no se definen
estrategias concretas para lograr una mayor eficiencia y
establecer responsabilidades y sanciones. Así, esta enumeración
de propósitos tiene un carácter indicativo más que imperativo. En
este punto cabría considerar un grupo de población específico:
los desplazados de la violencia, para el que se anuncia "un
Programa Nacional de Protección y Asistencia Integral", sin fijar
su alcance y contenido. La relocalización e integración de los
desplazados es un deber imperioso del Estado que hoy no les
garantiza posibilidades de asentamiento ni el respeto de sus
vidas.
Una carencia importante es la falta de objetivos en
materia de cultura política y de mecanismos para erradicar vicios
como el clientelismo y la corrupción. Cabría insistir en la
necesidad de nuevas formas de hacer política y de programas para
recobrar la legitimidad del Estado y de sus instituciones.
Aunque el Plan aborda el desarrollo en sus dimensiones
económica, social y ambiental, se queda corto en la esfera
política. Los sentimientos de pertenencia, identidad y cohesión
social son fundamentales en la construcción de una cultura
política que supere las relaciones primarias de compadrazgo,
clientelismo y lealtad personal. Es necesario apostar a la
modificación de las actuales relaciones de poder, una seria
barrera a la equidad. Los sectores económicamente más débiles son
por lo general los más débiles políticamente. Carecen de espacios
y de formas organizativas para dar a conocer sus demandas ya sea
en forma directa o a través de mediaciones efectivas. De ahí que
sea importante persistir en la descentralización, en la
concertación y en la participación ciudadana como medios para
reconocer su papel de sujetos políticos e interlocutores
legítimos, así como el de actores sociales gestores de su propio
desarrollo, única vía para construir una identidad, un sentido de
pertenencia y una cohesión social que reflejen la idea de Nación
como comunidad política.
POLÍTICAS COMERCIAL E INDUSTRIAL
El Plan busca profundizar la internacionalización de la
economía construyendo y consolidando nuevas ventajas
competitivas. Establece políticas horizontales de mutuo beneficio
para productores y consumidores y políticas sectoriales activas
que ayuden a remover los obstáculos para lograr mayores niveles
de productividad. El diseño de las políticas horizontales busca
ofrecer reglas de juego claras: un marco macroeconómico adecuado,
el impulso a la construcción de infraestructura, la consolidación
de una política nacional de ciencia y tecnología, la capacitación
de recursos humanos y el desarrollo de un plan estratégico de
exportaciones. La política comercial está configurada en un
sentido horizontal, mientras que la política industrial tiene
componentes horizontales y verticales no definidos en el Plan.
En las negociaciones internacionales, los compromisos del
país deben regirse por los principios de equidad y reciprocidad.
El Plan hace mención expresa a la reciprocidad pero no menciona
la equidad. En los acuerdos con México y en lo que se adelante
con respecto al Nafta, deben tenerse en cuenta las asimetrías o
desniveles en los grados de desarrollo de los países. En las
negociaciones con Estados Unidos debería plantearse la
desgravación arancelaria de todos los productos no incluidos en
las preferencias del Atpa y, además, la estabilidad y duración de
los acuerdos. También deben reexaminarse las excepciones al
Arancel Externo Común Andino.
El Plan Estratégico Exportador incluye buena parte de las
propuestas gremiales reunidas por Analdex. El rediseño de los
estímulos concuerda con la temporalidad permitida por el Gatt.
Debe insistirse en los controles de calidad y medio ambiente, en
el tratamiento de los bienes de capital y de ingeniería y en el
régimen de maquila. Aún sin imponer los sellos de calidad, es
indispensable mejorar la presentación del producto colombiano
como primer paso para demostrar su calidad. Las políticas de
financiamiento para exportar bienes de capital y participar en
licitaciones internacionales deben ser recíprocas, a fin de que
los productores nacionales compitan con los importadores en
igualdad de condiciones en el mercado interno. Por tanto, debe
buscarse un tratamiento similar al de las exportaciones por
defecto, es decir, el de sustitución de importaciones. El régimen
maquilador puede asimilarse al de las zonas francas sin la
obligatoriedad del traslado físico a dichas zonas.
