CUADCIEN, 08/01/97, DIAGNOSTICO DE LA INSTITUCIONALIDAD REGIONAL CENTROAMERICANA

Cuadernos de Ciencias Sociales

País/Country: Costa Rica

Programa Costa Rica; Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales(FLASCO)

Autor/Author: CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe)

Número/Number: 103

Frecuencia/Frequency: 10 por año/10 per year

Fecha/Date: 08/01/97

Indice

PRESENTACION

1. La Institucionalidad Centroamericana
   1. Tipos de entidades

   2. Diversidades

   3. Costos y financiamiento

   4. El Sistema de la Integración Centroamericana (SICA)

2. Los Organos
   1. Los Presidentes y los Ministros

   2. El Comité Ejecutivo

   3. La Secretaría General SICA

   4. Parlamento Centroamericano

   5. Corte Centroamericana de Justicia

3. Las Secretarías Técnicas e Instituciones Regionales
   1. Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA)

   2. Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)

   3. Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI)

   4. Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP)

   5. Secretaría de Integración Social Centroamericana (SISCA)

   6. Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP)

   7. Secretaría Ejecutiva-Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (SE-CCAD)

   8. Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA)

4. Conclusiones
   1. La institucionalidad y los Organos

   2. Las Secretarías e instituciones regionales

   3. El nivel nacional

5. Anexos

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) han emprendido el programa BID-CEPAL de Apoyo al Fortalecimiento y Racionalización de la Institucionalidad de la integración Centroamericana. En este documento se resumen los primeros resultados que arroja el diagnóstico sobre el estado de este proceso en la región.

Se ha sostenido el enfoque fundamental de analizar la adecuación de las capacidades institucionales existentes a las necesidades de la nueva agenda Centroamérica. Los temas estratégicos de la agenda se encuentran contenidos en las diversas declaraciones de los presidentes centroamericanos. Al haber sido incluidas en otros documentos¹ y ser sujetas de discusión, reflexión y análisis permanente por los propios gobiernos y por el grupo de representantes de Alto Nivel,² en este trabajo no se considerarán los fundamentos estratégicos del proceso de integración. Por otra parte, se ha confirmado ampliamente la validez de la premisa de que la evaluación debe ser integral en el sentido de que es imposible considerar la situación de las instituciones centroamericanas fuera del contexto de la institucionalidad regional en su conjunto. Asimismo, el logro de los objetivos de la agenda depende fuertemente de las capacidades institucionales existentes a nivel nacional.

Se reconoce que la institucionalidad centroamericana no surgió como un "sistema". Sin embargo, el Protocolo de Tegucigalpa de 1991 creó el Sistema de la Integración Centroamérica (SICA) como sistema global que debería coordinar todas las instituciones regionales existentes. En consecuencia, el presente estudio parte de una apreciación del funcionamiento de aquel y la adecuación de este enfoque. Sobre esta base, el trabajo procede a un tratamiento individual de los órganos de las secretarías e instancias de coordinación y de las instituciones especializadas. Finalmente, se formulan unas observaciones respecto de la organización nacional para la integración en los seis países.

Estos resultados se basan en:

1. Los insumos recibidos por la CEPAL de casi todos los organismos centroamericanos en respuesta al Cuestionamiento Institucional especialmente diseñado para estos fines.

2. El análisis de la documentación adicional facilitada para ellos.

3. Una primera misión en la que se envió a ministros, organismos y expertos.

4. Las entrevistas realizadas por el coordinador del programa en una segunda misión con directivos de casi todas las instituciones regionales, así como con representantes de ministerios, de asambleas y organizaciones cívicas;

5. Los informes de los consultores nacionales contratados, que han realizado entre 20 y 30 entrevistas en cada país con representantes de ministerio, entidades autónomas, sector privado y organizaciones sociales, y³

6. Teniendo en cuenta que cada sector es un mundo particular cuyo análisis requiere un juicio (expertise) especializado, en el breve tiempo disponible se ha consultado a los expertos, además de los actores de la integración.

1. La Institucionalidad Centroamericana

a. Tipos de entidades

Como punto de partida conviene resaltar la existencia de diferentes tipos de entidad en término de su naturaleza funcional. Asimismo, a la crítica común de que existe una cantidad muy grande de instituciones se puede responder que el número en si mismo no es el problema.

Entre las entidades más conocidas, objeto de apreciaciones en este documento, se cuentan 6 "órganos":

Reunión de Presidentes			Secretaría General SICA
Consejo de Ministros			Parlamento Centroamericano
Comité Ejecutivo SICA			Corte Centroamericana de Justicia

Además, funcionan 7 secretarías técnicas y 8 instancias de coordinación entre organismos nacionales (la mayoría de éstas son "virtuales", en el sentido de que no tienen sede ni personal permanente):

Las 11 instituciones especializadas son las siguientes:

Casi todas las restantes entidades son foros sectoriales o bien constituyen otros mecanismos de coordinación técnica intergubernamentales, con costos mínimos de operación.

De hecho, el universo de organizaciones públicas centroamericanas está creciendo. Así, está en proceso el establecerse una organización específicamente dedicada al sector pesquero (con apoyo de la Unión Europea). Varias instituciones nuevas están surgiendo para acometer las acciones conjuntas que posibiliten enfrentar dimensiones específicas de la nueva agenda, como el Instituto Centroamericano de Estudios Superiores de Policía (ICESPO) en El Salvador (con apoyo chileno), o la Escuela de Capacitación Judicial Centroamericana en San José, Costa Rica. En este mismo sentido, también se han fundado nuevos foros interparlamentarios.

Un número mayor de instancias regionales, que reúnes a actores nacionales de diferentes sectores y grupos de interés, puede considerarse un logro de gran relevancia para un proceso de integración que pretende consolidar una comunidad regional. Tal como en la experiencia nórdica, se podría tratar de un proceso transnacional y transgubernamental que crea interdependencias y una base social real para la integración.

Cabe subrayar que ya existe una amplia gama de organizaciones e instancias centroamericanas del sector privado y de organizaciones no gubernamentales que están realizando acciones de la mayor importancia en el proceso la integración regional real. Estas entidades quedan fuera de los parámetros del presente estudio. Sin embargo, se ha contactado un amplio apoyo para un mayor esfuerzo de promoción de organizaciones, foros e intercambios en el ámbito de las "fuerzas vivas".

Entonces, más que un asunto de números, se trata, por una parte, de establecer si las funciones que están cumpliendo las secretarías e instituciones corresponden a las necesidades y prioridades de hoy, además de examinar la eficiencia y la eficacia con que desempeñan estas funciones; por otra parte, se debe considerar cuáles son las mejores maneras de coordinar las diferentes formas y foros de cooperación entre los países. En todo caso, la cuestión básica consiste en determinar si la actividad corresponde a una realidad regional que los actores centroamericanos están dispuestos a apoyar.

b. Diversidades

En realidad, tanto la agenda como la institucionalidad centroamericana se caracterizan por un alto grado de diversidad.

i) Orígenes y naturaleza. En primer lugar, las entidades tienen naturalezas heterogéneas que reflejan orígenes muy diferentes. Al respecto, existen por lo menos tres categorías:

1. Los órganos e instituciones del viejo sistema de integración económica, cuyos objetivos y bases jurídicas evidentemente crecían de consenso y necesitaban una actualización.

2. Una multiplicidad de instituciones de cooperación funcional que habían surgido a lo largo de las décadas.

3. Instancias políticas que habían sido creadas en el momento muy especial de Esquipulas II.

ii) Niveles de participación de los países. En segundo lugar, el panorama se ha complicado todavía más la aparición de nuevos esquemas de cooperación o integración entre subgrupos de países. Actualmente, se pueden identificar proyectos e instituciones en los cuales participan de dos a nueve miembros.

Al mismo tiempo, las múltiples negociaciones internacionales en curso (México, G3, CARICOM, Canadá, Chile, etc.) agregan otros niveles más en cuanto a las iniciativas de cooperación, todo esto en la perspectiva del interés por pertenecer al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y el Area de Libre de Comercio de las Américas (ALCA) en el año 2005.

iii) Relaciones con organizaciones no centroamericanas. Finalmente, varias entidades tiene relaciones formales institucionales con entes centroamericanos.

Algunas tienen una relación orgánica o casi orgánica con organizaciones interamericanas (por ejemplo, INCAP -Organización Panamericana de Salud (OPS); SG-CAC/CORECA- Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), así como el algunos foros de ministros se había aceptado la asistencia de estas organizaciones.⁴

El Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) ha aceptado socios extrarregionales.

Otras entidades han tenido un importante apoyo de carácter permanente -y hasta en sus orígenes- en la cooperación internacional. POr ejemplo, CAPRE se ha basado en un convenio entre Costa Rica y la cooperación alemana (GTZ). CEPREDENAC fue financiado enteramente por la cooperación sueca hasta 1996.

Por otra parte, varias instituciones han funcionado principalmente gracias a los aportes recibidos de la cooperación internacional por medio de proyectos individuales.

c. Costos y Financiamiento

El financiamiento es uno de los problemas fundamentales de la institucionalidad.

Se manifiesta con frecuencia la preocupación de que la institucionalidad centroamericana es muy costosa, y que estos países, con fuertes problemas fiscales, no estarían en condiciones de soportar esta carga adicional.

Es difícil estimar lo que representa la cooperación e integración centroamericanas en términos de absorción de recursos públicos (costos de transacción). El presupuesto efectivo de muchos organismos regionales proviene en gran medida de fuentes estrarregionales, mientras que algunas entidades importantes se autofinancian. Por otra parte, es difícil estimar cuánto cuestan los viajes de los funcionarios que participan en las reuniones, y en algunos casos dependen del financiamiento externo para sus gastos. Por último, tampoco es fácil estimar los costos totales de las reuniones cumbres.

