CUADCIEN, 02/01/96, CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA, DESAFECCIÓN POLÍTICA Y NEOLIBERALISMO

Cuadernos de Ciencias Sociales

País/Country: Costa Rica

Programa Costa Rica; Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLASCO)

Autor/Author: Ludolfo Paramio^*

Número/Number: 87

Frecuencia/Frequency: 10 por año/10 per year

Fecha/Date: 02/01/96

Resumen

El artículo analiza las condiciones que ambientan la consolidación democrática en América Latina los síntomas y consecuencias de la desinfección con el sistema de partidos, los costos del ajuste macroeconómico y los obstáculos de la modernización. Tras postular como condición imprescindible la estabilidad política para sostener la modernización difícil, advierte sobre los límites con que puede chocar en el contexto político, a saber: la volatilidad del sufragio y las candidaturas extraistémicas.

Transición a la democracia y crisis económica

La oleada de restauraciones democráticas en América Latina, en la década de los años ochenta se produjo, con la excepción de Chile, en momentos de grave crisis económica, lo que llevó en buena lógica a muchos observadores a preguntarse por la viabilidad de las nuevas o renacidas democracias. El sentido común sugiere que la le-gitimidad de la democracia exige un amplio consenso no sólo sobre las instituciones y reglas de juego que la definen, sino también sobre las decisiones políticas del gobierno de la transición. Si estas decisiones se refieren a la administración de una situación económica razonablemente estable, como ha sucedido en Chile, las posibilidades de consenso son mayores que si se requieren medidas de emergencia, frente a las que verosimilmente habrá grupos sociales que se sentirán amenazados en sus intereses y tratarán de obtener garantías institucionales de su protección, dificultando un acuerdo mínimo para definir instituciones y reglas de juego estables.¹

Pero es que además, como ha señalado Remmer,² una parte muy significativa de los estudios sobre América Latina de los últimos veinte años ha estado fuertemente influida por la teoría de la dependencia y su diagnóstico radicalmente pesimista sobre la viabilidad de la democracia en sociedades dependientes. Desde esta perspectiva de tenor político, sin una revolución como la cubana, era inevitable la formación de regímenes fascistas o ultraderechistas en la región. Según otras teorías, sin Estado burocrático- autoritario no habría acumulación de capital en la fase de asociación del capital nacional con el capital trasnacional.³

El sentido común y buena parte de las ideas heredadas hacían inevitable, en consecuencia, que las transiciones a la democracia en América Latina se contemplaran con una combinación de perplejidad y escepticismo.⁴ Cuando la crisis condujo a la progresiva generalización de políticas de ajuste neoliberales, el escepticismo creció considerablemente, extendiéndose la idea de que tales políticas, al imponer una explosiva desigualdad social, harán imposible la gobernabilidad democrática. Los estallidos sociales de Rosario o de Caracas se vieron, desde esta perspectiva, como los primeros síntomas de una tendencia que debería extenderse al conjunto de la región.

Este pesimismo se vera reforzado en cierta forma por algunas de las ideas más influyentes en los estudios sobre la democracia. En efecto, dentro de la ciencia política ha existido hasta nuestros días una fuerte corriente evolucionista que prevé la aparición del gobierno democrático como culminación probable de un proceso de desarrollo económico, que debe llevar aparejado un proceso de modernización cultural y social. Desde esta perspectiva resulta inevitable un cieno escepticismo sobre las posibilidades de consolidación de democracias que no nacen como culminación de un proceso de desarrollo, sino en un contexto de profunda crisis económica, y cuyos gobiernos toman medidas de ajuste económico que erosionan o desmantelan los avances sociales de épocas anteriores.