Los estímulos a la competencia en el mercado interno
atañen a la política cambiaria, al control de la competencia
desleal y al contrabando. La primera ya se comentó en los puntos
2 y 3. En cuanto a la competencia desleal y al contrabando, debe
reforzarse el seguimiento a la subfacturación y exigirse que el
producto importado sea de buena calidad. Para combatir estos dos
males se están definiendo precios de referencia y se está
estudiando el recurso a las cláusulas de salvaguardia.
El Plan menciona la creación de un verdadero estatuto de
promoción de la competencia. Es deseable que se difundan los
criterios que guiarán dicho estatuto, ya que en algunos de los
sectores propuestos por el Plan parece difícil la existencia de
competencia.
La competencia no siempre garantiza la asignación
eficiente de los recursos. El Plan se refiere, por ejemplo, a la
expansión de la generación eléctrica. Afirma que ésta contará con
una activa participación del sector privado. "Con los activos de
generación se conformará un holding, con miras a
incentivar la rápida introducción de competencia real en este
campo y facilitar la vinculación de capital privado". Esto, por
supuesto, no garantiza la competencia entre las compañías
generadoras.
Debe tenerse en cuenta que el control del contrabando no
es estrictamente aduanero. Es necesario que haya una decisión
política firme para controlar el lavado de dólares y el flujo de
capitales internacionales. Véase el punto 2, a propósito del
control de cambios.
La política industrial se concentra en las propuestas de
carácter horizontal: el Plan enfatiza el apoyo al desarrollo
tecnológico, el financiamiento, el fomento a la subcontratación,
las incubadoras de tecnología, el papel de las compras estatales,
la promoción de la competencia y la participación de la inversión
extranjera. Las políticas verticales quedan circunscritas a los
Acuerdos Sectoriales de Competitividad. Es muy positivo que el
Plan haya incorporado la concepción de "cadena productiva" por
encima de la noción de rama industrial. También cabe destacar que
el Plan recoge la mayor parte de las propuestas de los gremios
que lideran el desarrollo industrial del país, la Andi y
Fedemetal, expresadas en los documentos del Consejo Gremial
Nacional y la Plataforma de Fedemetal.
Su punto débil es la concepción del desarrollo tecnológico
y de su financiación. Para crear las redes de innovación se
propone aumentar el gasto de 0.5 por ciento al 1 por ciento del
Pib en cuatro años. La mitad de dichos recursos provendrían del
sector privado. El Plan debería incorporar directrices y
prioridades para asimilar las nuevas tecnologías en mecatrónica,
electrónicos, automóviles y confecciones de diseño. Debe
explorarse la posibilidad de construir ventajas competitivas en
biotecnología y nuevos materiales. No es conveniente consolidar
25 centros de investigación y dejar a las fuerzas del mercado las
directrices de investigación y desarrollo. Es indispensable
configurar un mapa de la Colombia del año 2025 prefigurando la
reconversión industrial. Las políticas de financiamiento
industrial deben ligarse al fomento de la industria de bienes de
capital y a la política de compras oficiales. En el Plan se
esbozan el principio de desagregación tecnológica y las líneas de
crédito para apoyar la participación en licitaciones nacionales e
internacionales. Es importante establecer directrices para la
Comisión Mixta de Compras Oficiales con respecto a los
componentes de la desagregación tecnológica para evitar la
presencia de sustitutos técnicos que descalifican a los
productores nacionales. En cuanto a la financiación, los
productores nacionales deben tener condiciones de igualdad con
los proveedores internacionales en materia de plazos y tasas de
interés. El Plan trata esta cuestión en forma muy ambigua.