Como primer paso, se identifican los fondos públicos centroamericanos que los países deberían transferir directamente bajo la forma de cuotas o aportes nacionales (véase el cuadro 1), lo que permite apreciar el monto y la distribución de estos fondos. Cabe subrayar que la cifra total corresponde al monto que debería pagar un solo país que participara plenamente en tosas las instituciones existentes.⁵

El cuadro 2 presenta adicionalmente, en cada caso, una estimación de los montos correspondientes a la venta de servicios, cooperación internacional para el funcionamiento institucional.⁶

De este análisis se desprende que el monto del financiamiento que corresponde a los países no están alto como muchos imaginan. Una estimación preliminar muestra que los aportes gubernamentales representan apenas 0.3% de sus gastos totales. (véase el cuadro del anexo IV). Los gobiernos debían aportar 14,555.000 pesos centroamericanos en 1996, y las instituciones públicas autónomas 2,881,000. POr otra parte, 78.5% de las contribuciones de los Gobiernos en 1996 se concentra en pocas instituciones: el Parlamento Centroamericano (47%), la SIECA (15%), la Corte Centroamericana de Justicia (11%), y la Secretaría General de SICA (5.5%).

Se debe agregar que varios Gobiernos no pagan desde hace mucho tiempo todas las cuotas nacionales. Las moras acumuladas en algunos casos alcanzan cifras impresionantes.

Se reconoce el círculo vicioso en que se encuentran muchas de las instituciones regionales: reciben pocos recursos, se debilitan y pierden credibilidad, y como resultado se les destina aún menos recursos. Los directivos de las instituciones tienen que dedicar un alto porcentaje de su tiempo y energía a buscar fondos, agravando aun más su precaria situación. Poco importa, se podría decir, dónde comenzó a engendrarse el círculo, puesto que los directivos regionales responden a órganos compuestos por autoridades nacionales centroamericanas.

En algunos casos, tal como se detalla en las secciones correspondientes de este documento, el resultado ha sido un endeudamiento grave. Muchos organismos han entrado en una abierta relación de dependencia de fuentes extrarregionales.

La necesidad de establecer mecanismos permanentes ha sido explícitamente reconocida por los países en el Protocolo de Guatemala, cuyo artículo 54 estipula que "El Consejo de Ministros de Integración Económica acordará el sistema de financiamiento autónomo para los órganos e instituciones del Subsistema".

d. El sistema de la Integración Centroamericana (SICA)

Como ya fue señalado, la institucionalidad centroamericana no representa un sistema. El orden regional es más bien el fruto complejo de múltiples movimientos integradores e iniciativas de cooperación en el curso de casi 50 años. En parte como respuesta a esta realidad, el Protocolo de Tegucigalpa de 1991 creó el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Esta sección se dedica a una breve apreciación del funcionamiento y los logros del Sistema de Integración como tal.

A pesar de los logros identificables (por ejemplo, la creación de un Comité Consultivo, que actualmente reúne 17 organizaciones cívicas centroamericanas y que han contribuido a fortalecer la participación formal de la sociedad civil en el proceso de integración)⁷ y aun teniendo en cuenta que el sistema es relativamente nuevo, puesto que comenzó a funcionar apenas en febrero de 1993, la conclusión de este trabajo es que el SICA como "sistema" padece de algunas debilidades.

Estos problemas pueden dividirse entre los que han surgido debido a las fallas en la realización del esquema establecido, que serán tratadas en las secciones correspondientes, así como debilidades estructurales y conceptuales inherentes al sistema, que se comentan a continuación.

i. El dinamismo presidencial. La reuniones presidenciales han sido, sin duda alguna, un factor clave en el renovado dinamismo del proceso de cooperación e integración en Centroamérica, y han permitido lograr avances de la mayor importancia para el desarrollo regional, culminando con la adopción de la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES).

Sin embargo, parece existir cierto consenso respecto de que este dinamismo condujo también a la adopción de una vasta cantidad de decisiones y mandatos en los últimos años, que ha superado la capacidad de ejecución institucional de la región. Por otra parte, las consultas y análisis realizados sugieren que sería recomendable considerar las formas en que se podría fortalecer el proceso de dar prioridad y preparar las decisiones, incluyendo una mayor consulta con las entidades responsables de la ejecución. De hecho, los propios Presidentes, en su reunión en Costa del Sol en septiembre de 1995, reconocieron la necesidad de racionalizar la agenda de acciones que había surgido de las cumbres y también han disminuido el número de sus reuniones en los últimos dos años.

Al respecto, hay un elemento de base que convendrá tomar en cuenta a la hora de abordar este tema del proceso institucional regional. Existe una contradicción inherente al Protocolo de Tegucigalpa entre la propia idea de un sistema institucional (mucho menos comunitario) y la realidad de un "presidencialismo colectivo". De hecho, el Preámbulo define el Sistema como un mecanismo "que dará seguimiento a todas las decisiones adoptadas en las Reuniones de Presidentes y coordinará su ejecución".

El Protocolo fue firmado en un momento histórico en que las reuniones presidenciales ofrecían un dinamismo y unidad sin precedentes. La instituciones se encontraban en una situación de muy baja credibilidad (ya sea por su debilidad técnica en el caso de la SIECA, o bien por su cuestionamiento político, en el caso del Parlamento Centroamericano), de manera que la alternativa de un sistema institucional más comunitario se hacía sentir muy poco. Por último, en la mayoría de los países las asambleas o congresos nacionales eran relativamente débiles frente al ejecutivo. Cabe preguntarse si todas estas condiciones siguen teniendo validez.

Por otra parte, este estudio ha confirmado la observación más puntual de que la idea de consagrar cumbres enteras a temas específicos 8a veces debido en parte a un interés en obtener atención presidencial, ha impedido durante mucho tiempo que ese órgano supremo dedique el tiempo adecuado a revisar la naturaleza y evolución del sistema en su conjunto.

Cabe señalar que todavía falta claridad con relación a la fuerza jurídica de las decisiones presidenciales. El Protocolo de Tegucigalpa establece que la Reunión de Presidentes adoptará "directrices sobre la integración de la región" y "disposiciones necesarias para garantizar la coordinación y armonización de las actividades de los órganos e instituciones del área".

Si bien se ha aceptado que las decisiones presidenciales son vinculantes, los propios presidentes han manifestado que es "necesario, para garantizar la seguridad jurídica, precisar la naturaleza de los actos administrativos de los órganos del SICA" y han solicitado que se presente un proyecto definitivo al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores.⁸ En este marco, prevalecería la tendencia de fortalecer la Reunión de Presidentes como órgano con capacidad de decisión legislativa. El anteproyecto de Reglamento de Actos Normativos del SICA, actualmente en discusión,⁹ propone establecer la figura de Decisiones adoptadas por consenso en la Reunión de Presidentes "en materia de desarrollo, democracia, libertad, paz y seguridad", que serían "de obligatorio cumplimiento en todos los Estados Miembros", al igual que los actos decisorios de los Consejos de Ministros.

Un paso de esta naturaleza solamente podría consolidar una tendencia poco favorable a la eficacia de un sistema institucional si no acota el derecho de propuesta (el mismo Anteproyecto sugiere que todos los órganos, incluyendo a los propios Presidentes, puedan presentar propuestas a la Reunión de Presidentes) y no se fortalece la capacidad técnico-política de asegurar que las decisiones sean viables y que formen parte de una estrategia coherente para la región.¹⁰ Algunos irían más allá y sugerirían no dar facultades legislativas directas a la Reunión de Presidentes; así las decisiones presidenciales deberían pasar por un sistema institucional que permita una adecuada revisión técnica, jurídica y financiera, antes de ser aprobadas en la forma de actos legislativos del Consejo de Ministros.

ii. Gestión de la diversidad. En varios aspectos, las maneras en que se buscó establecer un sistema único, y promover/imponer la unidad en el marco del Sistema, no siempre han estado a la altura de las múltiples diferencias y complejidades que caracterizan la realidad actual del Istmo Centroamericano.

La duda se refiere tanto al idealismo de insistir en una "identidad centroamericana", o a la afirmación contenida en el primer artículo del Protocolo de Tegucigalpa, sosteniendo que los países "son una comunidad económico-política que aspira a la integración de Centroamérica" (que no ha sido parcialmente cuestionada por su realismo y por su lógica).

Primero, el problema radica más bien en que ha habido una escasa diferenciación conceptual respecto de la agenda centroamericana y sus requerimientos jurídico-institucionales. Se observa una tendencia en distintos campos a entender lo regional como la suma de la partes nacionales, y no como algo cualitativamente distinto. La palabra "integración" se utiliza con frecuencia de manera indiscriminada, sin distinguir entre la "integración" propiamente dicha, en el sentido de procesos que tienen como objetivo la creación de espacios unificados sujetos a reglas comunes, y las diversas formas de "cooperación", en el sentido de acuerdos estáticos y de contenido limitado. Asimismo, se nota una tendencia hacia propuestas para la unificación de criterios o normas, aún cuando esto sea en al opinión de muchos, innecesario.

Segundo, como ya se ha mencionado, el universo institucional que fue colocado bajo el paraguas del nuevo Sistema Unico ya era muy diverso. Esta heterogeneidad se "unificó sin mucho más que una visión de una Centroamérica integrada y una declaración del principio de "coordinación". En las palabras del Artículo 8 del Protocolo de Tegucigalpa: "los órganos e instituciones de integración...gozarán de autonomía funcional en el marco de una necesaria y coherente coordinación intersectorial que asegure la ejecución eficiente y el seguimiento constante de las decisiones emanadas de la Reuniones de Presidentes." Otros artículos se remiten a la obligación de las instituciones de observar los propósitos y principios del Protocolo.

