CUADECO, 01/01/94, INSTITUCIONES DE MERCADO, REFORMA EN EUROPA DEL ESTE Y TEORÍA ECONÓMICA

Candidato al doctorado en Ciencias Políticas de la Universidad de Pennsylvania, Philadelphia.

* Artículo publicado en el Journal of Economic Issues, v. XXVI, n. 3, septiembre de 1992. Se publica con autorización de la Association for Evolutionary Economics. Traducción de Alberto Supelano. El autor expresa sus agradecimientos a Richard Aldestein, Stanislaw Blejwas, John Bonin, Thomas Callaghy, Miroslaw Gronicki, Ellen Kennedy, Friedrich Kratochwil, Herbert Levine, Arvid Lujauskas, Sussan McKenney, Kenneth Oye, Michaela Richter, Janusz Szyrmer y Graham Walker.

Hace más de dos años que Polonia introdujo una "terapia de choque" acorde con los preceptos ortodoxos de reforma económica: política monetaria contraccionista, política fiscal restrictiva y crecimiento orientado hacia las exportaciones.¹ Esta terapia corresponde a la visión del desarrollo que defienden el Fmi y el Banco Mundial, y fue adaptada a las circunstancias polacas por Leszek Balcerowicz, Ministro de Finanzas, con la asesoría de consultores occidentales.² La terapia de choque surge de la visión neoclásica de las economías, que supone que el análisis económico occidental tiene aplicación universal.³

Al comienzo, la terapia pareció funcionar a las mil maravillas. Las tiendas se llenaron de bienes, desaparecieron las colas ("inflación oculta"), el mercado negro se eliminó con la convertibilidad de la moneda y la inflación se mantuvo bajo control [Vanous 1991]. Sin embargo, en contra de las expectativas, aún no ha surgido una economía capitalista en Polonia. Por otra parte, Alemania del Este creó una economía capitalista por decreto, pero su desempeño se opacaba a medida que se publicaban las estadísticas. Inspirados en el éxito polaco, los gobiernos de las Repúblicas Federales Checa y Eslovaca, de Rusia y de otros países postcomunistas adoptaron el modelo polaco en diversos grados. No obstante, dada la experiencia polaca, la posibilidad de que se establezcan economías de mercado en el resto de Europa del Este, para no mencionar la antigua Unión Soviética, se ha postergado para el futuro.

Las economías de mercado no han surgido en Europa del Este puesto que estos países carecen de las instituciones políticas, legales, económicas y sociales de tales economías.⁴ Las instituciones son conjuntos de prácticas "arraigadas" o rutinarias.⁵ El mercado mismo es una institución. Esta explicación no sólo ha ganado popularidad, como muestra un estudio sobre las empresas de Europa del Este aparecido en The Economist,⁶ sino que también plantea cuestiones fundamentales de teoría económica.

La experiencia de Europa del Este puede concebirse como un experimento para evaluar la economía neoclásica y su crítica institucionalista. Si -dada la presencia de actores racionales que buscan su propio interés y la ausencia de interferencias del gobierno- los intercambios de mercado aparecieran espontáneamente, las economías de mercado surgirían en forma automática y validarían la visión neoclásica. En cambio, si los mercados son "intercambios organizados e institucionalizados", como afirma Geoffrey Hogdson [1988, 174], sin organización y sin instituciones no pueden existir economías de mercado. En consecuencia, la persistente ausencia de economías de mercado, a pesar de la liberación de precios, confirma la crítica institucionalista. Los institucionalistas, que han rebatido los argumentos neoclásicos a nivel de la epistemología y del método, cuentan ahora con un conjunto creciente de evidencias empíricas que confirman sus críticas.

En la práctica, las predisposiciones neoclásicas y el insuficiente interés analítico en las instituciones de mercado constituyen un fundamento inadecuado para sus políticas de desarrollo. Para que las reformas económicas tengan éxito, se debe fomentar ese tipo de instituciones, así sea con el apoyo del Estado, al que no son muy dados los economistas neoclásicos y los partidarios del mercado libre que llegan al gobierno. Los institucionalistas pueden contribuir al diseño de políticas económicas en los países postcomunistas ubicando las políticas neoclásicas en su justa perspectiva y profundizando el análisis de la génesis y la reproducción de las instituciones de mercado.

Polonia fue el primero en iniciar la reforma y en realizar un experimento sostenido de reforma económica ortodoxa, de ahí que mis argumentos se apoyen en ejemplos polacos. No obstante, el análisis es válido para todas las economías que han emprendido la transición del socialismo al capitalismo. Aunque soy pesimista acerca del rápido desarrollo de las economías de mercado, no afirmo que éstas sean indeseables o imposibles. Tampoco digo que la reforma necesariamente debería ser más gradual.⁷

Mi análisis se divide en seis secciones. En la primera, muestro la afinidad de ciertas corrientes de pensamiento de Europa Central y Oriental con la crítica institucionalista al neoclasicismo,⁸ y discuto la teoría y la práctica de la reforma económica. A lo largo del artículo explico porqué no han surgido mercados identificando las instituciones de mercado que aún no existen en las economías de Europa del Este. Al mismo tiempo, señalo los problemas específicos que enfrenta el análisis neoclásico para entender la transición, así como los errores de sus prescripciones.

En términos más específicos, en la segunda sección examino la relación entre el Estado y las economías de mercado centrándome en el papel que juega el Estado para establecer los derechos de propiedad y estructurar el intercambio. Expongo una conceptualización errada del Estado postotalitario surgida en los debates sobre la sociedad civil; luego, reviso la discusión sobre los derechos de propiedad diferenciando la propiedad privada y la propiedad pública de la propiedad colectiva. En la tercera sección trato la privatización y cómo se establece la legitimidad social de los nuevos derechos de propiedad. Muestro que el análisis neoclásico no puede tratar en forma adecuada las implicaciones fundamentales que, con respecto a la legitimidad o a la naturaleza política del proceso de privatización, se derivan de las tradiciones legales autóctonas. En la cuarta sección sostengo que, en realidad, el capitalismo presupone una amplia estructura reguladora del Estado. Para que el intercambio de derechos de propiedad se vuelva rutinario en Europa del Este es necesario desarrollar las instituciones que conforman esa estructura. En la sección quinta muestro que, aunque las empresas se conciban como instituciones que facilitan el intercambio y reducen los costos de transacción, éstas presuponen ciertas habilidades y hábitos sociales que no están dados en el contexto postotalitario. El libre movimiento de los trabajadores tampoco puede considerarse como algo dado debido a que el trabajo está incorporado en un sistema social no mercantil. En la breve sección de conclusiones resumo los argumentos expuestos, señalo algunas implicaciones de política y propongo una agenda de investigación.

TEORÍA Y REFORMA ECONÓMICAS

En oposición a la economía neoclásica, que considera a las instituciones del capitalismo como algo dado o natural, los enfoques institucionalista, de los costos de transacción [Coase 1937, Williamson 1985] y de los derechos de propiedad [Furubotn y Pejovich 1974] se concentran en los fundamentos institucionales del capitalismo. En el pensamiento europeo oriental acerca de la reforma económica también se ha concebido el mercado como una institución.