Promover la competencia es un propósito encomiable, mejor
aún sería establecer los lineamientos del estatuto para
promoverla. En el caso de los bienes no transables y
particularmente en servicios públicos e infraestructura, es
necesario fijar pautas para el desmembramiento de las empresas,
para el ingreso de otros operadores y para establecer estrategias
de regionalización y apertura de capital, por venta de activos o
por conversión de empresas públicas en mixtas. Las políticas de
privatización y de regulación deben ser transparentes y el Plan
debe formularlas con mayor claridad.
El estímulo a la inversión extranjera no puede tener como
elemento central la suscripción de nuevos acuerdos de protección.
Aquí, igual que con la Red Nacional de Subcontratación, el
problema de fondo es la concepción sobre reconversión industrial
y construcción del parque industrial para el año 2025. Los flujos
mundiales de inversión son más intensos en las áreas de nuevas
tecnologías que en las de productos básicos. En Colombia se han
diseñado mecanismos para atraer inversión extranjera en petróleo,
pero se han hecho pocos esfuerzos para diversificar la producción
de bienes de capital y de consumo durable. Las opciones de
subcontratación internacional y las alianzas estratégicas deben
propiciar la asimilación y el desarrollo tecnológico.
El Plan refleja una buena dosis de concertación. La mayor
parte de los enunciados fueron formulados por los gremios
económicos y constituyen el primer paso para firmar los acuerdos
sectoriales de competitividad. El propósito explícito es mejorar
la competitividad del país, pero las directrices y prioridades se
fijarán en los acuerdos sectoriales que pondrán en marcha los
Centros-Redes y definirán las políticas de capacitación. Así, en
el Plan estos aspectos aparecen como formulaciones genéricas.
No hay claridad sobre los programas de infraestructura y
la participación del sector privado. Es necesario hacer explícita
la política de privatización y regulación. La competencia en los
servicios públicos debe ofrecer buenas condiciones de inversión
para estas empresas y mayor autonomía financiera sin quedar
atados a los Programas Unificados de Caja. Debe examinarse la
posibilidad de conformar empresas mixtas.
POLÍTICA INDUSTRIAL Y DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA
Pese a que en el Plan se afirma estar a favor de políticas
sectoriales específicas, en su redacción actual aún persiste la
formulación de estrategias "transversales" que no establecen
políticas o acciones para lograr los objetivos enunciados en sus
diferentes frentes. Es necesario, entonces, definir los aspectos
claves de cada problemática y los programas correspondientes.
Aunque el documento plantea la necesidad de mejorar la
calidad de la educación (capítulo 5), sus parámetros son los ya
tradicionales: la formación académica se concibe únicamente como
una escala para ingresar en la Universidad. No va más allá de
breves alusiones a un "sistema de educación laboral" sin
especificar en qué consistiría (página 85). Como éste es uno de
los problemas centrales del sistema educativo colombiano, como
reconoce la "comisión de sabios", es necesario que el Plan
proponga una reforma explícita de la educación básica y media que
ofrezca diferentes opciones a los educandos, cuyo espíritu sea
crear una "cultura de lo técnico", buscando conformar un sistema
integral de formación de recursos humanos que involucre a las
universidades, a las instituciones de formación profesional y a
las mismas empresas.
De acuerdo con los lineamientos del Plan, la política
nacional de ciencia y tecnología es un programa clave de la
estrategia para mejorar la competitividad de la economía, y
estará coordinada por la Consejería correspondiente (capítulo 6).
Sin embargo, sus enunciados y su diseño son aún muy generales, y
no parece haber estrategias adecuadas para que el país se
encamine por las nuevas sendas de desarrollo tecnológico. El
documento final debería incluir estrategias de desarrollo
industrial que identifiquen claramente las prioridades que se
asignan al conocimiento y al manejo de la tecnología más reciente
en el campo de microelectrónica, la biotecnología y los nuevos
materiales, con programas específicos en cada área.
El Plan refleja un concepto novedoso en política de
ciencia y tecnología: las redes de innovación, encadenadas a las
empresas y sostén para aquéllas que requieran apoyo en
investigación, información y servicios tecnológicos (página 139).