No hubo ningún cambio en la definición de los papeles de los diferentes organismos; no ha habido claridad en la definición de "autonomía funcional", y se estableció la coordinación como una función no de los compromisos institucionalizados sino de la evolución de la voluntad colectiva de los Presidentes. Como consecuencia, las "Bases de Coordinación Internacional" adoptadas en 1993 se limitaron esencialmente a convocar semestralmente reuniones de los Ejecutivos y asegurar la comunicación entre los organismos regionales.

En algunos casos las nuevas estructuras institucionales que fueron adoptadas casos las nuevas estructuras institucionales que fueron adoptadas después del Protocolo de Tegucigalpa han ayudado a aclarar las responsabilidades de las entidades (véase figura 1).

iii. Los subsistemas y la coordinación del Consejo de Ministros en SICA. El protocolo de Guatemala y el Tratado de Integración Social especifican cómo deberían quedar estructurados estos dos "subsistemas" dentro del SICA. El Tratado Marco de Seguridad Jurídica también establece una estructura explícita dentro del SICA.

El Protocolo de Guatemala está en vigor para cuatro de los cinco países que participan en la Integración Económica y fue ratificado por la Asamblea de Costa Rica en septiembre. Se puede esperar que la coordinación en el sector económico sea fortalecida con la formación del gabinete económico centroamericano.

La estructura de la integración social también es nueva (a la fecha faltan dos ratificaciones al tratado). Sin embargo sobresalen ya algunos factores que influyen en la coordinación interministerial de este "subsistema". Por un lado, los consejos sectoriales están acostumbrados a trabajar solos. Además, como ya fue señalado, algunos cuentan con largas tradiciones de apoyo estrarregional.¹¹ Por otro lado, las realidades de la coordinación nacional influyen en la capacidad de coordinación regional (y en la capacidad de cumplimiento nacional). El Consejo de Integración Social (CIS) que debe cumplir esta función está compuesto por los coordinadores de los gabinetes sociales nacionales. Empero, dichos gabinetes no presentan el mismo grado de consolidación e influencia en todos los países, y los miembros del CIS en algunos casos parecen no ejercer un papel fuerte de coordinación nacional.

El principio de un subsistema "cultural" se basa en la referencia, en el artículo 8 del Protocolo de Tegucigalpa, a la necesidad de "garantizar el desarrollo, equilibrado y armónico, de los sectores económico, social, cultural y político". La tareas fueron confiadas a la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (CECC), que los ministros habían decididó reactivar en 1990. Se cuestiona actualmente la necesidad de contar con un "subsistencia cultural" separado. De hecho, la temática educativa ha sido "ubicada" por la SG-SICA en la constelación actual en el subsistema social, dejando muy poco en el cultural.

El subsistema "ecológico" también ha surgido por una asimilación conceptual basada en la referencia en el Protocolo de Tegucigalpa a un Nuevo Orden Ecológico en la región, aunque en realidad no existe una formalización estructural que muestre al sector medio ambiente como un "subsistema" separado. La tarea relacionadas con esta área fueron asignadas a la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), creada en 1989 como el organismos que administraría y dirigiría el "régimen" de cooperación regional que se iría construyendo a base de convenios particulares y de la participación activa de organización no gubernamentales. Es decir, la CCAD debe promover la acción coordinada de las instancias creadas por los acuerdos y las ONG.¹²

iv. Los subsistemas y las instituciones. La figura 2 presenta un esquema de la situación actual de secretarías e instituciones regionales en el marco de los subsistemas. Según el cuadro de la SG-SICA en la parte inferior de la figura 4, diversas instituciones se ubican en más de un subsistema.

Aquí también se debe reconocer el esfuerzo ordenador que se ha hecho. Sin embargo, por el momento, este esquema tiene un valor casi exclusivamente formal en la mayoría de las instituciones.

Por lo general, parece que las Secretarías técnicas están cumpliendo una función de coordinación sectorial limitada con respecto a las instituciones del "subsistema". En algunos casos, esto obedece a una débil capacidad asociada a una falta de recursos. El caso más claro, quizás, es el transporte. Se reconoce la importancia de contar con una capacidad de previsión estratégica, apoyo técnico y de coordinación de esfuerzos con la COCATRAM y los diversos comités y entidades del sector. Esta tarea corresponde a la SIECA, que carece de los recursos para hacerla.

No obstante, el punto más importante es que la mayoría de las instituciones no forman parte de un sistema de coordinación sustantiva institucionalizada, ya sea porque un sistema de esta índole no funciona o bien porque no es necesario. En este último sentido, sobre todo en el caso de las instituciones de cooperación funcional especializada, no se especificaba exactamente el significado de la nueva realidad "sistémica" para su trabajo. El CEPREDENAC, por ejemplo, funciona de por si como una amplia red de organismos nacionales involucrados en la preparación ante desastres naturales, e interactúan con diversos entes regionales en proyectos y programas específicos. No se determinó qué ganarían o aportarían si se identificaran como miembros de un subsistema u otro.

En el subsistema económico, el sector industrial-tecnológico es el ejemplo más claro de un sector que funciona de manera limitada debido a problemas de recursos y a la falta de definiciones del papel institucional (CTCAP, ICAITI). La COCESNA, por otra parte, es casi completamente autónoma con respecto a sus funciones.

En el caso del sector social, la coordinación de la agenda en materia de salud parece corresponder a la Organización Panamericana de Salud (OPS), incluyendo, en la práctica, al COCISS, a pesar de que la seguridad social es más amplia que la salud; el CAPRE cumple funciones muy específicas y se apoya en un convenio con la agencia alemana GTZ; en fin, resulta difícil captar cuál sería el papel de coordinación sustantiva que puede desempeñar la recién establecida SISCA (sobre todo en virtud de los mínimos recursos con que cuenta actualmente) con respecto a las otras instituciones que figuran en el cuadro de subsistemas.

En el subsistema ecológico, el sector que más requiere una coordinación directa entre instituciones regionales es el del agua. La CCAD está trabajando con el CRRH en la búsqueda de un enfoque unificador del sector. Por lo demás, como ya se señalo, la labor coordinadora de la CCAD cubre las instancias creadas por los convenios y las ONG pertinentes. A esto hay que agregar la labor de armonización legislativa, por medio de la Comisión Interparlamentaria Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CICAD), y de promoción de la cooperación entre instancias judiciales.

2. Los Organos

a. Los Presidentes y los Ministros

La sección precedente ya ha indicado algunos aspectos de la definición y funcionamiento de la propia Reunión de Presidentes, que parecen relevantes en un proceso de diagnosis y propuesta de cambios.

También se ha hecho referencia a diversas características de los Consejos de Ministros, que convendría tener en cuenta en todo proceso de fortalecimiento del sistema centroamericano. Cabría agregar aquí, por tanto, sólo una observación con respecto al Consejo de Ministro de Relaciones Exteriores en su calidad de Organo Principal de Coordinación.

Dada la centralización de las decisiones políticas del Sistema en los Presidentes de la Coordinación del Sistema en los Cancilleres, es vital que esta última función sea cumplida con la máxima eficacia. Considerando los múltiples frentes a cargo de los Cancilleres y sus equipos técnicos, y la prioridad natural que tienden a atribuir a la agenda política y de seguridad, por un lado, y a las relaciones extrarregionales, por otro, sería recomendable que utilizan al máximo los servicios de los dos órganos permanentes del SICA creados para este fin: el Comité Ejecutivo y la Secretaría General.

b. El Comité Ejecutivo

El Comité Ejecutivo podría desempeñar una función clave para el buen funcionamiento del sistema. Entre las funciones establecidas por el Protocolo de Tegucigalpa se cuentan:

i. "establecer las políticas sectoriales y presentar por conducto de su Presidentes al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, las propuestas que sean necesarias en concordancia con las directrices generales emanadas de las Reuniones de Presidentes", y

ii. "Velar porque se cumplan las disposiciones del presente Protocolo y de sus instrumentos complementarios o actos derivados".

Lo más importante es que el Comité fue concebido expresamente como una instancia intergubernamental técnico- política de carácter permanente -debería reunirse ordinariamente una vez por semana-, que fortalecería tanto la preparación adecuada de las decisiones como su seguimiento, mediante un trabajo constante de coordinación entre el Sistema Regional y las administraciones nacionales, por un lado, y por la colaboración con la Secretaría General y la secretaría e instituciones regionales, por el otro.

En la práctica, en cambio, el Comité Ejecutivo se reunió por primera vez el 4 de mayo de 1995 y lo ha hecho sólo cinco veces en 1995 y apenas dos en 1996.

c. La Secretaría General SICA

Este segundo Organo Permanente del Sistema de Integración ha enfrentado ciertos problemas en sus tres años de existencia.

Por diversos motivos, parece que la relación entre la SG y las cancillerías no ha sido óptima. Esto ha contribuido a potenciar determinados problemas surgidos en el ejercicio de sus funciones. Se ha mantenido la figura de Secretaría pro tempore, y se ha concentrado la función de preparación de agendas en la Cancillería del país que es vocero, aunque en algunos países se propone adoptar en definitiva la figura de Presidencia pro tempore. La SG también es Secretaría Permanente de la Reunión de Presidentes, de acuerdo con el Protocolo de Tegucigalpa, pero en la práctica parece que no ha podido ejercer plenamente dicha función. De la misma manera, sirve de Secretaría de la Comisión Centroamericana de Seguridad, de acuerdo con el Tratado Marco de Seguridad Democrática pero, según la información recibida, aparentemente en la práctica de la Secretaría pro tempore asume también esta función.

