Fecha/Date: 08/01/97
Índice
1. El cosmos institucional de la integración
Ya es un lugar comun que la actual integración oficial haya sido un esfuerzo institucional
mas que una deliberada política de unión. Con base en el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de
la ODECA, y los acuerdos de las Cumbres presidenciales a partir de 1990, se logra establecer
una intrincada maraña institucional formada por reuniones de todo tipo, centros, consejos,
comités, secretarías, instituciones especializadas que provenían de antes, y otras formas
institucionales mas, incluyendo un grupo asesor de los presidentes formado por las esposas de
los mismos para atender asuntos sociales. Es tal el sinnúmero de estructuras superpuestas, que
para explicar su interrelación se utilizó la estructura del cosmos. El exito de este enfoque fue
tal que se reconoce e incorpora como emblema de la Secretaría del Sistema de Integración
Centroamericana (SICA).
2.Las limitaciones de la estructura institucional de la integración
En varias oportunidades la FCI ha criticado esta telaraña institucional no sólo desde el punto
de vista de su complejidad sino por su imposibilidad real de funcionamiento y su limitación
para avanzar de manera sustantiva en la integración real de los países centroamericanos.
Además, se había señalado que en donde se contaba con un grado de trabajo, eficiencia y
aportes reconocidos, sobre el funcionamiento del Mercado Común Centroamericano, se debía
mas a la presencia de personas capacitadas , interesadas y conocedoras , o al fuerte
financiamiento externo . Todo ello demuestra el hecho de que una estructura tan compleja no
tenía capacidad suficiente de manejo desde la coordinación superior, incluso si esta
coordinación hubiese estado en manos de personas altamente experimentadas.
También se señaló que el aparato institucional esta ahora ligado a las Cumbres
Presidenciales por la vía del "filtro" político de los Ministerios de Relaciones Exteriores, lo
cual impulsa una integración con el resto del mundo bajo un enfoque extremadamente político.
Desafortunadamente para esta estructura establecida, la integración no es un foro político que
sólo mira hacia afuera.
3. La institucionalidad vacía de la integración
Pero acaso lo mas grave del problema institucional de la integración sea el hecho de que el
aparato institucional oficial de la nueva integración con el mundo no cuenta aun con programas
específicos y concretos de integración de los países centroamericanos entre sí, con algunas raras
excepciones. Todo el andamiaje está basado en declaraciones políticas, en principios y
objetivos muy generales y en compromisos tan vagos, que los gobiernos se han quedado con la
capacidad de decidir lo que quieran hacer, en función de sus intereses políticos -- usualmente de
corto plazo -- y no sobre la base de compromisos y esfuerzos concretos que efectivamente
transformen estas sociedades y las conduzcan a una unidad sustantiva.
Hasta el presente puede decirse que en términos concretos no es mucho lo que se pueda
señalar de avance en materia de la integración real de estos países, desde los nuevos esquemas
de 1990 a esta parte, ni por la vía de los acuerdos formales ni la de las Cumbres Presidenciales.
Ya hay una especie de acuerdo regional sobre esto.
De esta manera, se cuenta con un sisitema institucional vacío que además no cuenta con
representación de la sociedad civil. El nacionalismo enfermizo que se ha desarrollado a partir
de los años ochentas -- alimentado desde dentro y desde afuera-- es uno delos factores
limitantes, incluso para la integración oficial del presente.
4. La falta de representación de la sociedad civil
De todos es sabido, ya desde hace muchos años, que representantes de los grupos
dominantes nacionales y de sus organizaciones regionales, cuentan con una modalidad
tradicional -- formal e informal -- para influir en la política oficial. Ha sido casi imposible que
otros sectores y grupos de la sociedad puedan contar con presencia y opinión sobre las políticas
que determinan su propio futuro.