Sin embargo, la propuesta no profundiza en el punto clave de la
característica de los sistemas productivos actuales: la
generación y circulación de conocimiento, y su apropiación. Es
necesario que se definan los mecanismos con que se piensa
articular la producción de conocimientos y el desarrollo
científico a los procesos productivos y formativos, asignando la
financiación correspondiente.
La industria colombiana actual y el proceso mediante el
cual ésta se conformado han mostrado limitaciones para jalonar
cambios estructurales y generar empleo al ritmo que requiere el
país. El Plan omite toda consideración al respecto. Cabe sugerir,
entonces, que en la política de modernización industrial (página
152) se incluya un programa específico de creación de incentivos
para la inversión productiva en sectores manufactureros
diferentes a los tradicionales, que utilicen las nuevas
tecnologías, elaboren productos sofisticados y generen nuevos
empleos, haciendo explícitos los incentivos para cada sector
seleccionado y los criterios para seleccionarlo.
Una de las fuentes de competitividad de una nación reside
en las estructuras de sus mercados internos que, en la medida en
que sean más competitivos, son el escenario donde las empresas
desarrollan y prueban sus fortalezas para ser exitosas en los
mercados internacionales. El plan considera la posibilidad de
establecer una norma que promueva la competencia. No obstante,
dada la estructura de la industria colombiana y el papel que
El Salto Social asigna a la pequeña y mediana empresas
(Pyme), para lograr las metas de competitividad, empleo,
etcétera, es imprescindible expedir una nueva ley que garantice
la democratización de la propiedad y la concurrencia de los
mercados.
El Plan resalta el papel que juegan las Pyme en la
generación de empleo y en el desarrollo productivo del país,
también establece el monto de los recursos destinados a
apoyarlas. Sin embargo, no expone las acciones y medidas
concretas para lograr su fortalecimiento en los sectores que se
definen como estratégicos y tampoco en los tradicionales.
POLÍTICA AGROPECUARIA
Es necesario dar mayor énfasis al desarrollo institucional
para que las políticas e instrumentos se reflejen en acciones
efectivas y eficientes de las entidades encargadas de su
ejecución. Se le debe dar cuerpo a la idea de crear un programa
de desarrollo institucional de la Nación y las entidades
territoriales. En el caso del sector agrario, se sugiere crear
una misión de adecuación institucional para que en un plazo breve
reduzca la tramitología existente en todos los ámbitos (crédito,
tecnología, acceso a los fondos de cofinanciación) y elabore un
sistema ágil para acceder a recursos y servicios, sobre todo en
los niveles regionales y locales. Esta misión podría, además,
revisar el actual esquema institucional del sector para precisar
qué sobra, qué falta, y establecer una diferenciación de los
municipios según su capacidad institucional para el desarrollo.
En el caso de la economía campesina es necesario
introducir niveles socioeconómicos para diseñar estrategias
acordes con la viabilidad social y económica cada grupo. Esta
categorización también debería ser regional, para actuar
eficazmente sobre grupos más homogéneos. Esto implica revisar el
esquema de cofinanciación, dando al Fondo Dri la capacidad para
impulsar estrategias de desarrollo rural diferenciadas por
regiones y grupos, con apoyo de las Secretarías de Agricultura u
otros entes regionales, los cuales deben ser fortalecidos.
Aunque el empleo es uno de los objetivos estratégicos del
Plan, la propuesta para el sector agropecuario, más coyuntural
que estructural, no parece ir encaminada a crear empleos
permanentes sino a recuperar los que se han perdido, Es necesario
diseñar una estrategia para crear empleos rurales más
permanentes, no necesariamente agrícolas, articulando las
estrategias de microempresas rurales con la agroindustria rural,
la ampliación de servicios, la conservación y el manejo de
recursos naturales, el agroturismo, el comercio y las artesanías.
El Plan debería fortalecer e integrar todas estas fuentes de
ingresos y empleos extraprediales en un programa de empleo y
desarrollo regional que atenúe la migración rural urbana.
Hasta ahora, el movimiento cooperativo rural ha sido
relativamente pobre, excepto en los sectores lechero y cafetero.