A su vez, la situación financiera de la Secretaría ha sido difícil (véase el cuadro 3). Para seguir operando se han tenido que utilizar fondos donados por Taiwán destinados a la adquisición de equipos y a la capacitación. Cabe señalar que los gastos administrativos se han mantenido relativamente bajos y en general la distribución del gasto es razonable.

Como parte de su responsabilidad de coordinación interinstitucional, la Secretaría General ha reunido a las secretarías e instituciones, así como el Comité Consultivo, y ha trabajado para promover la comunicación entre ellos. Precisamente, sus mayores logros parecen haberse obtenido en el campo de la información y las comunicaciones, por ejemplo:

i. publicación de anuarios sobre las instituciones de integración;

ii. aplicación de las nuevas tecnologías de información para fines de la gestión de la integración, mediante la "Red Ejecutiva de Sistemas de Información" (SICANet);

iii. creación de una Base de Datos para la Matriz Decisiones de las Reuniones de Presidentes;

iv. centralización de textos y documentos sobre el proceso de integración en el "Cajón de Información Pública", y

v. Organización del Banco de Información de perfiles de proyectos y programas regionales para facilitar las gestiones de cooperación internacional.

Sin embargo, la Secretaría General, como parte de sus esfuerzos de llevar la coordinación interinstitucional a la práctica o de promover el conocimiento y participación de la sociedad civil, se ha involucrado en proyectos concretos que, independientemente de sus méritos, están más allá del papel sistémico de la organización.

d. Parlamento Centroamericano

El Protocolo de Tegucigalpa nombra al Parlamento Centroamericano (PARLACEN) como "Organo de Planteamiento, Análisis y Recomendación" del SICA. Estas funciones se basan en las provisiones de sus TRatado Constitutivo, en el cual se atribuye al PARLACEN las tareas de: servir de foro para el análisis de los asuntos políticos, económicos, sociales y culturales comunes y de seguridad, del área centroamericana; impulsar y orientar los procesos de integración y cooperación; recomendar acciones y presentar proyectos de tratados y convenios a los gobiernos centroamericanos.

De hecho, autoridades del PARLACEN reconocen que este Organo se encuentra insuficientemente comunicado con otras entidades del Sistema. No están definida su función sistémica a nivel regional; las entidades regionales no están obligadas a consultarlo o informarlo. Tampoco hay una coincidencia entre la agenda de trabajo del PARLACEN y las correspondientes a las asambleas y congresos nacionales.

No se vislumbra cómo el PARLACEN pueda llegar a tener una función normalizada a nivel del Sistema de Integración ( de las ALIDES) puesto que no cuenta, ni parece que lo vaya a lograr en su forma actual, con la participación de Costa Rica.

Los trabajos realizados en este estudio sugieren que el PARLACEN es poco conocido e incluso ahora cuestionado en Centroamérica.¹³ Al respecto, se plantea con mucha frecuencia por qué si no tiene funciones legislativas, debe sesionar durante todo el año y otorgar inmunidades a los diputados. Existe una impresión generalizada de que su presupuesto es muy alto¹⁴ y que sus resultados en beneficio de los países no se corresponden con los gastos incurridos.

Es un hecho que el PARLACEN recibe un alto porcentaje de las transferencias públicas a la institucionalidad en la forma de aportaciones nacionales. Un país que participara en todos los organismos posibles que reciben cuotas debería pagar unos 3.5 millones de dólares al año. Con una cuota de 1.7 millones de dólares, el PARLACEN absorbe casi la mitad de ese monto (véase de nuevo el cuadro 1). En todo caso, la cuota anual al PARLACEN superaría el monto total de las cuotas y aportes a las instituciones regionales, con excepción de la Corte. esto no debería ser tomado como una justificación para cualquier cambio. Lo deseable sería no comenzar por la parte financiera, sino por determinar las diferentes funciones viables para una entidad parlamentaria regional que valiera la pena financiar.

Una opción, tal como está proponiendo ahora la Comisión Política del PARLACEN, sería reformar el Protocolo de Tegucigalpa en un sentido comunitario con objeto de otorgar al PARLACEN poderes verdaderos de consulta y control (al estilo del Parlamento Europeo), lo que podría en principio fortalecer su imagen política y respaldo popular, así como justificar ante la población el gasto que realiza. Sin embargo, esta opción parece no contar con una aceptación generalizada en los países.

Otras opciones partirían de un cambio más profundo: es decir, abandonar la idea de diputados de tiempo completo y directamente elegidos.

Una propuesta es transformar el PARLACEN en un foro que fomente la confianza y fortalezca los principios democráticos, además de permitir la discusión periódica entre diputados nacionales alrededor de proyectos de convenios regionales (al estilo de la Asamblea del Consejo de Europa). Esto no sólo reducirá el gasto sino que también podría reforzar la participación de las asambleas nacionales en el proceso de integración.

Como mencionó anteriormente, ha surgido un movimiento alternativo incipiente que incluye a Costa Rica, que se manifiesta institucionalmente en el Foro de Presidentes de Poderes Legislativos, el Instituto Centroamericano de Estudios Legislativos y la Comisión Interparlamentaria Centroamericana de Ambiente y Desarrollo. Este movimiento refleja una tercera opción, que atribuiría un papel más protagónico a las asambleas nacionales. Esta opción se basa en gran medida en el principio de armonización legislativa por medio de la acción nacional paralela (más al estilo del Consejo Nórdico). Si bien este movimiento es poco conocido por ahora, parece reflejar tendencias importantes en las asambleas nacionales, y podría ofrecer un camino alternativo para la participación parlamentaria en un proceso de integración más acorde con las realidades y necesidades de Centroamérica.

e. Corte Centroamericana de Justicia

El Protocolo de Tegucigalpa establece la Corte como órgano encargado de garantizar "el respeto del derecho en la interpretación y ejecución del Protocolo de Tegucigalpa y sus instrumentos complementarios o actos derivados del mismo" (Artículo 12). Sin embargo, el mismo artículo dice: "La integración, funcionamiento y atribuciones de la Corte Centroamericana de Justicia deberán regularse en el Estatuto de la misma". El Convenio del Estatuto fue firmado por los seis presidentes el 10 de diciembre de 1992.

Hasta octubre de 1996, solamente El Salvador, Honduras y Nicaragua habían ratificado el estatuto. El convenio está pendiente de ratificación en Guatemala y Panamá. La Asamblea costarricense en septiembre de 1996 confirmó su no ratificación. Se tiene la impresión de que esta decisión no va a ser cambiada.

La Corte se ha instalado en Managua con la participación de sólo tres magistrados. En sus dos años de labor ha conocido 10 consultas y dos asuntos contenciosos. También ha estado activa en el marco de la Comisión Permanente de Organos Comunitarios del sistema de la Integración Centroamericana, junto con el Parlamento Centroamericano y la SG- SICA.

Parece existir un amplio consenso en los países centroamericanos con respecto a la necesidad de una instancia centroamericana jurídica que tenga las competencias, por ejemplo, de conocer las controversias entre Estados miembros; de actuar como Tribunal de Consulta Permanente de las Cortes Supremas de Justicia de los Estados, con carácter ilustrativo", o como "órgano de consulta de los órganos u organismos" del SICA (Artículos 22a), d), e)). La Corte podría llegar a tener un papel importante también en el desarrollo y aplicación de un derecho de la integración, aunque podría ser necesario llegar a un acuerdo sobre los mecanismos centroamericanos para la solución de controversias¹⁵ y parecería deseable aclarar las facultades de la Corte.

Así , el Artículo 22, inciso b) del Estatuto adjudica a la Corte la facultad de "conocer de las acciones de nulidad y de incumplimiento de los acuerdos de los organismos del Sistema de la Integración Centroamericana".

En primer lugar, el Estatuto no específica cuáles son los actores con derecho a interponer recursos de esta naturaleza. Existen dudas más fundamentales al respecto. se afirma que hay un acceso universal y directo a la Corte. Si así fuera, se puede preguntar, por un lado, si esto no crearía el riesgo de una situación inmanejables en la práctica y, por el otro, si esto no implicaría disminuir el involucramiento activo de los tribunales nacionales en el proceso de integración. Por otra parte, surge una pregunta con relación al texto del Estatuto. El artículo 22 g) dice que la Corte podrá "Conocer de los asuntos que someta directa e individualmente cualquier afectado por los acuerdos del órgano u organismo del Sistema de la Integración Centroamericana". Puesto que el concepto de una sumisión directa e individual no parece muy claro, se puede preguntar si la intención no era, o no debería ser más bien, que el acceso a la Corte se limite a las personas que sean afectados directa e individualmente.¹⁶

Adicionalmente, se ha pretendido dar a la Corte otras atribuciones que han sido cuestionadas en algunos lados por ser consideradas excesivas. El Artículo 22 f) parece otorgar jurisdicción a la Corte en casos de conflictos entre los "poderes u órganos fundamentales de los Estados" nacionales. De hecho, esta provisión fue el motivo principal del rechazo del Estatuto por la Asamblea Nacional de Costa Rica.

El presupuesto de 1996 es de un monto total de 1,575,400 dólares, compuesto en partes iguales por las aportaciones de los gobiernos de El Salvador, Honduras y Nicaragua. De este monto total, 1,o42,082 dólares corresponden a los sueldos, beneficios y gastos de los tres magistrados y sus suplentes.