Es irónico que los planes socialistas concibieran el mercado como un proceso abstracto de equilibrio automático, mientras que el liberal F. A. Hayek lo concebía como una institución en su crítica al socialismo . La concepción del mercado socialista desarrollada por Oskar Lange combinaba la visión neoclásica del equilibrio del mercado y los objetivos socialistas.⁹ Lange proponía que un concejo central de planeación simulara los precios de una amplia gama de factores de producción. La planeación central funcionaría usando señales de mercado en tanto que las empresas podrían utilizar esos precios en sus decisiones de producción; así se simularían los cálculos del mercado. Básicamente, la idea era introducir "mecanismos de mercado" en el contexto de una economía centralmente planificada para aumentar su eficiencia y su flexibilidad.¹⁰

Hayek descartaba el análisis de equilibrio en favor de un enfoque evolutivo que se centraba en las instituciones y hacía de la difusión de informaciones el eje del análisis [Hayek 1945]. Sostenía que el socialismo de mercado no podía funcionar porque era imposible simular las decisiones de cada individuo y captar su conocimiento personal en la forma en que lo hace el mercado [Hayek 1935]. Con el simple mecanismo de un precio negociado libremente, se extrae la información de los individuos y se coordina luego mediante el intercambio.

Hayek veía al mercado como una institución producida por siglos de evolución. El desarrollo de esta institución simple pero poderosa permitió la comunicación necesaria para la eficiente asignación de recursos y para el avance cultural basado en los excedentes generados por esta eficiencia. Aunque eficiente, el mercado era frágil por ser una institución y no un fenómeno natural. Por esta razón, Hayek se opuso al socialismo y en El camino de la servidumbre [1944] sostuvo que destruiría la civilización.

Hayek rechazó lo que denominaba "racionalismo constructivista", es decir, la idea de que las instituciones se construían racionalmente para los fines que hoy cumplen [Hayek 1979]. En su opinión, el mercado es una institución que obra milagros, pero nuestros antepasados no lo construyeron racionalmente. Así, la economía planificada era el parangón del constructivismo racional en acción y la antítesis de la generación espontánea de las instituciones que sostienen la civilización.

Con el abandono del socialismo de mercado y la adopción del liberalismo en Europa del Este, la perspectiva hayekiana de las instituciones ha suscitado paradojas que desafían el enfoque neoclásico.¹¹ Así como Hayek criticó el constructivismo racional de los socialistas (igual que el de los keynesianos), los actuales intentos de construir economías de mercado en Europa del Este también pueden criticarse desde una perspectiva hayekiana. Si el mercado es una institución que depende de otras instituciones sociales -costumbres, normas y leyes- pensar en un capitalismo construido racionalmente puede ser tan temerario como pensar en un socialismo construido racionalmente.

En homenaje a Hayek, Janos Kornai tituló El camino a una economía libre [1990] a la edición inglesa de sus recomendaciones para Hungría. Aunque Kornai promueve cambios rápidos y simultáneos, reitera su:

"convicción de que hay numerosas instituciones que sólo pueden evolucionar sanamente como resultado de un desarrollo histórico orgánico. Diversas instituciones no pudieron echar raíces en las décadas pasadas debido a que eran ilusiones artificiales y mal concebidas que se imponían a la sociedad. La nueva fase de desarrollo histórico en Hungría permitirá un nacimiento natural de diversas formas organizativas, instituciones legales y costumbres sociales del mercado" [1990, 16].

En este párrafo indica el contexto social del mercado que puede impedir la adopción directa de las instituciones occidentales. En forma más general, Jan Drewnowski plantea:

"Debe recordarse que la instituciones del capitalismo siempre comenzaron espontáneamente y que evolucionaron durante largos períodos. Y, también, que la transición del comunismo al capitalismo es una operación sin precedentes... No podemos contribuir a difundir la ilusión de que las instituciones capitalistas, sobre todo los mercados, empezarán a funcionar adecuadamente en el momento en que se declaren abiertos" [1990, 16].

Poco después, Vaclav Klaus, Ministro de Finanzas checo, y Thomas Jezek, Ministro de Privatización, señalan el "constructivismo racional" de la mayoría de las propuestas radicales, y promueven un enfoque evolutivo de la reforma porque temen que las "soluciones constructivistas" lleven a "otra discontinuidad improductiva" [Klaus y Jezek 1991].

Es importante destacar que esas críticas a la reforma económica no cuestionan el objetivo de un economía de mercado libre, no se basan en una visión keynesiana de un ajuste macroeconómico fino y tampoco en la creencia de una "tercera vía" al socialismo de mercado. Simplemente toman en serio la concepción filosófica de Hayek de que el mercado es una institución. Como el mercado es el resultado evolutivo de un conjunto de leyes, costumbres y reglas de la sociedad en que se asientan, la destrucción de estas instituciones, llevada a cabo por Stalin, fue más mutilante de lo que pueden imaginar los economistas neoclásicos dados sus supuestos naturalistas.

El fracaso de la reforma del mercado socialista (en Polonia, durante los setenta y luego en los ochenta; en Hungría, desde 1968 en adelante) generalmente se ha explicado por una persistente interferencia burocrática del funcionamiento de los mecanismos de mercado [Winiecki 1991] o por las facilidades de crédito a las empresas en bancarrota, por ejemplo, "las blandas restricciones presupuestales" [Kornai 1980]. La solución adquirió un carácter conceptual con la tan repetida frase: "No hay reforma económica sin reforma política". Un diagnóstico más completo habría sido éste: "No hay reforma económica sin instituciones de mercado y un sistema político comunista excluye las instituciones de mercado".

Cuando esto sucedía, la reforma política apareció de repente en 1989, más rápido de lo que jamás se soñó, permitiendo que el gobierno polaco simpatizante de Solidaridad se embarcara en lo que antes sólo era una fantasía: el desmantelamiento de la planeación central. En esencia, la reforma dio un paso adelante con respecto a las tradicionales concepciones socialistas de mercado introduciendo los mecanismos de mercado, pero descartando los objetivos socialistas. No obstante, se mantuvo intacto el objetivo neoclásico básico: producir un equilibrio de mercado. Los reformadores pensaban al comienzo que si se eliminaba la planeación central y si los precios se dejaban subir libremente hasta el punto en que la oferta y la demanda fueran iguales, los administradores de las empresas responderían entonces a las señales del mercado, se producirían los bienes demandados y prosperarían las empresas que los producían más eficientemente, mientras que las ineficientes quebrarían. Esta agenda comenzó con la devaluación de la tasa oficial de cambio del zloty polaco hasta hacer de éste una moneda internacionalmente convertible, con la liberalización de las normas del comercio internacional y con la desregulación de los precios domésticos a partir del primero de enero de 1990.¹²

Si se considera que el fracaso del socialismo de mercado es una consecuencia de la "interferencia" del gobierno en la economía, se deduce que con la eliminación de la planeación central los mecanismos de mercado deberían surgir libremente. Después de eliminar los controles de precios se empezó a entender que en realidad no existía ninguna economía de mercado natural en espera de ser liberada. La reforma económica empezó a verse menos en términos de dejar que "emergiera" el capitalismo y más en términos de "construir" el capitalismo.

La lógica del mercado llevaría a que, cuando los precios alcancen los niveles que vacían el mercado y la moneda se haga convertible, los inversionistas extranjeros aprovecharían las bajas tasas de salarios. Sin embargo, estos no se precipitaron, sino que observaron que Polonia carecía de una adecuada infraestructura de comunicaciones y transportes. Se empezó a entender también que la infraestructura necesaria para las empresas iba más allá de los meros activos físicos. No había suficiente información acerca de los compradores y vendedores potenciales de los productos, y la información disponible estaba desorganizada y era de difícil acceso. El personal entrenado para coordinar los engranajes del mercado era inexistente. Se carecía de bancos comerciales y de instrumentos financieros, y de "reglas del juego".