El Plan es igualmente pobre en sugerencias para fortalecer el
cooperativismo rural, aunque tenga un gran potencial para
resolver problemas de comercialización, promover una
agroindustria rural articulada a los circuitos agroindustriales
ya consolidados, mejorar el acceso a ciertos servicios, promover
el ahorro rural y conformar un sistema financiero rural que
compita con el actual o abra nuevas alternativas. Cabe pensar en
incluir una estrategia de fortalecimiento y desarrollo del
sistema cooperativo rural, con incentivos adecuados, revisando su
estructura institucional y dotándolo de instrumentos y recursos
que permitan superar su inercia actual.
Las proyecciones de los recursos contemplados en el Plan
indican que el gasto social rural pasará de 0.27 por ciento del
Pib en 1991-1994 a 0.40 por ciento en 1995-1998. Esta
participación es muy baja dentro del total y su aumento es
inferior al del conjunto del gasto social, que pasa de 5.17 por
ciento en 1991-1994 a 8.66 por ciento en 1995-1998. Igual sucede
con la inversión agrícola, cuyo crecimiento es inferior al total
del sector público consolidado. Estas proyecciones no se
compadecen con la enorme brecha de ingresos y pobreza entre el
campo y la ciudad. Se recomienda revisar el gasto social y la
inversión rurales, incrementándolos por lo menos al mismo ritmo
en que se piensa aumentar los volúmenes totales.
Se sugiere también la revisión de todos los programas y
currículos de las universidades e institutos técnicos que
trabajan para el sector agropecuario, a fin de actualizar la
enseñanza de las disciplinas relacionadas con el sector rural y
ponerla al día con respecto a la necesidades de formación de
recursos humanos para la competitividad, la sostenibilidad y la
equidad, así como para la formación de un nuevo ciudadano. Esta
revisión podría incluirse dentro de la reforma a la educación que
proponemos en el punto 32.
POLÍTICA FISCAL
Según el Plan, el "salto social" exige que el gasto
público aumente tres puntos porcentuales por encima del
crecimiento de la economía. Esta dinámica entra en contradicción
con otro objetivo central de la política económica, que es el
control de la inflación. El mayor dinamismo del gasto público se
convertirá en un factor que presionará la demanda interna y, con
ello, el nivel general de precios.
El Plan reconoce que no es fácil conciliar una menor
inflación con un mayor gasto público. Para evitar que el gasto
público desestabilice la política monetaria en el corto plazo, el
Plan considera que es factible alcanzar el equilibrio fiscal.
Este equilibrio se refiere al sector público consolidado, donde
está escondido un déficit fiscal del Gobierno Nacional del 4 por
ciento del Pib, anual promedio, entre 1995 y 1998. Dicho déficit
será compensado por el superávit que obtiene Ecopetrol a través
de la producción de Cusiana.
Debe tenerse en cuenta que el equilibrio fiscal de que
habla el Plan es relativo. De un lado, porque está basado en la
renta petrolera. Y del otro, porque los excedentes de Ecopetrol y
de otras entidades públicas no necesariamente serán trasladados
para el financiamiento de la Nación. Si se observan con cuidado
las finanzas de ésta última se observa que para el período 1995-
1998 se está suponiendo que los niveles tributarios (de los
impuestos nacionales) llegarán a una cifra aproximada del 15 por
ciento del Pib, cifra que es alta para los estándares de una
economía como la colombiana (cuadro 4.3 del Plan).
Además, el gobierno debe recurrir a financiamiento interno
(bonos de deuda pública) del orden del 3.5 por ciento del Pib en
promedio. Estos recursos corresponderán casi a la mitad del
ahorro financiero generado por toda la economía. En el pasado los
recursos provenientes del financiamiento interno eran
prácticamente insignificantes, de manera que lo que se prevé es
una verdadera competencia con el sector privado por captar el
ahorro. Sin duda, ello se reflejará en mayores tasas de interés.