Ellos tiene el apoyo de un secretario general, su adjunto, dos colaboradores jurídicos y un administrador. El personal administrativo pareciera un poco excesivo, ya que confirma de 1o secretarias, dos conserjes, siete conductores y tres miembros de seguridad.

3. Las Secretarías Técnicas e Instituciones Regionales

En esta sección se presenta brevemente una apreciación de las capacidades de las secretarías e instituciones regionales para cumplir con las tareas de la nueva agenda centroamericana, a la luz de las observaciones anteriores respecto del funcionamiento del sistema. Un perfil informativo sobre cada entidad se adjunta en el anexo V.

a. Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA)

i. Funciones. De acuerdo con el Protocolo de Guatemala, la SIECA es el órgano técnico y administrativo del proceso de integración económica centroamericana, de todos los órganos que no tengan una Secretaría específica, y del Comité Ejecutivo de Integración Económica (CEIE).

Esto implica que la SIECA debe dar asistencia técnica:

1. A los Gabinetes Económicos;

2. Al Consejo de Ministros Responsables y sus comités técnicos, así como a los Directores de Integración Económica, de Aduana y otros;

3. Al Consejo de Ministros de Finanzas Públicas y sus comités técnicos.

4. A los Ministros Responsables del Transporte (REMITRAN) y sus comités, y

5. A los Jefes de Oficina de Propiedad Industrial de los países del Istmo Centroamericano.

En este marco, la SIECA debe dedicarse no sólo a las tareas más tradicionales asociadas con el Mercado Común Centroamericano, sino que debe responder también a los nuevos temas centrales de la competitividad y la inserción internacional, como la armonización fiscal, servicios, régimen de competencia, propiedad intelectual, que constituyen desafíos complejos y conflictivos dentro de Centroamérica.

Adicionalmente, y a solicitud de los gobiernos, se asiste directamente a los negociadores comerciales centroamericanos en sus actividades con terceros países. Cabe subrayar la importancia fundamental de estas negociaciones para la estrategia de desarrollo de la región, la complejidad que suponen (los múltiples socios y amplio contenido de la agenda), así como los desafíos que representa la preparación de Centroamérica con relación a los nuevos temas de la agenda internacional.

En la práctica, la SIECA se ha convertido también en un recipiente y evacuador de solicitudes de información y estudios por parte de otras instituciones y órganos regionales.

Por último, la SIECA tiene programas de adiestramiento para funcionarios públicos y privados en asuntos relativos a la integración. En lo que va de 1996, la SIECA informó haber impartido 26 cursos con una asistencia de 882 profesionales.¹⁷

ii. Recursos financieros. La capacidad de respuesta de la SIECA ha estado determinada en parte por los problemas constantes de financiamiento que ha experimentado.

Las cuotas anuales que corresponden a los países son de 400,000 dólares. Hasta el 31 de diciembre de 1995 los gobiernos adeudaban a la SIECA un monto acumulado equivalente a 4,690,516 dólares, distribuido de la manera siguiente:

En 1996 los países han efectuado los pagos siguientes:

La entidad es pequeña, con un total de siete personas (Secretario General, tres profesionales y tres secretarias). No se reportan problemas financieros. La única observación que se ofrece aquí es de índole sistémico.

Ha surgido una duda jurídica (y quizá política) respecto de su base institucional. El papel de la SG-CAC se ha apoyado hasta ahora en un convenio firmado en septiembre de 1991 entre los Ministros de Agricultura de Centroamérica y el Director General del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), que establece que la Secretaría del CAC será asumida por la Secretaría del Consejo Regional de Cooperación Agrícola de Centroamérica, México y República Dominicana (CORECA). Sin embargo, el CAC y su secretaría general han recibido una nueva base centroamericana por medio del Protocolo de Guatemala, que acaba de entrar en pleno vigor con la ratificada por la Asamblea de Costa Rica (su país sede).

Esta situación plantea una duda con relación a la compatibilidad de los dos status. Una opinión jurídica confirma la incompatibilidad, subrayando que, si los países han acordado establecer una entidad regional por medio de un tratado, entonces corresponde a los países mismos construirlo en la práctica, y con sus propios medios. Otros sostienen que sería aceptable una mayor flexibilidad al respecto.

b. Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE)

En el curso de la última década, el BCIE ha logrado fortalecerse financiera y organizativamente. La mora descendió de 10.2% (1990/1991) a 0.8% (1994/1995) y las utilidades retenidas se han elevado en el período que va de 1991 a 1996. Por otro lado, el Banco ha mejorado su imagen y ha consolidado su posición sólida y privilegiada con relación al conjunto de las instituciones centroamericanas. Se reconoce el robustecimiento de sus capacidades como resultado del esfuerzo de modernización, que todavía está en marcha, y se aprecia también la continuación de las labores de reorientación, culminando con el nuevo documento de Estrategia de Mediano Plazo 1996/2000. También, ha mantenido relaciones de cooperación con las Secretarías y otras instituciones por medio del otorgamiento de apoyo financiero y, en menor medida, mediante la realización de iniciativas conjuntas de cooperación técnica. Sin embargo, en los últimos años pareciera que el Banco ha debilitado su participación en los foros de la integración regional.

Con todo, este proceso ha entrañado cambios en la naturaleza y misión del Banco que merecen la reflexión, en el marco de una evaluación del sistema regional, mientras que otros temas sensibles todavía quedan por abordarse.

En primer lugar, la incorporación de miembros extrarregionales (Taiwán, México, Argentina)¹⁸ ha contribuido en forma significativa al fortalecimiento del capital del Banco. En efecto, el capital suscrito se incrementó a 2,000 millones de dólares, de los cuales 51% (1,020 millones) pertenecen a los países regionales y 49% (980 millones) a los extrarregionales. Aun cuando aparentemente los miembros extrarregionales son respetuosos de la agenda centroamericana del Banco, es un hecho que este ha dejado de ser una institución exclusivamente centroamericana.

Segundo, a pesar de los esfuerzos de las autoridades del Banco, no hay un consenso sobre la nueva estrategia. En este sentido, aunque no se cuestiona el principio de un enfoque cada vez mayor hacia el sector privado en apoyo al modelo de orientación hacia afuera, los créditos (que algunos consideran caros) tienen plazos tales que los gobiernos enfrentan problemas en beneficiarse de ellos, por restricciones nacionales o por las condicionalidades del Fondo Monetario Internacional.

En cuanto al ingreso al mercado de capitales, es importante acotar que puede resultar más complicado de los que algunos juzgan. Pese a que el BCIE ha tomado medidas para su fortalecimiento, pareciera que la atracción de inversiones y captación de capitales en el mercado requerirá de mayores esfuerzos. Por otra parte, el BCIE se halla actualmente reestructurando las obligaciones de Nicaragua, que sumaban 534 millones de pesos centroamericanos al 30 de junio de 1996. Se prevé una situación similar en Honduras, cuyas obligaciones son algo superiores. Los dos países actualmente totalizan alrededor de 57% de la cartera vencida.

El proceso de modernización institucional continúa y se está implantando una reorganización. Pese a ello, es oportuno advertir que la proporción del personal administrativo con relación al total también sigue siendo alta (42%).

c. Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI)

El ICAITI se creó en 1956 con objeto de atender la prestación de asesoría en la instalación de nuevas industrias; la provisión de información tecnológica al sector público y privado; el desarrollo de productos y procesos por medio de la investigación aplicada y la formulación de normas de calidad de productos centroamericanos.

El ICAITI cuenta actualmente con una importante capacidad en el área de netrología, análisis de productos, normalización y control de calidad. El instituto utiliza esta capacidad para ofrecer asistencia integral a empresas, entre otras para alcanzar normas ISO. También efectúa una labor de investigación y desarrollo en varias áreas. Actividades de interés se han realizado en conservación energética y reducción de fuentes de contaminación, entre otros campos.

Ahora bien, su particular estilo de desarrollo, y principalmente su fuerte concentración en Guatemala, ha implicado una serié de problemas. Los Gobiernos de otros países no siempre han aprobado las cuotas obligatorias; la precaria situación financiera ha significado una disminución en la calidad de trabajo; la credibilidad del instituto con el sector privado se ha visto erosionada. La calidad del trabajo; la credibilidad del instituto con el sector privado se ha visto erosionada.

En consecuencia, el ICATI enfrenta dos problemas graves actualmente: una crisis financiera que amenaza su supervivencia, e incertidumbres extendidas en Centroamérica en cuanto a su futuro papel en la nueva agenda centroamericana.

Los países miembros no han cumplido con las aportaciones ordinarias, que se han acumulado por un monto de más de 6 millones de dólares (aunque han sido más puntuales en pagar las cuotas a cuenta de servicio).

Entre 1991 y 1995 el ICAITI reporta déficit reporta déficit presupuestario anuales que, acumulados, suman 2,120,000 dólares. estos déficit se financiaron con anticipos de fondos para proyectos específicos, provisiones no efectuadas, préstamos locales y regionales y llamamientos de cuentas por pagar. Al 30 de septiembre de 1996 los saldos por pago de préstamos locales y regionales ascendían a 1,697,800 dólares.¹⁹

Sin embargo, el análisis realizado sugiere que parte de la crisis se debe también a fallas en la gestión de la institución (y en su supervisión). Por ejemplo, el ICAITI tiene ingresos sustantivos por servicios que presta al sector privado. De 1990 a 1995 estos ingresos sumaros 3,623,700 dólares. En caso de haberse incorporado todos los costos indirectos no imputados, el ICAITI habría obtenido de 1991 a 1995 la suma adicional de 1,019,000 dólares por los servicios prestados al sector público y privado.²⁰

En 1996 el ICAITI ha suprimido plazas. En enero la sede tenía 123 plazas y 10 en las delegaciones; el 10 de octubre las plazas eran 106 en la sede y 8 en las delegaciones. Se propone que el 31 de diciembre de 1996 el personal total ocupe 83 plazas en la sed y 5 en las delegaciones. Así. se suprimirían 18 puestos profesionales, 19 administrativos y 8 técnicos. No obstante, la relación de personal administrativo con el profesional parece todavía muy alta (29/36 o sea 80.5%). Aún tomando en consideración el personal técnico, la relación será de 29 a 59, es decir, casi 50%, lo cual es todavía relativamente elevado. Parece difícil explicar por qué el ICAITI no racionalizó su personal antes de 1996, ya que sus dificultades financieras datan de varios años.

d. Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP)

El ICAP fue creado con la misión de apoyar la modernización de las administraciones centroamericanas en el marco del proceso de integración regional por medio de la capacitación, formación y consultoría.