En la integración ha pasado lo mismo. La inclusión del Art. 12 en el Protocolo de
Tegucigalpa, sobre el Consejo Consultivo, no tuvo los efectos que de esa norma se esperaba. El
Parlamento Centroamericano ha venido sufriendo de limitaciones sustantivas para que sus
opiniones sean tomadas en cuenta. Además, sus pocas manifestaciones muestran mas una
dependencia política con los Poderes Ejecutivos, que una autonomía institucional de la
sociedad política.
No es posible todavía ahondar en el caso de la actual versión histórica de la Corte
Centroamericana de Justicia. Es necesario indicar que no se cuenta aun con una opinión
sustantiva respecto del actual sistema jurídico de la integración oficial, que como es sabido, es
contradictorio y tiene fuertes limitaciones en su estructura y discurso legal. Además, su
posición respecto de la validez jurídica de los acuerdos presidenciales en la Cumbre, puede ser
objeto de una críttica sustantiva.
5. El historial de las instituciones especializadas
Es preocupante lo que además, ha sucedido con las instituciones especializadas que vienen
de la integración real del pasado. Debe reconocerse que desde antes fueron objeto de un
permanente mecanismo de presión ligado al aporte financiero de los gobiernos. Ello obligó a un
endeudamiento creciente de mucha de estas instituciones y/o a busqueda de financiamiento
externo, que a su vez presionó para que sus actividades incluso se apartaran de los propósitos de
sus cartas de creación. Se redujo así muchas veces la capacidad de dirección y de gestión, para
centrar el esfuerzo en resolver los agobiantes y permanentes problemas financieros.
Cuando hubo problema fiscales serios en los gobienos, se generó también un sinnúmero de
tropiezos en el funcionamiento de estas instituciones. Muchas veces fue llamativo ver que a
pesar de esas crisis, los gobiernos continuaban pagando otras deudas con terceros. De esta forma
se expresaba la falta de interés en las instituciones regionales.
También fue común ver cómo el proceso de selección de los jerarcas de estas instituciones
pasó muchas veces por un tipo de manejo político que influyó negativamente en la evolución de
estas instituciones. En unos casos, se dejó al mando a personas por mucho tiempo, por la
incapacidad de decidir sobre el sucesor y las isntituciones entraron en una etapa de
descompensación interna que casi las lleva al colapso. Otras veces se nombró a personas que no
estaban ligadas a la acción y responsabilidad de las mismas, lo que limitó -- y aún limita -- la
capacidad de manejo y gestion de estas instituciones. No es tampoco casual que muchas veces
unos gobiernos propongan a personas para estos cargos como pago de sus favores políticos.
Es necesario también señalar que las asambleas o juntas rectoras de estas instituciones
muchas veces no tomaron decisiones claras o sustanivas sobre los programas y tareas a realizar
por parte de las instituciones, lo que a su vez generó un proceso de inseguridad en el manejo y la
toma de decisiones de los directores de las mismas, que bajó sustantivamente el nivel de su
funcionamiento.
Es necesario señalar que en estas circunstancias, y especialmente de la década pasada a esta
parte, se ha observado la irrupción de la corrupción en contadas de estas instituciones.
Como puede verse, independientemente de los argumentos que ahora se utilizan sobre
eficiencia, las instituciones regionales se han visto limitadas o reducidas por la incapacidad
histórica de los propios gobiernos en hacerlas funcionar debidamente. Se planteó así -- y se
revive ahora -- el circulo vicioso de que se limita a la institución, se le critica por sus
limitaciones, se le reduce el apoyo y se genera un nuevo círculo de limitaciones a su accionar y
gestionar. Entonces de habla de revisión de las mismas
Este proceso no se ha acabado sino que se ha agravado pues desde 1990 se han agregado un
conjunto diverso y heterogéneo de nuevas instancias institucionales, muchas de ellas sin
definición efectiva de sus tareas, con duplicaciones evidentes en sus funciones y, al igual que
antes, sin seguridad efectiva de financiamiento.