El principal problema fiscal del país es el rápido
crecimiento de la deuda pública interna, que acarrea tres
dificultades: la emisión de títulos para esterilizar circulante
ocasiona un mayor crecimiento de las tasas de interés,
estimulando la afluencia de capitales y la revaluación del peso
(véanse los puntos 2 y 3). El costo de la política monetaria ha
alcanzado sumas significativas que exigen recursos cada vez
mayores del presupuesto. La deuda interna se maneja como una caja
negra. Nadie sabe con certeza qué sucede allí. Sorprende que la
mayor parte de las operaciones relacionadas con el manejo de la
deuda interna se presenten en un renglón del Plan que se llama
"Otros". En 1995, en la parte correspondiente al Gobierno
Central, el rubro "Otros" representará el 4.8 por ciento del Pib
(cuadro 4.4). Este porcentaje supera el gasto destinado al sector
salud. Sería conveniente que en la nueva versión se haga un
esfuerzo por precisar el contenido del rubro "Otros".
El gasto de la Nación crece no solamente como resultado
del aumento del gasto social, también crece por las
transferencias a los municipios que, por mandato constitucional,
deben ser incrementadas. En el Plan no se observa que el traspaso
de recursos a las regiones sea acompañado del traspaso de
responsabilidades, lo que aliviaría las cargas financieras de la
Nación. Crecen las transferencias, crecen los demás gastos de la
Nación y crece el gasto de los gobiernos locales.
Los gobiernos locales no están asumiendo completamente las
cargas que en teoría les debe trasladar la Nación. Además, se
están endeudando para financiar programas de inversión. El
problema reside en que todos se están endeudando al mismo tiempo,
y puede ocurrir que el nivel de endeudamiento llegue a ser
insostenible en términos macroeconómicos y financieros.
Las finanzas públicas ampliarán la demanda interna y
aumentarán los costos de los recursos financieros (tasas de
interés). Esta situación contradice los objetivos
macroeconómicos, que buscan reducir las tasas de interés,
desacelerar la demanda interna para controlar la inflación y
defender la tasa de cambio.
El gobierno ha caído en un círculo vicioso. Por un lado,
la política fiscal no concuerda con los objetivos de la política
macroeconómica. Por el otro, la autoridad monetaria se ha
concentrado en la meta de bajar la inflación a toda costa,
manteniendo en cintura el crecimiento de los medios de pago. Pero
si el dinero escasea como consecuencia de dicha política --como
está pasando hoy día-- inevitablemente se hará más costoso en
moneda nacional (mayores tasas de interés) y en moneda extranjera
(revaluación). La única forma de romper parcialmente ese círculo
vicioso es permitiendo la revaluación del peso colombiano, como
sucede hoy en día. Esto significa que estamos contagiados de la
enfermedad holandesa.
La enfermedad holandesa produce una embriaguez deliciosa
porque a pesar de que el aparato productivo se destruye, la
demanda interna se mantiene dinámica, los negocios prosperan, las
actividades terciarias se expanden, el gasto público crece y el
desempleo se reduce. Se presenta una ilusión de bonanza. Es lo
que muestra el crecimiento de 5.7 por ciento del Pib en 1994. Los
sectores agropecuario e industrial crecieron sólo a tasas de 2.1
y 3.3 por ciento respectivamente, mientras que el comercio, el
sector financiero y los servicios comunales aumentaron a tasas de
5.1, 11.7 y 9.9 por ciento. Nuestra economía está cabalgando
sobre la espuma. Cuando agotemos los recursos no renovables, nos
encontraremos viviendo en una economía de papel.
La financiación del Plan sólo es factible si se realiza
una reforma tributaria. La Contraloría General de la República
estima que el déficit sería del 5 por ciento del Pib y no del 4
por ciento como se afirma en el Plan. Una reforma tributaria
redistributiva tendría la ventaja de contribuir directamente al
logro de la equidad.