En décadas pasadas, el ICAP ocupó un lugar de prestigio y excelencia en el esquema institucional centroamericano. En lo últimos años, en cambio, esta institución ha caído en una situación de debilidad y aislamiento, e incierta en cuanto a sus finanzas.²¹

Los ingresos efectivos se han ido reduciendo, provocando una contratación de las actividades de la institución. Aun así, en los últimos años se aprecia una tendencia al aumento de los gastos de la dirección y de la áreas administrativas.²²

Por otra parte, las encuestas realizadas sugieren con los Gobiernos, el ICAP ha entrado en una creciente dependencia de la cooperación internacional y de la venta de servicios, lo que ha ejercido un efecto no siempre claro en el fortalecimiento de sus funciones esenciales ante los Gobiernos, las cuales se volvían cada vez más difíciles de percibir.

En los últimos años, el ICAP no logró consolidar una área fuerte de capacitación especializada de funcionarios en administración pública, o en temas relacionados con la integración regional, a niveles superiores de los que se ofrecía a nivel nacional. Se dedicó, por ejemplo, a desarrollar maestrías (mientras que esta actividad correspondería más bien a las universidades, algunas de las cuales han tenido avances importantes en este campo en los últimos años) y a ocuparse excesivamente del sector salud, en particular.

Al mismo tiempo, las dificultades financieras, en conjunto con problemas de índole interna, llevaron a que una gran proporción de los profesionales más calificados abandonaran el Instituto. En lugar de ser visto como más avanzado que los países y servir de centro de excelencia y de vanguardia, se le consideró más bien un poco atrasado en el conocimiento.

Frente a esta situación, finalmente, se mostró poco activismo y creatividad en la búsqueda de soluciones. Hubo un repliegue y dependencia de proyectos estrarregionales.

e. Secretaría de Integración Social Centroamericana (SISCA)

Esta Secretaría, que ha sustituido a la Comisión regional de Asuntos Sociales (CRASD) a raíz de la entrada en vigor del tratado de integración Social (TIS), todavía se encuentra en el proceso de organización física en Panamá y de consolidación de su lugar en el sistema centroamericano.

De acuerdo con el TIS, sus funciones son velar a nivel regional por la correcta aplicación del Tratado y los demás instrumentos y decisiones, realizar las tareas que el Consejo de Integración Social le encomiende, y servir de enlace de las acciones de las otras subsecretarías del sector.

Como ya se señaló, el social es un "subsistema" en consolidación, a pesar de la estructura formal relativamente precisa por el TIS. De todos modos, los objetivos específicos de una acción regional en materia social no están bien determinados, aunque ahora parece posible acordar un documento general sobre una Política Social Regional. Naturalmente esto ha tenido consecuencias para la definición de la misión de la Secretaría. Por otra parte, en el área de salud ya existe una presencia predominante de la OPS (con lo cual se firmó un acuerdo de cooperación en mayo de 1996)

La Secretaría comenzó a operar en marzo de 1996, y desde entonces ha enfrentado diversos problemas.

La SISCA apenas está comenzando a recibir las primeras contribuciones de los Gobiernos en parte al hecho de que dos países todavía no han ratificado el TIS y Nicaragua lo hizo recién el 1 de agosto de 1996, lo que ha impedido la transferencia de fondos con estos casos. Sin embargo, la SISCA ha podido funcionar con el apoyo financiero de Taiwán.²³

Por otra parte, diversos motivos parecieran haber impedido que se establezca una relación de plena interacción entre el Secretario y los ministros.

f. Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP)

El INCAP, que se ocupa de la solución de los problemas alimentarios o nutricionales de la región, es por un lado parte del sistema interamericano. A solicitud de los Ministros de Salud, la OPS se encargó del Instituto en 1949. El INCAP funciona como uno de los dos centros especializados de nutrición que mantiene la OPS en la América. Con la aparición de la SICA, la OPS pidió al INCAP que la representara ante el SICA. La OPS es miembro del Instituto en su propio nombre, e integra el Consejo Directivo junto con los Ministros de Salud de los países del Istmo. La OPS aporta alrededor del 40% del presupuesto total.

Por otra parte, el INCAP es reconocido como una institución centroamericana. Figura explícitamente en el tratado de Integración Social y recibe mandatos presidenciales; en especial, asume la responsabilidad del Programa de Seguridad Alimentaria Nutricional, que constituye un eje importante en la nueva agenda centroamericana.

Con todo, esta dualidad no ha sido motivo de grandes problemas. Actualmente de está revisando el documento constitutivo que deberá, entre otras cosas, especificar más las formas de coordinación con la SICA y de administración por la OPS.

Cabe subrayar que el INCAP ha pasado por un proceso de grandes cambios desde la década de los ochenta. En 1989, finalizada la época del flujo masivo de recursos externos a Centroamérica (el INCAP recibió unos 17 millones de dólares), había 600 personas en el INCAP, ubicadas principalmente en la sede en Guatemala desde donde se realizaban misiones a los otros países. Se criticaba el enfoque tanto de la investigación como la cooperación, alegando que no correspondía a las necesidades de los países.

El INCAP ha ido adoptando un enfoque descentralizado, basado en acciones e investigación de aplicación concreta, realizadas de acuerdo con prioridades discutidas por los países. Los comentarios recibidos al respecto en los países sugieren en este cambio se aprecia bastante.

El número de personal ha ido disminuyendo constantemente, de 248 en 1992 a 201 en 1993, 183 en 1994, 121 en 1995, 98 en 1996. Se ha mejorado la proporción de servicios técnicos frente a los profesionales, así como la proporción de profesionales con títulos superiores, pero se ha mantenido el porcentaje muy elevado de guatemaltecos entre el total de personal (84% en 1992, 83.56% en 1995).

Finalmente, se debe mencionar que la auditoría externa realizada sobre el período 1994-1995 constata un mejora satisfactoria, lograda por efecto de las iniciativas a dotadas para asegurar su situación financiera ante las insuficiencias señaladas en el presupuesto ordinario de 1993-1994.²⁴

g. Secretaría Ejecutiva-Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (SE-CCAD)

La Secretaría Ejecutiva de la CCAD es la entidad regional coordinadora, catalizadora, facilitadora y promotora en el área del medio ambiente, que además debería dar seguimiento a los compromisos adquiridos y seguras que el área ambiental sea tomada en cuenta de manera adecuada en el desarrollo de cualquier política. Sus tareas de coordinación ya han sido comentadas en una sección anterior.

La Secretaría goza de una imagen positiva en Centroamérica, y se la caracteriza en las apreciaciones por su dinamismo y eficacia, además por prestar buenos servicios de coordinación e información. Cuenta con 12 personas en nómina (Secretario Ejecutivo, cinco profesionales y seis administrativos). A pesar de no todas las cuotas de los Estados Miembros han sido pagadas -la acumulación de cuotas no pagadas alcanza 189,070 dólares-, el desarrollo de la Secretaría y los proyectos regionales no se han visto afectados, ya que estos últimos se financian con aportaciones de diferentes agencias internacionales o Gobiernos extranjeros.

De hecho, la CCAD está canalizando una cantidad muy importante de recursos internacionales, debido al aumento general del interés por aunar esfuerzos para proteger el medio ambiente y los recursos naturales. Entre 1993 y 1996 la CCAD ha gestionado una totalidad de casi 35 millones de dólares (incluyendo diversos proyectos plurianuales que no han comenzado todavía).

En este marco se aduce con frecuencia la necesidad de fortalecer la institución y de planificar a corto y mediano plazo, así como de tomar en cuenta los costos causados a las organizaciones nacionales al hacer compromisos o proyectos regionales. Cabe señalar que, teniendo en cuenta la importancia fundamental de la coordinación intersectorial para el logro de los objetivos ambientales, la propia Secretaría ha manifestado la opinión de que sería benéfico contar con una Secretaría unificada.

h. Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA)

El CSUCA es la más antigua entre las instituciones regionales, habiendo sido creadas en 1948. Actualmente reúne 13 universidades públicas de 7 países. Estas universidades realizan los aportes que constituyen el presupuesto operativo de la Secretaría Permanente.

El CSUCA ha pasado por diversas etapas en su historia, incluyendo algunas fases recientes caracterizadas por graves problemas financieros y otros.

Su programa actual se basa en el Segundo Plan de Integración Regional de la Educación Superior (PIRESC II):

Por un lado, se busca un fortalecimiento de la educación superior en Centroamérica, y un apoyo al proceso de integración, mediante las relaciones entre universidades. Pretende crear una estructura operativa compuesto por Sistemas Universitarios Regionales, Redes Académicas Regionales, Convenios Universitarios Regionales, y Areas de TRabajo. Dichas áreas incluyen un sistema de evaluación de calidad y acreditación universitaria que permita mejorar la calidad académica y flexibilizar el reconocimiento de diplomas y el ejercicio de profesionales, el desarrollo de carreras y posgrados regionales.