Además, en algunos sectores de la economía, la liberación de precios no tuvo el efecto deseado porque, en varias ramas, la producción provenía de una sola planta monopólica. Los habitantes de Europa Central y Oriental rápidamente comprendieron que la liberación de precios no era suficiente para crear un mercado libre. La privatización de los monopolios estatales se hizo imperativa para la fijación competitiva de precios necesaria para el funcionamiento del mercado. Esto generó un dilema, pues la privatización era necesaria para crear un mercado y el funcionamiento del mercado era necesario para determinar el valor de los activos que se debían privatizar [C. Wellisz 1990]. El funcionamiento de los derechos de propiedad es un elemento central de la crítica institucionalista, y los dilemas inherentes al actual proceso de privatización aclaran el fundamento institucional del capitalismo que los enfoques neoclásicos dan por descontado.

DERECHOS DE PROPIEDAD, INSTITUCIONES DE MERCADO Y ESTADO

La teoría económica neoclásica acepta que, en el mundo real, existe un Estado que asigna los recursos con criterios no mercantiles. Pero, aparte de la defensa y la administración de justicia, el Estado entra a la teoría económica como una interferencia que explica las desviaciones de la competencia perfecta. Por consiguiente, la errónea asignación de recursos y los ineficientes resultados en el mundo real a menudo son atribuidos a la interferencia del Estado. Según el análisis neoclásico, la solución a este problema es reducir la influencia del Estado sobre la economía, permitiendo que el mercado asigne eficientemente los recursos para beneficio de todos.

La concepción neoclásica reconoce el papel de un Estado mínimo o "guardián" para proteger los derechos de propiedad. Sin embargo, sólo reconoce implícitamente el papel del Estado en el establecimiento de los derechos de propiedad. Supone que los derechos de propiedad aparecieron en algún evento previo y que el Estado se limita a protegerlos. Hay una incoherencia en esta visión de la actividad del Estado. No sólo minimiza el hecho de que los derechos de propiedad adquiridos son un proceso, sino que también vuelve problemática su protección. ¿Cómo puede el Estado proteger los derechos de propiedad si el intercambio de propiedad en los mercados ocurre en una esfera separada del Estado?

El problema reside en una apreciación errónea de la propiedad. El intercambio de propiedad es mucho más que la transferencia de cosas de una persona a otra; por el contrario, la transferencia de los derechos de propiedad es la que define la propiedad de esas cosas. Para cada derecho, existen los deberes correspondientes de reconocer y respetar ese derecho. Para que sean respetados los derechos de propiedad de un individuo, todos los demás deben aceptar los deberes que se les impone, lo que a su vez exige que se considere legítimo el ejercicio de los derechos de propiedad por parte del individuo. Al dar legitimidad a los derechos de propiedad y una estructura legal dentro de la cual puedan intercambiarse y resolverse las disputas sobre los derechos de propiedad, el Estado hace posible un intercambio organizado e institucionalizado, por ejemplo, el mercado.

Los derechos de propiedad son muy complejos. Uno no simplemente posee o no posee algo. Alchian y Demsetz [1973, 17] afirman: "Lo que se posee son derechos para usar recursos... derechos de actuar, socialmente reconocidos". Ellos describen los derechos de propiedad como un "paquete" de derechos que puede empacarse de diversas formas. Los derechos particulares que comprenden los derechos de propiedad son reconocidos y transferidos a través de la estructura legal del Estado. Por ejemplo, el Estado puede retener los derechos sobre la tierra como un dominio eminente o puede transferir los derechos de propiedad a través de códigos de zonificación. Los terratenientes también pueden transferir derechos específicos. Al proporcionar e incluso desarrollar diversos conjuntos de reglas mediante las cuales pueden empacarse y reempacarse los derechos de propiedad, el Estado sanciona la transferencia de los derechos de propiedad y, por consiguiente, establece las premisas para su funcionamiento.

Además, cuando se rompe el entendimiento mutuo acerca de cuáles derechos se transfirieron efectivamente en un intercambio, el Estado proporciona la institución del litigio para determinar cuál derecho impugnado será reconocido socialmente. Esta resolución de las disputas permite el funcionamiento continuo de los derechos de propiedad en el intercambio. El funcionamiento fluido de los derechos de propiedad es necesario para la reproducción del intercambio. Cuando esa reproducción del intercambio se vuelve rutinaria, se ha llegado a institucionalizar un mercado.

Un problema esencial en la transición al capitalismo es que los sistemas políticos postotalitarios carecen de Estados, en el sentido propuesto anteriormente. Después de tantos años de estar usando términos tales como "Estado totalitario", "socialismo de Estado" y "propiedad estatal", pareciera que hemos olvidado que el objetivo del comunismo era abolir el Estado. En efecto, en el sentido estricto de ambas palabras, el término "Estado comunista" es una contradicción en los términos.

Hannah Arendt mostró que aunque los movimientos totalitarios asumen la forma del Estado, eso no significa que existan Estados [1968, 90-117]. Los Estados comunistas pueden ser mejor entendidos como una función de la necesidad de adaptarse al sistema internacional, no como Estados modernos en el sentido usual en Occidente: en términos de una burocracia soberana, impersonal, gobernada por reglas del juego. Los Estados comunistas fueron reconocidos como Estados en cuanto eran organizaciones políticas formales con el monopolio para usar la fuerza dentro de un territorio dado. No obstante, según la definición de Weber [1946, 78], ese monopolio no se legitimaba en una autoridad racional legal y el Estado no era, de hecho, soberano; el partido comunista sí. La jerarquía burocrática de funcionarios no mantenía el cargo por criterios impersonales; estaban en el cargo en virtud de los dictámenes del partido.

El Estado era simplemente uno de los diversos instrumentos que el partido comunista utilizaba para controlar la sociedad. Como no había delimitación entre el Estado y el partido, los dos se fusionaron en un partido-estado. Mientras que el Estado aumenta la predecibilidad de las relaciones sociales y económicas mediante el reforzamiento de las normas legales, el partido-estado no proporciona esa estructura. Cualquier cosa que permitiesen las leyes del Estado, podía ser cambiada súbitamente o, simplemente, perder todo significado porque la línea del partido invalidaba cualquier ley estatal, y la línea del partido estaba sujeta a cambios arbitrarios.¹³

La confusión del partido-estado con el Estado se ha acentuado con la visión popular de que el colapso del comunismo coincide con la ampliación de la "sociedad civil". La sociedad civil se refiere a la esfera de actividades sociales independiente del partido- estado y se ejemplifica en los grupos de oposición independientes, en las publicaciones Samizdat y en actividades culturales independientes, como los cursos universitarios y los juegos que se desarrollaban en apartamentos privados. Comportándose como si hubiese una sociedad civil independiente, la oposición democrática confiaba en que gradualmente aparecería una [Rupnik 1979].

El problema de la apropiación de la concepción Estado-sociedad civil era doble. La sociedad civil era más un objetivo que una realidad y el otro polo de la dicotomía -el Estado- no existía. Las norma legales, los derechos civiles y la libre asociación no podían ser tolerados por el partido-estado. Y, a la inversa, el Estado no sólo las toleraba, sino que contribuía a su institucionalización y mantenimiento. La sociedad civil no existe en oposición al Estado sino al partido-estado. El Estado y la sociedad civil son complementarios y mutuamente dependientes. Para que la sociedad civil prospere, el Estado también debe prosperar [Koslowski 1989b].

La distinción entre Estado y partido-estado tiene su contraparte en el dominio económico. Ellen Comisso [1991] contrasta la propiedad estatal en el Este con la propiedad estatal en Occidente, distinguiendo la propiedad comunal de la propiedad privada y pública. En Occidente, la propiedad pública se compra y se vende dentro de la misma estructura legal que rige los derechos de propiedad privada. Más aún, cuando se someten a la competencia, las empresas estatales no tienen problemas de eficiencia tan graves como las empresas estatales del Este. En el Este, la propiedad estatal no es propiedad pública, sino propiedad comunal. El carácter no excluible de la propiedad comunal lleva a la sobreexplotación y ofrece "pocos incentivos para mejorarla o incluso mantenerla porque no pueden apropiarse los beneficios de esas acciones" [Comisso 1991, 168].

