Fecha/Date: 09/01/97
INTRODUCCIÓN: MÁS ALLÁ DE LAS FRONTERAS, PROCESOS GLOBALES
Las regiones fronterizas han sido tradicionalmente fuentes de conflictos internacionales. Esto lo demuestran los recientes acontecimientos en los Estados de ex Unión Soviética. Pero también son eslabones entre Estados, en los cuales se ofrece cooperación internacional. En relación con la formación de territorios socioeconómicos mayores como la Unión Europea (UE) o el creado por el Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA por sus siglas en inglés), la solución de problemas transfronterizos económicos, ecológicos y socioculturales representará un gran desafío.
Entre otros, son cuatro los grandes fenómenos geopolíticos y en parte contradictorios que determinan cada vez más la capacidad de las regiones fronterizas internacionales. En primer lugar, como consecuencia de los crecientes entrelazamientos internacionales, se han puesto en marcha procesos tanto políticos como económicos que han facilitado el paso en las fronteras internacionales. Esto se manifiesta con especial claridad en las fronteras internas de la Comunidad Europea, al igual que entre Canadá, Estados Unidos y México. En esta tendencia de globalización se muestra también la creciente interdependencia de las naciones. Esta se manifiesta, entre otras cosas, por las decisiones que toman las empresas multinacionales, la liquidez monetaria internacional y el flujo de información, originados en los movimientos de población y por lo indivisible del medio ambiente físico.
Sin embargo, al mismo tiempo ganan terreno las acciones políticas y económicas de iniciativa local/regional. Por lo tanto la llamada regionalización se debe mencionar como segundo fenómeno de importancia geopolítica. Por eso las regiones no deben verse únicamente como partes de un país cuyo destino depende en alto grado de medidas directivas o hasta proteccionistas, sino que deben ser valoradas cada vez más como actores independientes en el plano internacional. Las actividades internacionales y "paradiplomáticas" de unidades subnacionales como ciudades, redes de ciudades, regiones y regiones que se prolongan en otros países en el futuro tendrán una influencia considerable en las relaciones internacionales.
Como tercer fenómeno deben mencionarse las modificaciones políticas en el plano de la seguridad: la apertura de las fronteras posibilita las corrientes migratorias, que son controlables sólo relativamente. Por eso en ciertas disputas étnicas las regiones fronterizas pueden volverse objeto de conflicto y debido a ello se ponen en marcha procesos desintegradores de las mismas, los cuales podrían conducir incluso a conflictos militares.
Tradicionalmente, en casi todos los campos de la vida política, económica y cultural que tienen que ver con el poder estatal-nacional, los acontecimientos y decisiones internacionales que se toman en otros países tienen cada vez más influencia. Las naciones están ante el desafío de encontrar soluciones internacionales a problemas de regiones de frontera que se prolongan en el país vecino y al mismo tiempo defender efectivamente los intereses nacionales. Ahora, como antes, la nación es garantía de seguridad interna y para hacer prevalecer los intereses económicos propios. Como lo demuestra el comportamiento de España, Francia y otros países, como reacción a una posible rápida disminución del monopolio del poder incluso aparecen nuevas tendencias a la centralización. Este cuarto factor geopolítico, la persistencia de estructuras nacionales, permanece para la cooperación más allá de las fronteras y es para las relaciones internacionales un factor de importancia estratégica.
Como el proceso de transformación en marcha en Europa oriental, esta problemática de regiones fronterizas tiene problemas adicionales. No solamente se trata de la adaptación de los estados que la conforman a las condiciones de la globalización, sino simultáneamente de un difícil cambio económico, social y político. Al derrumbarse el "orden" político de seguridad de la guerra fría y surgir conflictos étnicos en Europa, Norteamérica y Centroamérica aparecieron nuevamente disputas políticas por las regiones fronterizas, y en el caso de los Balcanes y de la ex Unión Soviética hasta conflictos militares. Por eso una estrategia de integración europea basada también en la región, tendría un enorme significado en el campo de la seguridad política.