Por el otro lado, el objetivo es contribuir al desarrollo regional en un sentido más amplio mediante el establecimiento de una nueva relación entre las universidades y la sociedad centroamericana.

Los comentarios recibidos sobre la institución han sido mixtos. Sugieren que el CSUCA todavía no ha logrado superar las consecuencias de las crisis pasadas en términos de su imagen, y por otra parte, que podría ser conveniente identificar nuevas formas de apoyo a las universidades nacionales, además de desarrollar las comunicaciones y acuerdos inter- universitarios.

4. Conclusiones

A continuación, se presentan las principales conclusiones del presente estudio, divididas en tres grupos, con relación a: la institucionalidad y los Organos; las Secretarías e instituciones regionales y el nivel nacional.

a. La Institucionalidad y los Organos

i. Los presidentes han contribuido decisivamente al dinamismo del proceso, pero pereciera que su esfuerzo de definir agendas y emitir mandatos ha rebasado en muchos casos las capacidades institucionales disponibles para llevarlos a cabo.

ii. Asimismo, ha faltado un mecanismo que ayudara a los presidentes a configurar una visión prospectiva de largo plazo que contribuyera a asegurar el seguimiento de la agenda.

iii. No existe una instancia centroamericana con las características de un verdadero thik-tank (centro de investigación) que ofrezca a las autoridades una visión estratégica de futuro, aunque en diversas instituciones se realizan esfuerzos en este sentido.

iv. Los mecanismos de coordinación sustantiva permanente prevista para el Sistema en el Protocolo de Tegucigalpa (Comité Ejecutivo y Secretaría General) no han podido entrar en plena operación.

v. El principio de los "subsistemas" no está proporcionando una base adecuada para manejar las diversidades y complejidades del universo de organizaciones y de la agenda centroamericana.

vi No se han evidenciado todavía las posibles ventajas y desventajas de contar con secretarías técnicas funcionalmente autónomas y geográficamente separadas. Quizás convendría explotar nuevas opciones para concentrar, en el núcleo de un sistema más flexible y diferenciado que el actual, las funciones de previsión integral, de conjunto y de largo plazo; coordinación intersectorial de políticas; coordinación jurídica de regimenes y normas comunes, y control del cumplimiento.

vii. De acuerdo con las encuestas analizadas y las entrevistas realizadas, el Parlamento Centroamericano parece no estar suficientemente relacionado con otros órganos e instituciones, y han surgido cuestionamientos sobre sus funciones y atribuciones.

viii. El presupuesto de ingresos de todas las instituciones equivaldría a 0.2% del PIB centroamericano. El monto del financiamiento que corresponde a los países es relativamente bajo. Los gobiernos debían aportar 14,555,000 pesos centroamericanos en 1996 y las instituciones públicas autónomas 2,851.000. Además, está concentrado en unas cuantas instituciones.

ix. Un país que participara en todos los organismos existentes debería gastar unos 3.5 millones de dólares al año en cuotas. Con una cuota por país de 1,7 millones de dólares, el Parlamento Centroamericano absorbe casi la mitad de ese monto máximo. En todos los casos, esto superaría el monto total de las cuotas y aportes a las instituciones regionales no autofinanciadas a excepción de la Corte Centroamericana de Justicia. En la práctica, además, las cuotas a las otras instituciones regionales a menudo no se pagan con regularidad.

x. Las irregularidades en el cumplimiento financiero de los diversos compromisos asumidos por Gobiernos en materia de integración, han afectado seriamente la capacidad de las instituciones centroamericanas, muchas de las cuales han recurrido a la prestación de servicios, incluyendo proyectos con terceros, que no siempre corresponden a su misión original.

xi. Con frecuencia se argumenta en los países que las autoridades nacionales correspondientes quizás podrían haber hecho más para controlar la gestión de las instituciones. Un sistema automático de financiamiento, acompañado de nuevos mecanismos institucionalizados de supervisión y auditoría, facilitaría las tareas tanto de los Gobiernos como de un "núcleo" de entidades regionales que se identifiquen sobre la base de las funciones sistémicas que cumplen. No es evidente si un mecanismo automático de este tipo debería extenderse a todo el universo de entidades existentes.

xii. Las prácticas (no se puede hacer referencia a una política) de personal en la institucionalidad regional requiere un cambio hacia una mayor profesionalización y sistematización, de acuerdo con normas internacionales. Esto debería cubrir no sólo el procedimiento de nombramiento de los directivos, sino también el principio de representación nacional.

xiii. El proceso de integración tiene escaso apoyo público y participación social. Sería necesario explorar más allá de las instancias consultivas institucionalizadas que han comenzado a operar a nivel regional, nuevas iniciativas para fomentar las interacciones entre las "fuerzas vivas", y fortalecer el conocimiento mutuo entre las sociedades.

xiv. El papel de las asambleas y congresos nacionales en el proceso de integración está siendo replanteado mediante los nuevos foros interparlamentarios que han surgido. Este movimiento hacia la cooperación y armonización legislativa, por medio de la acción paralela de las asambleas nacionales, merece ser estudiado con detenimiento en el marco de reflexiones sobre los principios básicos del sistema centroamericano.

b. Las secretarías e instituciones regionales

A nivel de las secretarías e instituciones individuales, se han identificado los siguientes puntos que merecen atención prioritaria:

i. De acuerdo con el Protocolo de Tegucigalpa, la Secretaría General del sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA) debería desempeñar un papel central de coordinación y seguimiento global. Sin embargo, la evidencia sugiere que no ha obtenido el espacio y el apoyo idóneos para sus labores, y la relación entre la Secretaría General y la Cancillerías no refleja un nivel óptimo de comunicación y fluidez.

ii. La Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA), a pesar de que está llamada a realizar cada vez más tareas clave en la nueva estrategia centroamericana de desarrollo, carece de los recursos necesarios para responder adecuadamente a los nuevos retos. Es urgente establecer un mecanismo o mecanismos automáticos que aseguren un financiamiento adecuado, tal como fue acordado, y tomar medida para fortalecer los recursos humanos.

iii. La Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA) necesita un aumento de sus recursos para cumplir las acciones que le han sido solicitadas en el área de turismo y que entrañan amplios beneficios para toda la región.

iv. Es necesario puntualizar la naturaleza de una agenda regional en materia social (lo que en parte está haciendo la propia Secretaría de Integración Social-SISCA) y el lugar que los Ministros quieren asignar a la Secretaría; asimismo, conviene demostrar la eficacia de la Secretaría mediante mayores flujos de información y otras tareas de coordinación sustantiva, lo que, a su vez, requeriría asegurar a la Secretaría el apoyo mínimo necesario para cumplirlas.

v. Existe un cierto consenso de que se requiere un instituto de excelencia y de apoyo para los procesos de modernización del estado, así como un centro de capacitación de funcionarios y de apoyo a los Gobiernos y las instituciones, en materia de las capacidades para la gestión de la cooperación e integración regional. El Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) pareciera encontrarse en una situación que exigiría una revisión de su estructura y modalidades de trabajo, para que esta entidad pueda cumplir con estas funciones.

vi El instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI) enfrenta una emergencia financiera, y tiene una débil inserción institucional en el marco regional. Se sugiere explorar una redefinición de sus funciones, en conjunto con una consideración de un nuevo papel para la Secretaría Técnica de la Comisión para el Desarrollo Científico y Tecnológico (CTCAP).

vii. En virtud de los cambios recientes en la estructura del mercado, en el contexto de las privatizaciones en los países, se recomendaría una redifinición de las funciones de la Comisión Técnica Regional de Telecomunicaciones (COMTELCA), lo que requiere un estudio técnico más especializado.

viii. Asimismo, convendría que el Consejo de Electrificación de América Central (CEAC) se reorganizara estructural, funcional y financieramente para poder enfrentar las nuevas necesidades derivadas de los cambios por los que atraviesa el subsector electricidad.

ix. Parece conveniente contemplar también un fortalecimiento institucional del Comité de Cooperación de Hidrocarburos de América Central (CCHAC).

x. Pareciera que la Cooperación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea (COCESNA) está siendo cuestionada en algunos países. sería conveniente aclarar las razones de este cuestionamiento, y establecer abiertamente cuál sería la viabilidad técnica y financiera, y el deseo real de abandonar un servicio común de navegación aérea entre los países centroamericanos.

xi. En el sector del agua, convendría apoyar los esfuerzos en curso para asegurar un enfoque integrado de uso y conservación de este recurso. Con todo, habría que evaluar si conviene consolidar a la Comisión Regional de Recursos Hidráulicos (CRRH) como una institución regional o si sería más oportuno integrar su función dentro de otra institución regional, o en el marco de una organización interamericana.

xii. Asimismo, sería esencial el papel institucional del Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC), con objeto de fortalecer las capacidades de respuesta en esta área.

Otras instituciones no mencionadas en los puntos anteriores podrían casi en todos los casos ser sujetas a cambios y mejorías. En particular, se nota la posibilidad de reducir la proporción sobre el total del personal y de los gastos administrativos en varios casos.

c. El nivel nacional

En diversos grados, la capacidad nacional de coordinar las tareas de la agenda centroamericana de todos los países muestra las siguientes características:

• falta de coordinación (y a veces hasta de comunicación) entre el ministerio responsable y otros ministerios sectoriales, además de la existencia de traslapes en la atribuciones de las entidades;

• la ausencia de un organismo encargado y con la capacidad de dar seguimiento efectivo al cumplimiento de los acuerdos;

• escasez de recursos materiales y humanos en las unidades responsables de la política nacional, y una fuerte necesidad de capacitación;

• problemas de capacidad técnica para la ejecución práctica de acuerdos y políticas;

• la existencia de obstáculos políticos y particulares, y

• la necesidad de fortalecer la participación de los sectores no gubernamentales en el proceso de definición de la política nacional.