7. La revisión de la estructura institucional
Tomando en cuenta los anteriores señalamientos, parecía evidente y necearia una reforma
sustantiva al sistema institucional de la integración, tanto desde el punto de vista de las
instituciones mismas como de la posición política y financiera de los gobiernos frente a ellas. La
FCI había propuesto que la revisión institucional no sólo abarcase a las instituciones mismas
sino a la posición y accion de los gobiernos respecto de ellas.
La FCI partió del criterio elemental por cierto, de que el sistema institucional debía
revisarse a fondo a la luz de los requerimientos de la integración de los países centroamericanos
y como resultado de los programas y acciones a realizar en esta materia. Como siempre se dijo
en la integración del pasado, "no se pueden poner primero la carreta y después los bueyes".
En los hechos esta revisión se ha elaborado sobre otros criterios distintos. Primero se
establece el aparato institucional en toda su compeljidad (1993); después se le deja instalar e
iniciar sus treas (1994) y a escasos 2 años despues se decide su revisión, que se acuerda
oficialmente en julio de 1997.
En otras palabras, la integración oficial ha sido desde 1990 a esta parte, un juego
institucional apresurado, sin integración real, que evidentemente había que reconsiderar . A ello
se agrega que la revisión de ahora no alcanza a las espectativas que de ella se esperaba.
8. Las bases oficiales de la reforma institucional
La Declaración de Panamá II adoptada por la Cumbre Presidencia realizada el 12 de julio
de 1997 en la ciudad de Panamá, se basa en los trabajos previos elaborados con financiamiento
del BID y apoyo de la CEPAL. Se estableció además un grupo de Representantes de Alto
Nivel de los Gobiernos Centroamericanos, para que lograran sobre esos trabajos técnios, una
posición política de consenso respecto de la reforma institucional. Los trabajos se realizaron
rápidamente entre 1996 y julio de 1997, cuando se adopta la Declaración.
La argumentación formal de la reforma es muy sencilla: los gobiernos tienen ahora una
nueva agenda centroamericana y por lo tanto debe determinarse si la institucionalidad
"...proporciona un valor adicional..." a los países en función de esa nueva agenda.
En otras palabras hay que revisar si lo que se hizo entre 1990 y 1996 esta bien y, además, si
lo que viene del pasado se ajusta a los propósitos oficiales de hoy. No se preguntó cuál debería
ser la institucionalidad para la integración real de estos países. Pasa que la integración oficial es
con el resto del mundo, de cada uno de ellos, pero no entre ellos.
En efecto, señalan los técnicos y la misma Declaración lo repite, que se trata de :
"Inducir cambios sustantivos en el sistema institucional centroamericano a fin de enfrentrar
con eficiencia y eficacia los desafios de la próxima centuria y hacer de esa manera posible la
inserción de Centroamérica en las corrientes mundiales de comercio y de inversión y dotarla de
capacidad necesaria para competir con éxito en el nuevo orden mundial que se viene gestando."
(prff. II de la Declaración de Panamá II).
Nuevamente se repite, como en muchas Cumbres anteriores, que la reforma ahora tiene
como fin "...consolidar a Centro América como una región de paz, libertad, democracia y
desarrollo..", asunto que se dice desde 1989. (prff.4)
Los acuerdos presidenciales se ajustan a los compromisos establecidos en el documento de
los Represenetantes de Alto Nivel para realizar la reforma, y adoptan algunas acciones
inmediatas. Ello quiere decir que la reforma institucional integral -- de realizarse -- se hará
conforme a los términos elaborados por los técnicos entre 1996 y julio de 1997, y que se
otorgará prioridad política a los siguientes aspectos:
a) Sobre el Parlamento Centroamericano, se revisarán sus atribuciones, su presupuesto
estará a cargo de los Estados Parte, y se ajustará el número de parlamentarios;
b) Sobre la Corte Centroamericana de Justicia: se restringe su coompetencia en los casos de
conflictos que surjan entre países, se fortalece su competencia en el ámbito comercial , se
reforma el sistema de remuneraciones, y se reduce el número de magistrados y suplentes;
c) Respecto de las secretarías del Sistema: se unifican todas ellas en la Secretaría General
del SICA;
d) Sobre financiamiento de las instituciones se estudiará un sistema automático y se
agregará un mecanismo de fiscalización y control de fondos.