SITUACIÓN ACTUAL DE LA INVESTIGACIÓN FRONTERIZA INTERNACIONAL
La más reciente investigación relacionada con regiones fronterizas está marcada por su orientación problemática. Los puntos geográficos básicos de esta investigación se localizan en Norteamérica (especialmente en la frontera de Estados Unidos-México) y en Europa occidental (sobre todo en las fronteras occidentales de la República Federal). Son notorias la naturaleza interdisciplinaria de la investigación en regiones fronterizas y la diversidad de los temas tratados.
La investigación profesional norteamericana se ha concentrado en aspectos transfronterizos relativos a la protección del medio ambiente, la lucha contra el crimen y la inmigración ilegal; también en el desarrollo económico y urbano, así como en los conflictos sociales y sociológicos presentes en ciudades fronterizas (cfr. Hansen, 1981; House, 1982; Martínez, 1988). Dado que el norte de México experimenta desde hace veinte años un fuerte crecimiento económico debido a las inversiones extranjeras, los aspectos económicos (sobre todo la interdependencia económica entre ciudades de uno y otro lados de la frontera) también han sido recientemente estudiados. Es característica del territorio fronterizo Estados Unidos-México la rápida expansión de grandes metrópolis: dos de estas ciudades gemelas fronterizas, San Diego/Tijuana y El Paso/Ciudad Juárez, cuentan con casi dos millones de habitantes cada conurbación. Estos "ecosistemas internacionales" son contemplados como complejos totales y por ello se han convertido en objetos de investigación interdisciplinaria.
Al igual que en el caso de la investigación norteamericana de regiones fronterizas, en Europa se ha retomado el problema de la interdependencia. Aquí desde hace unos treinta años la investigación y la práctica se ha apoyado recíprocamente en el estudio de problemáticas transfronterizas como corredores fronterizos, protección al medio ambiente y a la ecología, el tráfico y los entrelazamientos económicos en las fronteras internas de Europa. Al contrario de lo que sucede en la investigación norteamericana, aquí han tomado muy en serio las posibilidades de institucionalización política de la cooperación más allá de las fronteras (crf. Malchus, 1985; ARL, 1992; Arnold-Palussiére, 1983; Becker-Marx, 1992; BMBAU, 1993). Se observaron detenidamente las formas oficiales e informales de la interacción transfronteriza, y se analizaron y acompañaron en su desarrollo. Especialmente la investigación alemana de regiones fronterizas ha contribuido sobre todo a la consolidación e institucionalización de esta cooperación.1
En vista del estado que guardan los conocimientos prácticos tan avanzados de la investigación europea y del poco conocimiento de los detalles de investigadores de territorios fronterizos en Norteamérica sorprende que el intercambio de experiencias haya sido hasta la fecha tan limitado. Una "internacionalización" de la investigación regional fronteriza parece muy importante dado que la Unión Europea coloca a la creación de zonas de libre comercio en Norteamérica y a la creciente cooperación interregional fronteriza entre Europa oriental y Europa occidental ante perspectivas y desafíos totalmente nuevos.
LA SOLUCION DE PROBLEMAS TRANSFRONTERIZOS: EXTERNALIDADES COMO DESAFIOS
Para las regiones fronterizas el retiro de barreras "defensivas" significa una oportunidad histórica para definir su papel económico y político. Aún más, las regiones fronterizas que lindan con Europa occidental y con Escandivania ofrecen la posibilidad de superar gradualmente, por medio de la cooperación en el trabajo, el contraste entre países occidentales y orientales del continente. También pueden superarse rivalidades históricas y el marcado desnivel social y económico, como sería el caso de Estados Unidos respecto a México y entre la República Federal de Alemania y Polonia, a través de la cooperación.
La cooperación transfronteriza tiene razones tanto políticas como económicas y socioculturales. Por un lado se trata de solucionar problemas urgentes que por su esencia son transfronterizos. Las "externalidades negativas" no respetan fronteras administrativas ni políticas; se pueden manifestar en forma de basura contaminante, emisiones industriales y contaminación de mantos freáticos, o como criminalidad, contrabando y tráfico de drogas. Al mismo tiempo, la coope ración transfronteriza en el campo del desarrollo económico frecuentemente se percibe como posibilidad de solucionar problemas estructurales o bien de suprimir la represión en zonas de frontera. La diferencia de salarios entre México y Estados Unidos, la esperanza de recibir apoyos desde Bruselas por parte de comunidades de la frontera germano-polaca o la atractividad de mercado y bazares en las fronteras internacionales, frecuentemente propician el desarrollo de entrelazamientos económicos intensivos en los contextos local e internacional.