Así como el partido-estado hizo imposible la distinción occidental entre Estado y sociedad civil, la propiedad comunal llevó a que la distinción entre propiedad privada y propiedad pública careciera de todo significado.

El 'papel dirigente' del partido erosionó continuamente la frontera entre el propietario y la esfera comunal. Como consecuencia de ese papel, incluso el Estado carecía de títulos claros sobre sus activos, mientras que los funcionarios del partido podían interferir (y lo hacían a menudo) en las acciones que se tomaban para disponer de esos activos [Comisso 1991, 168-169].

Políticamente, el poder del Estado era una función de la autoridad del partido. Legalmente, las normas jurídicas eran sacrificadas con cada dictamen arbitrario de la línea del partido. Como las empresas estatales estaban sometidas a una permanente intervención arbitraria del partido (particularmente de los jefes locales), sus características de propiedad eran comunales y no públicas.

Siguiendo esta línea de razonamiento descubrimos que la privatización no es simplemente la venta de la propiedad pública a personas privadas, sino también el reconocimiento de sus derechos de propiedad, puesto que la propiedad pública no existía realmente. Aunque el Estado aparentemente tenía derechos de propiedad sobre los activos del Estado, la propiedad privada y la propiedad pública jamás se separaron claramente de la propiedad comunal. El Estado nunca tuvo el claro derecho de disponer a su antojo de la propiedad. El partido impugnaba los títulos del Estado sobre los activos cuando los planes del Estado, con respecto a esos activos, entraban en conflicto con los fines del partido.

El valor de una empresa estatal no puede abstraerse fácilmente del sistema en que se encuentra. Por ejemplo, en el valor de una empresa occidental se encuentran incorporadas las relaciones entre su personal de ventas y los clientes de la empresa, así como entre su personal de compras y sus proveedores. En las economías centralmente planificadas el valor de una empresa estatal es ante todo una función de la red de conexiones informales de los administradores y jefes locales del partido con sus contrapartes en otras empresas y localidades. Estas redes son esenciales para conseguir los insumos necesarios por fuera de la estructura del plan y, por lo tanto, son parte del valor de la empresa. Como el Estado no puede obligar a que los funcionarios del partido continúen operando estas redes, los miembros de la nomenclatura retienen parte del paquete de los derechos de propiedad sobre la empresa.

Otro ejemplo de la interpenetración del partido y la economía estatista fue el de las cosechas de cereales mediante el "sistema de campañas" en las granjas estatales de la antigua Unión Soviética [Van Atta 1991]. En la tradición comunal de un movimiento de masas los líderes del partido activaban las células de las escuelas, oficinas y fábricas para que movilizaran a los estudiantes y trabajadores urbanos y realizaran trabajo "voluntario" en la época de recolección. La pérdida de legitimidad del partido se tradujo en una desconfianza de las masas durante la cosecha de 1990. Gran parte de la abundante cosecha se pudrió en los campos.

Aunque el Estado podía recuperar parte del paquete de derechos que regían la disposición de los activos físicos de la empresa, fuera en una fábrica o en una granja, estos derechos no tenían el mismo valor que el total del paquete. En este sentido, la privatización implica la abolición de la propiedad comunal del partido-estado y el establecimiento de derechos de propiedad pública y privada antes de que tenga algún sentido asignar un valor a los activos del Estado y puedan ser vendidos a los agentes privados.

En la economía neoclásica se descuida la importancia del Estado en la transición al capitalismo. En la situación postcomunista inmediata no existen ni una sociedad civil ni un Estado; la conceptualización neoclásica de la reforma supone la existencia de ambos, lo que es muy grave en relación con los derechos de propiedad. Como la propiedad pública se da por supuesta, la privatización se concibe en forma totalmente errónea y se considera menos problemática de lo que es en realidad.

El Estado postotalitario no se considera tan débil como lo es en realidad porque el Estado se confunde equivocadamente con el partido-estado. Este error resulta de la predisposición neoclásica a identificar el sector privado con una asignación eficiente, independientemente de la situación institucional. Por tanto, la reforma basada en los preceptos neoclásicos aboga por el fomento del sector privado y el desprecio del Estado postotalitario. La ironía de esas prescripciones es que muchos apparatchiks del partido-estado han migrado al sector privado mientras que los primeros defensores de la sociedad civil se convirtieron en líderes del Estado.

PRIVATIZACIÓN Y ESTABLECIMIENTO DE NUEVOS DERECHOS DE PROPIEDAD

Legalizar los derechos de propiedad no es lo mismo que institucionalizar los derechos de propiedad. Para que el uso de los derechos de propiedad se convierta en una práctica arraigada, como ocurre en las economías de mercado bien establecidas, debe legitimarse un sistema de derechos de propiedad recién instaurado. Si las normas que rigen el reconocimiento de los derechos de propiedad no son políticamente aceptables desde el comienzo, es cuestionable la permanencia de esos derechos. Aunque sea posible intercambiarlos, la reproducción del intercambio sobre una base rutinaria es menos probable. La falta de legitimidad social de los derechos de propiedad genera un alto grado de impredecibilidad y ésta reduce el valor de aquello que los derechos de propiedad desginan como propiedad; así, se obstruye el intercambio y se desalienta la inversión.

Un ejemplo de la complejidad del establecimiento de derechos de propiedad es el de las pretensiones de los propietarios antes de la Segunda Guerra Mundial, quienes satanizaron los esfuerzos de privatización, particularmente en Hungría y la República Federal Checoeslovaca. La legitimidad de las ventas de la propiedad estatal a personas privadas fue impugnada por los anteriores propietarios, quienes sostenían que sus propiedades había sido robadas por los comunistas y les deberían ser devueltas. Esas pretensiones se basaban en el principio del "título defectuoso" del derecho romano, que puede ilustrarse así: "A" roba un cordero a "B" y lo vende a "C", quien no sabe que este cordero era robado. Siguiendo el principio hoy prevaleciente en el derecho común, como C no sabía del robo se le permite conservar el cordero porque lo ha comprado "de buena fe". En cambio, según el principio del derecho romano, independientemente de su conocimiento o intención, C debía devolver el cordero porque tenía un título defectuoso. No hay una justicia superior inherente a ninguno de los dos principios; simplemente los sistemas legales que rigen los derechos de propiedad se basan en uno o en otro.¹⁴

Puede ser que los nuevos gobiernos no comunistas deseen llevar a cabo rápidamente la reforma y que sus asesores angloamericanos deseen que los nuevos sistemas legales se adapten simplemente al principio de la buena fe. No obstante, históricamente los sistemas legales del continente europeo han seguido la tradición del derecho romano. Si los nuevos derechos de propiedad se establecen sin tener en cuenta las pretensiones de los antiguos propietarios, pueden encontrar graves obstáculos para que sean aceptado como legítimos pues rompen las normas tradicionales.

Los nuevos derechos de propiedad son impugnables mientras no se llegue a un entendimiento mutuo que establezca los fundamentos de los derechos de propiedad. Como la economía neoclásica simplemente supone el funcionamiento de los derechos de propiedad, las consideraciones sobre la legitimidad de estos derechos no entran en los planes de reforma hasta que los votantes, particularmente el Partido Húngaro Independiente de Pequeños Propietarios, las imponen en la agenda. A fin de lograr el entendimiento mutuo sobre los derechos de propiedad, finalmente se diseñaron esquemas de restitución [Okolicsanyi 1991]. Aunque los esfuerzos de privatización por fin superaron un obstáculo, la pérdida de tiempo y la falta de credibilidad causaron graves problemas políticos.