9. La reforma real del aparato institucional
Queda claro ahora que, aparte de toda la retórica política -- y de la naciente retórica de los
técncos para justificar la posición oficial -- la reforma fue casi exclusivamente fiscal. Por esa
vía y otros compromisos establecidos en la documentación "...que forma parte de la
Declaración...", se está reduciendo sustantivamente la capacidad de acción y el apoyo financiero
a las instituciones de la integración . La unificación de secretarías se imagina una modalidad
exclusivamente limitada a atender desde un solo módulo administratrivo, los diversos aspectos
de la integración, independientemente de su alcance y requerimientos específicos .
Pareciera que de lo que se ha tratado ahora es de que se reduzca ahora la presencia de la
institucionalidad en lugar de hacer un esfuerzo sustantivo para su readecuación eficiente a las
necesidades de la integración.
Para atender a "la inserción con el mundo" acaso no era necesario este tipo de reforma, de
reducción al estilo neo-liberal, del sistema institucional regional. Se trata en la realidad de la
reducción de la presencia del Estado en todas sus formas. Es la ilusión de dejar en manos del
mercado y del comercio la solución del desarrollo.
Conviene señalar algunas reflexiones adicionales sobre la reforma institucional oficial
aprobada:
a) la reforma no tiene significación alguna para la sociedad civil; si no se tenía presencia
antes, ahora las posibilidades son incluso menores con una institucionalidad reducida y
limitada; no se señala nada concreto sobre la participación de la sociedad civil en la
Declaración presidencial;
b) de hecho, no se contó con la presencia directa de la socieda civil en las deliberaciones
específicas y en el diseño de los trabajos de la reforma institucional; se utilió nuevamente el
mecanismo --ya difícil de aceptar como bueno -- de invitar a algunas organizaciones a
seminarios y después, independientemente de los mismos, realizar lo que oficialmente se tenía
planeado hacer; la estategia de impulsar la opinión de la socieda civil y después no acatarla no
resulta ya una base sustantiva de concertación, pues tiene el único resultado de que las
organizaciones aparentan apoyar el trabajo oficial, aspecto que después es utilizado como
argumento oficial. Es por ello que muchas de las instituciones han venido retirándose de ese tipo
de invitaciones. Es por eso que la concertación no se logra, como en este caso institucional;
c) se ha utilizado el mismo criterio que a nivel nacional, mediante el cual la eficiencia y la
eficacia de las instituciones se mide por la reducción del empleo y no por la prestación de
servicios generados con alta productividad ; al igual que a nivel nacional también, la
privatización y las limitacines financieras serán los resultados sustantivos de la reforma;
d) la reforma institucional parte de la idea de que las instituciones deben ajustarse no a las
circunstancias del desarrollo económico - social de Centroamérica, sino a las circunstancias
políticas, lo cual reduce aun mas la estabilidad de las mismas; aun mas, quedaen entredicho su
futuro cuando se señala en los trabajos que las instituciones subregionales serán sobrepasadas
por la institucionalidad que se derive de los acuerdos de comercio a nivel del continente
latinoamericano;
e) se observó también, una vez mas, un proceso acelarado y precipitado de toma de
decisiones políticas, mas que un esfuerzo pausado y serio de enfoque de la integración para
darle la institucionalidad correspondiente.
San José, Costa Rica, julio de 1997.
(*) Presidente de la Fundación Centroamericana por la Integración (FCI)