GESTIÓN PÚBLICA
Entre las estrategias de desarrollo industrial se destacan
los acuerdos sectoriales de competitividad que se lograrán en el
seno del Comité de la Apertura. Hay cierto consenso acerca de la
necesidad de desagregar las políticas macroeconómicas generales
en políticas sectoriales. Pero ello no es suficiente. La
experiencia de los países que han logrado altos niveles de
desarrollo industrial indica que el Estado no se ha limitado a
ofrecer un marco macroeconómico adecuado sino que ha combinado
las políticas macroeconómicas con múltiples políticas
industriales (sectoriales), usualmente políticas selectivas, por
sectores, por proyectos e incluso por empresas, cuando éstas son
importancia estratégica para el desarrollo del país.
La existencia de un Comité de la Apertura para definir los
acuerdos sectoriales de competitividad exige que haya
concertación. Esta implica participación en el diseño de un
modelo de gestión de la economía, más que la imposición desde
afuera, por parte del Estado, de unos parámetros de desarrollo.
Dadas las diferencias y las particularidades de los agentes que
participan en el proceso de concertación, éste debe fundarse en
la credibilidad mutua.
Un gran obstáculo para concretar las políticas estatales
ha sido la baja capacidad operativa de las entidades del sector
público. Más allá del epíteto de tramitología burocrática, la
limitada capacidad de las instituciones públicas y sus agentes es
una realidad insoslayable. Si bien esta afirmación no es
generalizable, es forzoso reconocer que los agentes públicos en
general desconocen el funcionamiento cotidiano de las unidades
empresariales. Además de mejorar la capacidad técnica de los
funcionarios, debe pensarse en la articulación de los diferentes
ritmos y urgencias de las entidades gubernamentales y de las
unidades microeconómicas. El Plan propone diversas estrategias
para la administración pública. Las unidades de gestión, el
sistema de información gerencial, los planes indicativos
cuantificables y evaluables son propósitos interesantes. No
obstante, cabe preguntar cuáles son los mecanismos expeditos para
lograr una transformación organizacional tan ambiciosa. La
cultura organizacional y los procesos que la alimentan y la
mantienen no son objetos tan maleables como los planes y los
programas que concebimos.
A propósito de la concertación y de la participación
ciudadana, Fernando Cepeda decía: "Si solamente están organizados
los poderosos y en nombre de la democracia se les abren a ellos
las oportunidades de participar en el proceso decisorio
gubernamental, lo que se está haciendo, ni más ni menos, es
entregarles un nuevo recurso de poder y, por ende, añadir un
nuevo privilegio a los que parecen ya tenerlos en abundancia y
hasta en exceso".
SISTEMAS DE INFORMACIÓN
Aunque en el Plan se plantea la necesidad de incluir
"módulos sobre niñez en las encuestas socioeconómicas", no hay
ninguna otra referencia a los requerimientos de información
necesarios para tener, a mediano y largo plazos, un diagnóstico
de la situación y evolución de las condiciones sociales de la
población. Por otro lado, en algunos aspectos del diagnóstico
actual la información de la zona rural es muy precaria o
inexistente. De modo que es necesario fortalecer los sistemas de
información, especialmente en la zona rural.
El país ha avanzado bastante en materia de información,
particularmente con la realización de encuestas de calidad de
vida y de una Encuesta de Hogares anual que incluye la zona
rural. Esto ha permitido mejorar nuestro conocimiento de las
condiciones generales de vida y desarrollar indicadores para la
población en situación de pobreza absoluta. Sin embargo, en el
área rural subsisten algunos problemas, por ejemplo, en la
medición de la pobreza absoluta mediante la línea de pobreza. Al
no tener un conocimiento actualizado de los patrones de consumo
de la población rural, la línea de pobreza se establece con base
en información de hace más de diez años. Vale la pena pensar en
desarrollar un programa de encuestas que permita actualizar la
información. El Plan debería incluir la realización de una
encuesta de alimentación y nutrición como la de 1981. También es
necesaria una encuesta de ingresos y gastos en la zona rural.
(1) Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación,
El Salto
Social. Bases para el Plan Nacional de Desarrollo, 1994-1998, Bogotá, 1994,
página 45.