Las experiencias internacionales han demostrado que la calidad e intensidad de relaciones transfronterizas son influidas directamente por condiciones nacionales y supranacionales. La voluntad de cooperar en los planos local e interestatal suele encontrar muchos obstáculos difíciles de superar, tales como ideologías relativas a la soberanía nacional y asimetrías entre países que resultan del choque de sistemas de derecho, economías políticas, culturas políticas y tradiciones diferentes (cfr. Hansen, 1984; Duchacek, 1986/1990; Scott, 1989, Herzog, 1991).
Hasta ahora las naciones rara vez han podido crear instituciones o mecanismos que logren influir positivamente en el plano local o regional en las actividades transfronterizas que son de incumbencia internacional. Ni NAFTA ni los acuerdos de la Comunidad Europea han sentado una base jurídica sólida para la institucionalización de mecanismos de planeación transfronteriza (crf. Hayen, 1991; Gabbe, 1992). El problema principal de las regiones fronterizas es, por ello, encontrar nuevas formas de cooperación y entendimiento internacional que permitan superar asimetrías entre países sin afectar la soberanía de las naciones involucradas.
Al mismo tiempo existe el dilema de si al vencimiento de los acuerdos internacionales (por ejemplo NAFTA, ola Unión Europea) se crearán nuevas barreras, que actualmente en Europa del este deben ser punteadas o bien vencidas. Esto significa que el trabajo en cooperación de "abajo" se debe entender como estrategia complementaria de integración de "arriba". Las regiones fronterizas compartidas por la Unión Europea y los países vecinos deben ser valoradas como un intento local/regional de establecer paso a paso una instancia institucional de solución de problemas trasfronterizos y al mismo tiempo de establecer una cooperación económica basada en la confianza mutua.
Con base en las deliberaciones correspondientes, la investigación debería aportar nuevas conceptualizaciones que permitan el análisis de las regiones fronterizas en cuanto a cooperación internacional en las fronteras. Los puntos de vista bioregionales -Lawrence Herzog (1990)-enfatizarían, por ejemplo, conexiones ecológicas en los ámbitos natural y cultural, como base para la cooperación transfronteriza. Los principios de complementariedad partirían de la necesidad de otorgar a las iniciativas locales o regionales transfronterizas un marco institucional aprobado por el Gobierno y apoyo financiero. Finalmente, el principio de desarrollo económico sinérgico serviría para una cooperación conveniente entre los países involucrados y representaría una cooperación capaz de vencer fronteras.
INTERACCIÓN-INTERDEPENDENCIA-INTEGRACIÓN: UN MARCO TEÓRICO COMPARATIVO
Como consecuencia de la supresión de barreras proteccionistas de desarrollo tanto en el plano europeo como el Alemania Federal, la política regional de frontera reconoce a los territorios fronterizos internos de la Unión Europea como regiones especiales y dignas de ser promovidas, así como la necesidad de apoyar actividades transfronterizas. La filosofía tradicional de fomentar territorios de frontera, marcada por el apoyo unilateral directo y con frecuencia artificial a zonas deprimidas nacionales (como sucedió con la frontera interior alemana) parece dar paso a un punto de vista internacional o bien a la óptica europea total. Para ello se debe tomar en cuenta que el fortalecimiento de la economía y una estabilización de la población en regiones fronterizas a la larga solamente son alcanzables trascendiendo fronteras. Desde 1989 se han introducido iniciativas de fomento (sobre todo el programa INTERREG) cuyo objetivo es alcanzar una mejor integración económica y política de las regiones fronterizas dentro de la Unión Europea. Con éstas se financian medidas de infraestructura, programas de instrucción y perfeccionamiento y una serie de proyectos que sirven para desarrollar entrelazamientos transfronterizos.