Por otra parte, se observa una insuficiente vinculación entre el nivel regional y el nivel nacional tanto en términos de políticas (insuficiente inserción de los objetivos de integración en los planes nacionales de desarrollo) como de estructuras (por ejemplo, inconsistencias entre los marcos jurídicos, o inadecuados canales de comunicación).

(1) Véase los documentos de la CEPAL: bases para la evaluación de la institucionalidad regional centroamericana (versión revisada). Documento de discusión, 9 de sepotiembre de 1996, pàgs 9-14 y Estrategias y opciones para el fortalecimiento y racionalización de la institucionalidad centroamericana (primer borrador). Documento de discusión, 16 de diciembre de 1996, pág 2.

(2) Con el objeto de definir con mayor presición las orientaciones estratégicas del proceso, los Representantes de Alto Nivel están efectuando actualmente actividades de consulta política con los Gobiernos.

(3)A los consultores nacionales se encargaron la tareas de identificar las percepciones nacionales de las instituciones centroamericanas, así como recopilar insumos detallados que permitieran el análisis de la organización nacional pata la integración.

(4)Ministros de Salud-OPS; Ministros de Trabajo-OIT-OEA; CTCAP-OEA; CECC-UNESCO.

(5)En octubre de 1996, en esta situación se ubicaría sólo El Salvador. El Gobierno de Honduras había suscrito su participación en todas las entidades, pero faltaba la ratificación del Tratado de Integración Social por parte de la Asamblea.

(6)El monto total de los aportes de los países no corresponde a 6 veces la cifra total en el cuadro1, puesto que no todos los países participan en cada entidad.

(7)Véase los documentos preparados por la Secretaría General del SICA, Elementos Fundamentales, Evaluación de los Organos e Instituciones de la Integración Centroamericana, 15 de octubre de 1996.

(8)Numeral 4, Agenda de Guatemala del 29 de octubre de 1993.

(9)Anteproyecto de Reglamento de Actos Normativos del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA/CE/95/005), 23 de agosto de 1995. Versión revisada durante la IV Reunión del Comité Ejecutivo el 22 de agosto de 1995, sobre la base del anteptoyecto presentado por la Secretaría General del SICA.

(10)La SG-SICA propuso en agosto de 1994 un Mecanismo de Coordinación para la Preparación de Iniciativas y Seguimiento de las Decisiones de la Reunión de Presidentes Centroamericanos, en el cual la Secretaría General cumpliría una función central de "análisis y consolidación" en coordinación con las Secretarías Técnicas, que pueden apoyarse en las instituciones especializadas. El énfasis de esta propuesta es mejorar la documentación e intercambio de información en la preparación de iniciativas. De hecho, sin cambios mayores a las estructura institucional y en las capacidades de las entidades involucradas, es difícil juzgar qué más se puede esperar al respecto.

(11)Por ejemplo, las Reuniones del Sector Salud (RESSCA) todavía como secreatría a la OPS; la agenda de COCISS se define también en la práctica por la OPS y la UNESCO tiene una fuerte influencia en las reuniones de los Ministros de Educación, cubriendo la mitad de estos gastos.

(12)Los principales acuerdos firmados hasta la fecha han sido el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Areas Silvestres Prioritarias en América Central, el Convenio Regional sobre Cambios Climáticos y el Convenio Regional para el Manejo y Conservación de Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales. Las instancias creadas son consejos formados por funcionarios encargados de las áreas específicas. En estas áreas, la SE-CCAD también coordina los esfuerzos de una serie de entidades no gubernamentales, tales como, en el caso de los bosques, la Coordinadora Indígena y Campesina de Agroforestería Comunitaria Centroamericana, la Asociación Centroamericana de Profesionales Forestales, La Cámara Centroamericana de Empresarios Forestales.

(13)De acuerdo con una encuesta de Borges & Asociados, de septiembre de 1996, el PARLACEN era poco conocido y un porcentaje reducido de los entrevistados tenía una imagen positiva de él en Guatemala. Las entrevistas nacionales realizadas en el marco del presente Programa evidencian el cuestionamiento del PARLACEN en los países.

(14)El presupuesto para 1997 es de 8.5 millones de dólares, que resultan de la suma de los aportes de cinco países. De este monto, 1,624.000 dólares corresponden a sueldos de diputados, y 3,342,000 dólares a dietas y viáticos de diputados. Cabe subrayar que el monto recibido por cada diputado es menor de lo que con frecuencia se supone. El sueldo básico mensual es de 1,200 dólares. Las dietas y viáticos mensuales suman otros 2,600 dólares. La suma de estos dos conceptos asciende a 3,800 dólares.

(15)El 12 de julio de 1996, la Corte resolvió que el Anteproyecto de Reglamento Centroamericano sobre Procedimientos para Resolver Controversias en las RTelaciones Intrarregionales está en contradicción con los Protocolos de Tegucigalpa y de Guatemala y con el Copnvenio de Estatuto de la Corte, "en cuanto que contraviene las facultades y atribuciones de competencia exclusiva y excluyente de esta Corte". Esta posición presenta algunas dificultades en la práctica. Si bien parece haber consenso sobre la conveniencia de que una instancia regional pueda conocer las controversias entre los países, no es así con respecto a los problemas que se enfrentan en la actividad comerciual, que requieren una solución rápida, y a aveces informal.

(16)Vale la pena comparar dicho artículo con el Artículo 173 del tratado de Roma, cuarto inciso. Toda persona física o jurídica podrá interponer, en las mismas condiciones que los actores privilegiados, recurso contra las decisiones de las que sea destinataria y contra las decisiones que, aunque revisen la forma de un reglamento o de unba decisión dirigida a otra oersona, le ofrecen directa e individualmente".

(17)Por mandato de los Ministros Responsables, la SIECA tiene que financiar sus funciones de capacitación con el producto de la venta de los formularios aduaneros de exportación (a la SIECA deben entregarle 1 peso centroamericano pord cada formulario vendido que le cuesta 2 pesos centroamericanos a cada usuario, y son vendidos por los Bancos Centrales y las Cámaras de Comercio e Industria y por Asociaciones de productores - exportadores regionales). Sin embargo, el Banco Central de Reserva de El Salvador, por ejemplo, uno de los beneficiarios del adiestramiento, se opone a esta disposición de los Ministros de Integración por considerarla ilegal, ya que alega que sólo la Asamblea Legislativa puede imponer impuestos. También algunas cámaras de comercio se oponen a entregar a la SIECA los fondos que han colectado. La SIECA estima que podrían ingresar unos 200,000 dólares al año por los formularios bajo las actuales condiciones de demanda, si todos los colectores les enviaran los fondos, suma que podría financiar el entrenamiento de los propios funcionarios de la SIECA en el exterior y otras acitividades de capacitación.

(18)Colombia ha aprobado su adhesión. En octubre estaba pendiente el depósito de los instrumentos de ratificación en SICA y el pago en efectivo. Asimismo, pareciera que existe interés por parte de Chile y la República de Corea.

(19)

	Dólares
Total	1,697,800
Préstamos banca local	325,000
Préstamos financiera local	275,000
Préstamos BCIE(aval Costa Rica)	80,000
Intereses en mora con el BCIE	109,400
Fondo Fideicomiso BCIE/AID	188,400

(20)Por otra parte, el ICAITI contabiliza en su presupuesto ordinario los aportes de los organismos regionales para llevar a cabo proyectos específicos, que sumaron 3,913,000 dólares de 1990 a 1995. Es decir que, según su Departamento Financiero, no tiene contabilidades aparte. Los consultores y técnicos aparecen listados como personal de planta si sus contratos superan el año.

(21)Al ICAP se le adeuda unos 2 millones de dólares por cuotas no pagadas, pero la mora datas de muchos añios y sería poco realista esperar que la cancelaran en estos momentos. Por otro lado, el ICAP tiene deudas acumuladas de 620,706 dólares con el BCIE (333,750 en principal y 286,956 en intereses vencidos) a causda de créditos otorgados en 1978 y 1980.

(22)El análisis realizado en el marco de este Programa sobre los presupuestos del ICAP en los últimos 5 años destaca, entre muchos, los siguientes puntos:

• En 1992 los viáticos y pasajes del Dirtector eran apenas 3,160 dólares menores que los de todos los profesionales que ejecutaron cursos y apenas 280 dólares menores que sus gastos en la participación en reuniones o negociación de accviones. Los gastos administrativos significaron casi 18% de los gastos totales, lo que parece relativamente alto.
  
• En 1994 el presupùesto equivalió a 73.4% del de 1993. Sin embargo, la relación de salarios al total bajó a 46.4%; los gastos administrativos y generales subieron a 12.3%.
  
• En 1995 el presupuesto fue de 1,666.000 dólares pero 395.000 dólares (24%) representaron ingresos no recaudados. La Dirección tuvo un incremento de 114.000 dólares a 1623,000 dólares, pero desapareció la Coordinación Técnica. Los gastos generales y las áreas de apoyo administrativo representaron 14.5% del total de gastos.
  
• Para 1996 al presupuesto muestra un aumento de 1.666,000 dólares a 2,353,000 dólares, pero de nuevo 28,4% (668,000 dólares) no fue reacudado.