La simplista concepción neoclásica del establecimiento y funcionamiento de los derechos de propiedad también ha llevado a cierta ingenuidad política en el tema de la privatización. La teoría neoclásica nos exige creer que, como el empresario es un actor racional que busca el interés propio, nada importa quién sea éste. Teóricamente, la nacionalidad, el credo político o las creencias morales de un empresario no deberían importar; en la práctica, esto tiene tremendas consecuencias políticas que pueden determinar la legitimidad de los derechos de propiedad recién establecidos.¹⁵

La privatización de las industrias estatales polacas comenzó varios años antes de que el gobierno simpatizante de Solidaridad asumiera el poder. Muchos apparatchiks comunistas se convirtieron en empresarios cuando sus creencias en los valores comunistas degeneraron en un oportunismo cínico. Según Jadwiga Staniszkis [1991, 128], en 1987 había 80 empresas de la nomenclatura y en febrero de 1990, un mes después de que el gobierno de Mazowiecki iniciara su programa económico, había más de 40.000. Staniszkis señala que esta privatización "espontánea" fue el "resultado no de la ampliación del sector privado tradicional sino de una peculiar vinculación del poder político y el capital" [1991, 128]. La privatización permitió que los miembros de la nomenclatura invirtieran legítimamente el capital acumulado mediante el privilegio y la corrupción, sobre todo durante los setenta cuando miles de millones de dólares llegaron al país. Sin embargo, el monto del capital individual fue pequeño en comparación con el capital político traducido en capital económico a través del cambio en la estructura de derechos de propiedad. Staniszkis describe el proceso como "la segunda oleada de 'acumulación primitiva' en Europa del Este (a expensas del sector estatal y no de la agricultura)" [1991, 129].

Esta acumulación de capital por parte de la nomenclatura presentó particulares problemas para la privatización bajo la terapia de choque del plan Balcerowicz. Si los activos simplemente se vendían a cualquiera que tuviese dinero para pagarlos, las compras serían controladas por los apparatchiks, los vendedores del mercado negro y los extranjeros, o sus agentes nativos. Según los preceptos neoclásicos, esto no representaba ningún problema porque seguía las señales del mercado. De hecho, ciertos grupos dentro de Solidaridad propusieron "volver propietaria a la nomenclatura".¹⁶ También se propuso sobornar a los apparatchiks, convertirlos al capitalismo y darles oportunidades en la reforma [Winiecki 1991, cap. 4].

La perspectiva de que innumerables miembros de la nomenclatura se convirtieran en propietarios probó ser políticamente insostenible después del rápido colapso del comunismo. Lech Walesa derrotó a Mazowiecki en la elección presidencial de 1990 con una vaga plataforma de "aceleración" de la reforma que básicamente implicaba la extirpación de los antiguos comunistas. Stanislaw Tyminski se comprometió a no vender los activos polacos a los extranjeros y esto contribuyó a que obtuviera la segunda votación, por encima de Mazowiecki, en la primera vuelta electoral.

La agitación política sobre quién se beneficiaría con la privatización contribuyó a reducir su ritmo.¹⁷ A fines de 1990, se habían privatizado 20.000 pequeños almacenes, mientras que sólo se habían privatizado cinco de las 8.000 grandes industrias que representaban el 90 por ciento de la producción total [Vanouz 1991, 27]. Esto se reflejó en la modesta reducción del empleo en el sector socialista, de 91.2 por ciento a 88.4 por ciento del total de la economía, durante 1990 [Vanouz 1991, 24].

Enfrentados a la necesidad de una rápida privatización combinada con las dificultades para vender los activos estatales, Walesa y su primer ministro anterior, Jan Krzysztof Bielecki, propusieron regalarlos. De acuerdo con el plan anunciado en junio 27 de 1991, dentro de los seis meses siguientes a la aprobación del Parlamento, la mayoría de las acciones de 400 empresas que conformaban la cuarta parte de todas las industrias estatales serían repartidas entre todos los ciudadanos adultos a través de fondos mutuos. Los ciudadanos recibirían certificados por acciones en los fondos mutuos manejados por especialistas en inversión occidentales, quienes luego venderían y comprarían los inventarios de la industria. Cuando se establecieran registros para seguir el desempeño de los diferentes fondos, los ciudadanos podrían negociar en consonancia sus acciones de los fondos mutuos.

Este plan de privatización era mucho más justo que vender los activos al mejor postor, y políticamente más atractivo, porque daba a los individuos una oportunidad tangible con la reforma. Además, convirtiendo la propiedad de las empresas en acciones públicamente negociables se alteraba el carácter comunal de la propiedad, y se creaban la propiedad privada y pública (en forma de acciones que mantenían los ciudadanos y el Estado). Ese plan podía haber aumentado las posibilidades para establecer la legitimidad de un nuevo sistema de derechos de propiedad.

Sin embargo, era claro que el éxito del plan dependía de que no hubiese corrupción en la agrupación y distribución de las acciones de los fondos mutuos ni en la administración de los fondos mismos. También había peligros inherentes al desarrollo de un mercado secundario para las acciones de los fondos distribuidas a los ciudadanos, por las mismas razones asociadas a la venta directa. Dada la precaria situación económica de muchos polacos, probablemente venderían sus acciones de inmediato. Si la información interna de la administración de los fondos mutuos quedaba a disposición de miembros de la nomenclatura y les permitía tomar mejores decisiones de inversión que las del inversionista promedio, rápidamente quedaría en claro que la distribución de las acciones no impediría la compra de los mejores activos por los antiguos comunistas ricos.

El reconocimiento de los problemas del programa de privatización llevó a un retroceso gradual de la privatización masiva [Slay 1991b]. Los escándalos del sistema financiero polaco, que llevaron a prisión al gerente del banco central y negociador en jefe de la deuda externa, socavaron por completo la confianza en la reforma económica [McQuaid 1991, Salay 1991a]. Estos escándalos fueron el tema central de las elecciones parlamentarias de otoño y eliminaron de la agenda cualquier programa de privatización masiva. Hablando en términos generales, mientras no se establezca la legitimidad de cualquier nuevo sistema de derechos de propiedad, el reconocimiento de esos derechos será azaroso y desalentará la inversión en los activos designados por los nuevos derechos de propiedad.

LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DEL INTERCAMBIO DE MERCADO

Una vez establecida la legitimidad inicial y pueda considerarse más o menos dado el reconocimiento de los nuevos derechos de propiedad, el funcionamiento permanente de esos derechos de propiedad en una forma rutinaria depende de su reforzamiento y del proceso de mediación de los conflictos sobre la propiedad. El funcionamiento fluido de un sistema de derechos de propiedad depende de la formación de las estructuras estatales que legislan y regulan los intercambios de derechos de propiedad.

De nuevo, el reforzamiento de los derechos de propiedad no es tan simple como supone la visión neoclásica. En las constituciones liberales, como las del siglo diecinueve en Inglaterra y Estados Unidos, el reforzamiento de los derechos de propiedad involucra procedimientos legales para determinar los títulos y proteger la propiedad privada de violaciones, usurpaciones, robos, etcétera. Los derechos de propiedad también podían ser protegidos por la autolimitación constitucional del Estado, con restricciones estrictas sobre la interferencia estatal.¹⁸

Aunque es plausible que el Estado guardián desempeñe esta tarea de protección de los derechos de propiedad, la protección y la mediación de los derechos de propiedad se han vuelto mucho más complejas después del desarrollo de lo que John Ruggie llama "capitalismo incorporado" [1982].¹⁹ Ruggie se basa en la concepción de Polanyi de una incorporación de la economía en la sociedad. Polanyi sostenía que una economía separada de la sociedad fue algo que sólo sucedió en el siglo diecinueve; Ruggie sostiene que las depresiones, las guerras comerciales y el fascismo, que hicieron insostenible el capitalismo de laissez faire, llevaron a una solución de compromiso: "A diferencia del nacionalismo económico de los treinta, tendría un carácter multilateral. A diferencia del liberalismo del patrón oro y del comercio libre, su multilateralismo se erigiría sobre la intervención interna" [Ruggie 1982, 393].