También la presencia política de actores transfronterizos se ha reforzado: representadas por uniones de intereses como la Comunidad Europea de Trabajo en Regiones Fronterizas (AGEC), en el plano de la Unión Europea estas regiones consiguen llamar la atención. Este "proceso de institucionalización" encuentra su expresión en la formación de eurorregiones, en su mayoría agrupamientos informales formados por corporaciones comunales.
En el contexto norteamericano, y sobre todo en la frontera Estados Unidos-México, la intensidad de las relaciones transfronterizas depende menos de los intentos de cooperación política que del rápido crecimiento económico y citadino en la región. La industria maquiladora, como se menciona en otros trabajos de este libro, motivó inversiones directas de Estados Unidos, Asia y Europa por miles de millones en las ciudades fronterizas del norte de México, junto con la expansión de las regiones citadinas norteamericanas cercanas a la frontera como San Diego, Los Angeles, Phoenix y El Paso, hizo de la frontera común un factor de poder económico, pero al mismo tiempo trajo consigo serios problemas ecológicos y políticos.
La dimensión de estos problemas, agudizados por la marcada diferencia en el bienestar entre Estados Unidos y México, exige a los actores actuar. Un apoyo material y político para estos esfuerzos de cooperación, sin embargo, existe desde hace muy poco tiempo. De hecho las relaciones Estados Unidos-México aún están marcadas por rivalidades condicionadas históricamente y por desconfianza mutua, una situación que encadena a los sistemas políticos diferentes y son un obstáculo para la cooperación. En el anteproyecto de formar un mercado interno norteamericano se está intentando romper con tradiciones que generan conflictos. No solamente se trata de cuestiones comerciales, sino también de posibles instrumentos de solución binacionales a problemas regionales, ante todo los del medio ambiente. Las primeras iniciativas binacionales en este sentido iniciaron en 1993 con la fundación de un banco de desarrollo norteamericano. Pero habrá que esperar para ver en qué medida el tratado de libre comercio (NAFTA) puede en el largo plazo aportar una "integración de territorio de frontera" en el sentido de los esfuerzos europeos.
Se demuestra que las perspectivas de las actividades regionales transfronterizas se desarrollan dependiendo cada vez más de condiciones supranacionales. En el contexto norteamericano informal y por lo mismo débil, se mueve por lo pronto en un marco de cooperación internacional más bien floja. En Europa-y esto es determinante- la meta de la integración internacional determina el campo de acción regional-fronterizo. En otros contextos internacionales, por ejemplo Europa oriental y Centroamérica, los conflictos étnicos y territoriales impiden la integración de forma duraderas de cooperación transfronteriza.
Por lo tanto la dinámica de cooperación transfronteriza se puede tratar bajo tres aspectos específicos: conflictos que se abordan en un plano internacional, cooperación que se puede desarrollar o bien ya se desarrolló institucionalmente en los planos local y regional, y la región concreta cuyos conflictos se resuelven o se convierten en cooperación. En el plano teórico sería imaginable la continuidad en las relaciones internacionales que probablemente indique la evolución de nuevas formas de cooperación e integración global.2 La calidad e intensidad de formas de cooperación se desarrollan, según esto, en etapas más o menos discretas y pueden moverse entre alineación, una situación en la cual la naturaleza defensiva de la frontera mantiene las relaciones internacionales el mínimo y una integración internacional en la cual el efecto separador de la frontera desaparece. Entre estos dos extremos se encontrarían formas graduales de creciente interdependencia y cooperación.
Es preciso seguir evaluando el desarrollo de la cooperación transfronteriza en el marco de la interacción estatal que se abre paso en la Unión Europea, de la zona de libre comercio norteamericana y de las sociedades en proceso de transformación de Europa del este. Además se deberían considerar asimetrías entre naciones (medidas por ejemplo a través de la caída de salarios, diferencias de PIB, finanzas domésticas, calidad de la infraestructura de que disponen, diferencia en cuanto a su grado de centralización, demografía), así como diferencias culturales y lingüísticas.