La naturaleza del capitalismo ha cambiado. Se aceptaba generalmente que para que el mercado libre funcionara, lo que anteriormente se consideraban intervenciones del gobierno se había convertido en parte del capitalismo. En los Estados Unidos, esto significa que la Security and Exchange Comission, la Federal Deposit Insurance Corporation, el seguro contra el desempleo, la seguridad social y otras instituciones del New Deal se habían vuelto fundamentales en el capitalismo de posguerra.

La naturaleza de los derechos de propiedad y de su reforzamiento también se ha transformado. Por ejemplo, cuando antes se hacía un depósito en un banco el depositante quedaba investido de ciertos derechos de propiedad sobre los activos del banco. Con la institucionalización del seguro de depósitos, el hacer un depósito ahora representa una pretensión residual sobre el gobierno federal. Esto cambia el valor de esos derechos de propiedad y reestructura las estrategias de inversión introduciendo la dinámica del azar moral.

En general, la estructura institucional de posguerra no es simplemente reguladora sino constitutiva de la economía de mercado tal como la conocemos. En vez de pensar las economías de mercado de posguerra en términos de mercados libres estilizados que son distorsionados por la interferencia del gobierno, las economía de mercado deberían entenderse en su forma actual: constituidas por las instituciones de posguerra, incluidas las entidades reguladoras del Estado. Refiriéndose a los regímenes económicos internacionales, Ruggie advierte:

"Ese multilateralismo y la búsqueda de estabilidad interna, asociados e incluso condicionados uno a otro, reflejaron la legitimidad compartida de un conjunto de objetivos sociales hacia los que había virado el mundo industrial en forma desigual pero 'como una sola entidad'. Por tanto, la tendencia común a considerar los regímenes de posguerra como regímenes liberales, aunque con cantidades de fraudes a su interior, es incapaz de captar la total complejidad del compromiso del liberalismo incorporado" [1982, 398].

En este sentido, el "fraude" y la "interferencia" se conciben como parte de las reglas del juego del "capitalismo realmente existente" y no como desviaciones de la norma.

En vista de esta nueva conceptualización, el problema de los objetivos de reforma del este europeo es que la transición deseada viene del socialismo al capitalismo real, y no al capitalismo de los libros de texto. En una entrevista de junio de 1991, Jeffrey Sachs presenta una visión que va más allá del liberalismo clásico.

"El capitalismo de hoy en día es un sistema muy complejo con un gran papel del Estado, con alguna propiedad del Estado y así sucesivamente. El capitalismo del siglo diecinueve ha muerto. El Este europeo no ha roto las cadenas del comunismo para retornar al capitalismo del siglo diecinueve. Lo que desea es volver al capitalismo del siglo veinte: un Estado de bienestar social unido a una economía de mercado y de propiedad privada [Sachs 1991, 78].

Sin embargo, para construir el capitalismo del siglo veinte se requiere mucho más que una terapia de choque que elimine la planeación, libere los precios y privatice gran parte del sector socialista.

Si los mecanismos reguladores del mecanismo de posguerra son tan esenciales para las actuales economías de mercado como los derechos de propiedad privada, entonces también deben establecerse esos mecanismos en Europa del Este si allí se quieren "construir" economías de mercados. Y así como no existe una estructura legal para establecer los derechos de propiedad, tampoco existe un estructura legal para regular el intercambio organizado de los derechos de propiedad.

Para integrar las economías este-europeas, Sachs propone la adopción de regulaciones vigentes en los sistemas que ya existen.

"Para Polonia, esto significa emular el capitalismo existente en la Comunidad Económica Europea. La CEE tiene siete mil códigos, normas legales e industriales y así sucesivamente. Polonia está en el proceso de adoptar todos estos códigos en cada área de la vida económica. No se trata de inventar un nuevo sistema" [Sachs 1991, 78].

Aunque este enfoque es, de hecho, una elección lógica, se basa en el supuesto optimista de que muy pronto se aceptará a Polonia como miembro de la Comunidad Europea.

Además, la adopción de regulaciones no necesariamente significa que se institucionalicen. Igual que con los derechos de propiedad, la institucionalización requiere un grado suficiente de legitimidad. Paradójicamente, la ideología del mercado libre, esgrimida para desmantelar el sistemas socialista, también socava la legitimidad de la estructura reguladora necesaria para el capitalismo de fines del siglo veinte, tal como existe particularmente en Europa Occidental. La creación de impuestos para pagar la inmensa estructura de regulación puede ser rechazada usando la misma ideología de los gobernantes polacos. Los gobiernos extranjeros dirigidos por políticos inclinados al mercado libre también pueden apoyar y favorecer ese rechazo, en detrimento de la institucionalización de la estructura que daría permanencia a los derechos de propiedad privada que tanto desean.

Aunque necesarios para el intercambio, el establecimiento de los derechos de propiedad y la institucionalización de las estructuras reguladoras aún no son suficientes para que surjan economías de mercado. Los individuos pueden tener derechos de propiedad claros y pueden existir las instituciones legales para intercambiarlos, pero esto no significa que los individuos puedan intercambiar fácilmente sus derechos de propiedad. Aunque Hayek [1945] pretendía que la única información necesaria para el intercambio de mercado es el precio, no explicó suficientemente cómo se comunicaba esa información entre compradores y vendedores. El intercambio de mercado puede ocurrir sin sofisticadas redes de comunicación y transporte proporcionadas por el Estado, pero ese intercambio será muy limitado. Tan sólo con que el Estado proporcionara un bien público tan simple como un directorio telefónico, se reducirían enormemente los costos de transacción para que los vendedores y los compradores pudieran encontrarse mutuamente.²⁰ Las instituciones de comunicación de precios más refinadas, como los bancos comerciales, las compañías de seguros, los mercados de acciones y de capitales o los mercados de futuros, requieren profesionales entrenados.²¹

La educación pública proporcionada por el Estado puede aumentar la eficiencia y el ritmo de la reforma entrenando el personal necesario. Aunque la educación puramente privada puede ser igual, el número de estudiantes sería mucho menor. La falta de capital privado en la sociedad no sólo dificulta la privatización de la industria, también lleva a que la educación privada compita por unos recursos escasos. Pocos recursos y una fuerte competencia por ellos limitarían el número de escuelas privadas.

Además, si la educación empresarial sólo se imparte en las escuelas privadas, las ramificaciones políticas de nuevo socavarían la legitimidad de la transición a una economía de mercado. Aunque los apparatchiks asisten a seminarios de administración pagados por los gobiernos occidentales, los jóvenes y los inexpertos tienen pocas oportunidades de obtener el conocimiento necesario para convertirse en banqueros, corredores de bolsa y gerentes. Sólo quienes puedan estudiar en el exterior o asistir a escuelas de administración privadas sacarán provecho de esas oportunidades. Demasiado a menudo son los hijos de la elite excomunista.

En contraste, los jóvenes sin conexiones se han vuelto muy sensibles a los movimientos políticos populistas que se oponen a la reforma económica en vez de canalizar sus esfuerzos para que la reforma funcione. Esto se demuestra en el descontento de los trabajadores jóvenes en la elección presidencial de 1990, en la elección parlamentaria de 1991 y en el hecho de que el número de miembros del antiguo sindicato comunista polaco, el OPZZ, sobrepasó al de Solidaridad [Bogdanski 1991]. Desarrollando "capital humano" para la economía de mercado en un forma socialmente legítima, la educación pública no sólo acelera el desarrollo de las instituciones de mercado, como la bolsas de valores y los bancos comerciales, sino que también reduce las posibilidades de una regresión política y, en consecuencia, contribuye a su institucionalización.

LAS INSTITUCIONES SOCIALES DEL MERCADO

El desarrollo del capitalismo de fines del siglo veinte ha girado alrededor de las corporaciones privadas y de la movilidad de la fuerza de trabajo que ellas emplean. Desafortunadamente, la sociedad postotalitaria carece de ciertas características necesarias para ambas.

Aunque la mitología capitalista glorifica al empresario individual, en la realidad el sector privado de las economías industriales avanzadas está dominado por las corporaciones. Si se quiere que la reforma económica del Este europeo produzca un capitalismo de fines del siglo veinte, entonces deben desarrollarse las corporaciones. Los reformadores esperan que éstas surjan mediante la privatización de las empresas estatales o mediante el desarrollo del sector privado pequeño. Sin embargo, no puede darse por supuesto que estas dos fuentes de desarrollo corporativo surjan por fuera de su contexto social.

Siguiendo a Ronald Coase, Oliver Williamson explica el surgimiento de las corporaciones modernas como una forma de reducir los costos de transacción. Y, siguiendo a Alfred Chandler [1962], sostiene que en los Estados Unidos las corporaciones modernas se originaron con la construcción de los ferrocarriles. Los neoclásicos suponen que las corporaciones son una función de la tecnología. De otra parte, Williamson sostiene que la organización jerárquica se formó para reducir los enormes costos de transacción en que se habría incurrido si los ferrocarriles se hubiesen construido mediante la contratación individual [Williamson 1985].

Aunque Williamson explica la formación de las corporaciones, su explicación plantea otra pregunta. Si los altos costos de transacción significan organización jerárquica, ¿por qué hubo ferrocarriles norteamericanos que no fueron organizados por el gobierno? Por ejemplo, en 1842 el Parlamento Francés aprobó el plan de construir seis líneas férreas que se irradiaran desde París. El gobierno pagó la tierra, los durmientes, los puentes y los túneles; mientras que los empresarios proporcionaron los rieles, los vagones y las estaciones. El gobierno se reservó el derecho a comprar las líneas y eventualmente lo hizo [Langer 1969, 38].

En su análisis de la sociedad norteamericana y su comparación implícita con la francesa, Alexis de Tocqueville da una respuesta a esta pregunta en términos de predisposiciones y hábitos mentales peculiares de los norteamericanos. "Si en Francia véis al gobierno y en Inglaterra a un gran terrateniente a la cabeza de las nuevas empresas, contad con que en los Estados Unidos hallaréis una asociación" [Tocqueville 1969, 513]. Lo que Tocqueville subrayaba era el hábito norteamericano de la cooperación voluntaria para lograr cualquier objetivo, independientemente del gobierno central. Aunque Tocqueville prestó atención a la omnipresencia de la asociación civil en la vida norteamericana narrando cómo se usaba para construir seminarios, hospitales, prisiones y escuelas, así como para dar fiestas y empinar el codo, él estaba más interesado en el desarrollo de las compañías y la aparición de las corporaciones.

El desarrollo de la corporación fue mucho más que una simple solución funcional a un problema económico; era la expresión de un fenómeno social más general.

Tanto en el caso de la privatización de las empresas estatales como en el del desarrollo corporativo dentro del sector privado existente, la formación de corporaciones independientes debe enmarcarse en el contexto de la sociedad postotalitaria. En los sistemas totalitarios, la sociedad se caracterizaba por ser "atomizada" y la única asociación permitida estaba mediada por las células del partido, bajo el principio del "papel dirigente del partido" en la sociedad.²²

La asociación civil se convirtió en la táctica de la oposición polaca para combatir el totalitarismo y transformar una sociedad atomizada en una sociedad civil. Jacek Kuron [1977] denomina "autoorganización social" al hecho de que los individuos formen asociaciones por su propia voluntad independientemente del partido. Tocqueville afirmaba que los hábitos y la habilidad para asociarse eran aprendidos. Por tanto, son transferibles de un dominio a otro, incluido el político [Tocqueville 1969, 520-524]. En este sentido, la habilidad desarrollada en la fundación y formación de una asociación para producir muebles puede ser transferida y usada en la formación de asociaciones políticas, como los partidos, los grupos de acción política y, en el autogobierno. Lo contrario también es cierto. Las habilidades usadas para dirigir reuniones e imprimir y distribuir publicaciones clandestinas puede usarse para formar corporaciones.

Las sociedades postotalitarias carecen de muchos de los hábitos y habilidades de asociación independiente porque fueron destruidos con el tiempo a través de la dominación autoritaria. Las asociaciones independientes a pequeña escala de finales de los setenta, la explosión de activismo con Solidaridad en 1980-1981 y la amplia difusión de las asociaciones desde 1989 muestran el gran potencial para el desarrollo de la sociedad civil. Sin embargo, esta experiencia no capta el alcance de la inculcación de las rutinas y hábitos que son la base institucional de la asociación independiente en las sociedades occidentales. Aunque haya la inteligencia, el deseo y el capital para formar una asociación, en ausencia de una autoridad central no pueden darse por sentadas las habilidades sociales usadas en la cooperación. Algunos habitantes de Europa Central y Oriental han participado activamente en asociaciones independientes desde mediados de los setenta y, por lo tanto, han desarrollado esas habilidades. Desafortunadamente, su número es relativamente pequeño y ahora muchos trabajan en asociaciones políticas, y no en asociaciones económicas.

La falta de asociación en la formación de empresas es apoyada por las estadísticas del sector privado polaco. A finales de 1990, el sector privado no agrícola empleaba 19 millones de personas [Vanous 1991, 17], pero esos individuos trabajaban en 1.140.100 empresas. En vista de esta situación, el sector privado polaco no está muy lejos de la economía hipotética compuesta completamente por individuos que se contratan uno a otro y pagan altos costos de transacción. Se puede suponer que muchas de estas pequeñas firmas probablemente vayan a la bancarrota o se fusionen con otras. Sin embargo, la facilidad para fusionarse y la eficiencia de la empresa dependen de las habilidades de asociación poseídas por las partes que se fusionan, igual que de la estructura legal que media los acuerdos.

Las empresas sometidas a la privatización son mucho más grandes que las firmas del sector privado y, por lo tanto, es probable que la formación real de asociaciones no sea el problema central. Lo esencial es la calidad de la cooperación en la asociación. Aunque las empresas privatizadas pueden ir a manos de propietarios privados que pueden reforzar la eficiencia amenazando vender sus acciones, esta demanda funcional no necesariamente produce la estructura organizativa y las habilidades asociativas necesarias para satisfacer la demanda.²³ En cierto sentido, las empresas privatizadas se encuentran en una situación similar a la de los empresarios que hacen un pool de inversiones. Cuando se eliminan la planeación central y la autoridad del partido, debe establecerse la legitimidad de las nuevas pautas de toma de decisiones entre los miembros de la empresa privatizada para que cooperen en la consecución del nuevo objetivo común, el de obtener beneficios.