En primer término se deben tratar los siguientes aspectos de dinámica transfronteriza, con base en las experiencias internacionales y en ejemplos concretos:
CONCLUSIONES: NUEVAS GUÍAS, NUEVAS INSTITUCIONES DE POLÍTICA EN TERRITORIOS FRONTERIZOS
La cooperación transfronteriza únicamente puede ser desarrollada si disminuye el efecto separador de las fronteras nacionales. El destino de las regiones fronterizas depende también de su riqueza, de ir más allá de las fronteras y crear sentimientos de vinculación para lograr una identidad regional compartida, o bien para descubrirla. Por lo tanto se podría establecer la tesis de que la identificación regional que supera a las fronteras se puede desarrollar mejor ahí donde se realiza un proceso internacional de integración económica y política en el que las cuestiones de seguridad y soberanía nacional ya no están a la orden del día en política.
Desgraciadamente estas condiciones sólo se dan en raras ocasiones. La mayoría de las veces la cooperación transfronteriza es entorpecida por asimetrías, rivalidades internacionales y poca sensibilidad del resto de la sociedad respecto a los problemas y necesidades de los habitantes de territorios de frontera. La nueva política de territorio fronterizo debería cimentarse en el conocimiento de la dependencia recíproca y en la indivisibilidad física de los territorios. Dicho con otras palabras, serían necesarios un desarrollo y una planificación regional orientada en sentido "biorregional" y no desde el punto de vista del Estado nacional. No únicamente la atracción de inversiones o-como en el caso de las regiones de frontera europeas- subsidios, sino también la creación de instituciones política regionales en los planos nacional y supranacional, deberían ser los objetivos principales de la cooperación transfronteriza tanto en Norteamérica cono en Europa.
Por eso un apoyo más eficiente y menos complicado de los actores transfronterizos requiere de un mejor encadenamiento de instancias nacionales, regionales, y locales. Una alternativa sería la creación de nuevas cooperativas, organizaciones u otras instancias que medien entre intereses nacionales y regionales, sin que se conviertan en paternalismo ni en manipulación. También se deberían crear nuevos acuerdos internacionales que faciliten una institucionalización del trabajo conjunto transfronterizo y den a la "pequeña política exterior" de las regiones fronterizas un marco jurídico claro. Con esto, por ejemplo, las regiones europeas y las regiones que se encuentran en dos países podrían obtener en el mediano o largo plazo reconocimiento como socios que, aunque extraparlamentarias, sean importantes en la política de planeación.
La investigación de regiones fronterizas hasta la fecha se ha eslabonado muy bien en relación a los aspectos teóricos y prácticos de la solución de problemas trasfronterizos. Sin embargo, es necesaria una investigación interdisciplinaria y comparativa internacional de regiones de frontera para comparar los conomicimientos adquiridos y desarrollar nuevas formas de trabajo cooperativo en Norteamérica, Europa y otros lugares.
Bibliografía
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(*)Institut für Regionalentwiklung und Strukturplanung (IRS). Traducido del alemán por Ursula Dehmlow Cartwright.
(1)Ha sido mérito del Instituto de Investigación del Desarrollo Nacional y Urbano de Renania Septentrional-Westfalia (NRW), por medio de estudios comparativos, asesoramiento y una estrecha cooperación con el gobierno del estado, así como con instancias belgas y holandesas, haber preparado el camino para la firma del primer tratado internacional de cooperación de paso de frontera en el plano regional y comunitario.
(2)Cfr. el principio de la sociedad policéntrica global de Durand, Levy y Reraillé (1993:19-41).
Como paso importante y práctico se muestra el examen de la transmisibilidad de experiencias internacionales en el ámbito del trabajo en cooperación transfronterizo. Esto se debería realizar a través de un intercambio de información más intenso y de una investigación internacional conjunta más estrecha, válida sobre todo para el territorio fronterizo Estados Unidos-México y el germano-polaco, donde expertos de otras regiones fronterizas de Norteamérica y Europa den asesoría. Los actores de estas regiones podrían aprovechar las experiencias internacionales. En ellas podrían encontrar importante puntos de enlace para el desarrollo de posibles instrumentos y estrategias de política regional enfocadas a regiones de frontera con un origen diferente.