Las empresas socialistas recién privatizadas necesitan recortar drásticamente el empleo. No obstante, las firmas sobrevivientes, así como las firmas que están surgiendo en el sector privado, eventualmente necesitarán empleados. Sin embargo, liberar el trabajo de la actual estructura institucional del socialismo no es tan simple como se puede pensar. La transición a una economía de mercado en Europa del Este es, en muchas formas, similar a la gran transformación a una economía de mercado que tuvo lugar durante la revolución industrial inglesa, tal como fue descrita por Polanyi [1957]. El trabajo está incorpora dentro de un sistema social integral. Para que se desarrolle un mercado de trabajo libre, éste debe ser desincorporado de ese sistema social. Sin embargo, esto implica mucho más que el simple desmantelamiento del viejo sistema. Debe desarrollarse un nuevo sistema social de soporte que sirva de interfase con una economía de mercado. También debe desarrollarse una forma completamente nueva de tratar con problemas que no existían hasta el momento, como el desempleo.

En el sistema socialista, los trabajadores no sólo recibían salarios de los empleadores. Las empresas a menudo proporcionaban alimentos, acceso a tiendas especiales, cuidado y educación para los hijos e, incluso acceso a centros vacacionales. Como la provisión de tantas necesidades básicas depende de mantener un empleo específico, es muy difícil cambiar de empleo.²⁴ Pasar de una empresa a otra puede requerir una importante reorientación de la familia. Si aceptar un nuevo empleo significa mudarse a otra ciudad, la mudanza puede llevar a grandes privaciones familiares. Por ejemplo, puede tardarse muchos años para que se le asigne un nuevo apartamento.

Por otra parte, en un país socialista no había provisiones para el desempleo porque teóricamente éste no podía existir allí. Hasta una época muy reciente, incluso el desempleo se persiguió como un crimen de "parasitismo", el mismo crimen que se imputaba a los activistas políticos y a los vendedores del mercado negro. Los activistas políticos eran particularmente vulnerables porque perdían sus empleos como retribución a sus actividades opositoras. Los vendedores del mercado negro tenían cosas más rentables que hacer con su tiempo que ir a trabajar. La amenaza de ser perseguido como parásito, sin embargo, fue un incentivo para mantener el empleo, aunque al trabajo realmente se le dedicara el menor tiempo y energía que fuesen posibles.

La combinación de los beneficios sociales estructurados en torno del empleo y la persecución criminal del desempleo contribuyeron al desarrollo de economías informales combinadas con un empleo nominal.²⁵ Como los empleados que también participaban en la economía informal recibían una creciente proporción de su ingreso real después del atardecer, aumentaron los incentivos para ahorrar su energía en las horas previas y disminuyó la productividad del empleo. Los reformadores esperan que la economía informal se transforme en un próspero sector privado legalizando las empresas privadas. Sin embargo, la penalización por dejar un empleo y comenzar un negocio es demasiado alta en la medida en que los beneficios sociales están organizados alrededor del empleo oficial.

Por esta razón, la así llamada "red de seguridad social" es más que un paliativo para los trabajadores enfurecidos por las amenazas de cierre de las fábricas o para los angustiados jubilados que reciben pensiones fijas. Por el contrario, las nuevas primas de desempleo y los programas de seguridad social permiten que los trabajadores se desplacen de las empresas estatales a las empresas privadas. En esencia, es necesario un nuevo conjunto de instituciones ligado a la economía de mercado para asegurar la eficiente redistribución sectorial y geográfica del trabajo, así como para proporcionar una estructura institucional duradera para la continua movilidad del trabajo.

CONCLUSIÓN

La transición del socialismo a economías de mercado exige desarrollar muchas instituciones, incluido el mercado mismo. El establecimiento de un nuevo sistema de derechos de propiedad legítimo es necesario para constituir un mercado donde los derechos de propiedad se trasfieran en forma rutinaria. A su vez, esta rutinización del intercambio de mercado requiere de la estructura legal del Estado para regular estas transferencias y mediar las disputas entre las partes. Además, el desarrollo de estas instituciones no puede divorciarse del contexto de la sociedad postotalitaria.

La importancia de las instituciones para establecer el intercambio de mercado en Europa del Este muestra la pobreza del enfoque neoclásico que supone dado el funcionamiento de las instituciones. Este enfoque no puede considerar en forma adecuada la estructura legal de apoyo que provee el Estado para el establecimiento de los derechos de propiedad, y tampoco la regulación estatal generalizada que ha llegado a ser constitutiva del capitalismo del siglo veinte. Al suponer que el comportamiento económico puede separarse de las especificidades de cada sociedad, la economía neoclásica cae con demasiada facilidad en errores conceptuales para explicar la situación postotalitaria, que llevan a un optimismo infundado sobre la reforma económica y a una visión ingenua de la privatización.

En términos de política, actualmente se está conformando un enfoque de la transición del socialismo libre de prejuicios hacia los Estados totalitarios. En las fases iniciales, la construcción del Estado puede ser la mejor estrategia para una reforma económica exitosa. Irónicamente, la mejor ayuda a la construcción de economías de mercado que puedan prestar los gobiernos occidentales es apoyar el desarrollo de instituciones estatales que fijen las reglas para organizar el intercambio.

Este apoyo significa mucho más que pagar los agasajos a los funcionarios administrativos que imparten asistencia técnica en seminarios de una semana de duración. Significa un compromiso de largo plazo para formar grandes cantidades de abogados, contadores, técnicos del servicio civil y administradores que diseñen las estructuras de derechos de propiedad, regulen su intercambio y medien en las disputas. También significa ayudar a desarrollar entidades que se encarguen de la tributación, la seguridad social y el desempleo.

Muchos occidentales, incluido yo mismo [Koslowski 1989a], han sostenido que la ayuda extrajera debe dirigirse principalmente al sector privado. Esto tenía sentido cuando los comunistas estaban aún en el poder, pero las revoluciones de 1989 cambiaron todo excepto los prejuicio neoclásicos contra todos los sectores públicos. El minúsculo sector privado no puede realizar inversiones a gran escala en transportes, telecomunicaciones y educación. Y los inversionistas privados occidentales han sido reacios a hacer ofertas significativas a menos que esas inversiones sean garantizadas por los gobiernos. No obstante, la inversión en infraestructura es esencial para reducir los costos de transacción implicados en el intercambio de mercado, el que a su vez es necesario para atraer inversión extranjera privada a gran escala. La única alternativa es la inversión iniciada por el Estado con el apoyo de la ayuda extranjera.

Este artículo es un punto de arranque para los economistas institucionalistas en varias áreas. La privatización de las empresas estatales en Polonia, la República Federal Checo Eslovaca, Hungría y la antigua Unión Soviética ofrece datos comparativos a los teóricos de los derechos de propiedad interesados en la génesis de los derechos privados, en la sanción social inicial y en la adaptación de las estructuras legales establecidas. El desarrollo de empresas que surgen en la contratación entre individuos, en el sector privado, producirá estudios de caso actuales para los economistas de los costos de transacción y los estudiosos de la organización empresarial que pueden ser comparados con ejemplos de la historia de los países capitalistas avanzados. El estudio de las normas sociales es de mucha utilidad para que los institucionalistas aclaren los hábitos del intercambio de mercado y el establecimiento de nuevas reglas que hagan posible el intercambio.

La investigación en estos campos no sólo proporcionará evidencia empírica para apoyar los argumentos teóricos del institucionalismo , sino que proporcionaría a los economistas de Europa Central y Oriental un valiosa perspectiva alternativa Occidental. Eventualmente, la comprensión de los fundamentos institucionales del capitalismo suscitaría una mayor atención a las instituciones que se han dado por supuestas en Occidente y una mejor guía para los diseñadores de políticas que tratan de construir el capitalismo en el Este.

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