La idea podría formularse así: una política de redistribución regresiva de la renta y recorte de las prestaciones sociales puede ser relativamente soportable en sociedades en las que la underclass representa una proporción reducida de la población, un 20 o un 25%. Por eso las políticas neoconservadoras serían tolerables en sociedades relativamente igualitarias y en su conjunto ricas, como Gran Bretaña o Estados Unidos. Pero en sociedades que ya inicialmente son en extremo desiguales, y en las que los excluidos pueden ser hasta la mitad o más de la población, las políticas neoconservadoras solo pueden crear una situación socialmente explosiva y políticamente insostenible.

Esta situación podría conducir en primer lugar a la generalización de movimientos insurgentes o a la pura y simple ingobernabilidad. Esta hip6tesis da por descontado que los sectores sociales perjudicados por las políticas de ajuste cuentan con recursos organizativos para emprender una acción colectiva contra el Estado, o con recursos normativos suficientes para deslegitimar las actuaciones de los gobiernos.

En realidad esas condiciones no son nada frecuentes: los sectores marginales carecen normalmente de recursos organizativos o normativos excepto (en algunos casos) a escala local. Y los actores sociales tradicionales ven erosionados sus recursos al desarticularse la matriz sociopolítica para la que habían desarrollado sus estrategias y patrones de antagonismo y negociación.⁵

El ejemplo más notable de amenaza contra un régimen democrático a consecuencia de su política económica, hasta hoy, ha sido la asonada golpista contra el presidente Carlos Andrés Pérez, y en ella la clave son los cuadros medios de las fuerzas armadas, que asumen el malestar de la clase media urbana (desde luego, muy golpeada por el ajuste económico) y cuentan con apoyo estudiantil y de ciertos sectores de izquierda. Pero, aunque es posible que un golpe populista fuera respaldado por sectores populares amplios, igual se trataría de una reaparición del actor militar, no de la aparición de nuevos sectores populares organizados en respuesta a una política económica regresiva, ni tampoco de una reacción de actores populares tradicionales.⁶

El razonamiento según el cual el ajuste neoliberal deberla conducir automáticamente a la quiebra de la democracia tiene un fuerte componente moral, que a menudo se presenta en la forma de una definición de la democracia como modelo de sociedad: una sociedad solo serla democrática si fuera igualitaria y tendiera a su integración en torno a valores sociales compartidos. A efectos análiticos, sin embargo, conviene partir, por el contrario, de una definición restringida de democracia procedimental, según la cual democracia quiere decir designación de los representantes y gobernantes mediante elecciones competitivas libres, en condiciones de libertad de asociación, reunión y expresión.

Si partimos de esta definición restringida, podemos considerar como democrática toda sociedad que cumple esas normas, incluso si es profundamente desigual y carece de toda integración normativa, y aunque desde el punto de vista moral pueda aparecer como claramente injusta. Partiendo de esta premisa metodológica se plantea, sin embargo, un problema empírico: cuando se estudian las democracias realmente existentes, cuando se las estudia comparativamente, estadísticamente, se observan una serie de correlaciones que parecen asociar la existencia de democracia con un cierto grado de desarrollo económico y un peso significativo de la clase media,⁷ y con niveles altos de comunicaciones, de urbanización y de educación.⁸

Lo que es más importante: también se puede afirmar⁹ que existe una fuerte correlación negativa entre la estabilidad del régimen democrático y la existencia de desigualdades sociales (de ingresos), y que el factor clave para la estabilidad democrática no es tanto el grado de desarrollo económico como la reducción de esas desigualdades. Se diría entonces que, partiendo de una definición puramente formal de democracia y prescindiendo de cualquier contenido valorativo, hay razones para pensar que un factor que condiciona la continuidad (y por tanto la consolidación) de un régimen procedimentalmente democrático es el nivel de desigualdad social.

La existencia de estas correlaciones ha motivado que, a partir de Lipset, se hable de condiciones previas o requisitos de la democracia. Llevada al extremo, esta idea conduce a suponer que la aparición en una sociedad de los rasgos que se definen como condiciones de la democracia sería la causa de los procesos dc transición a la democracia, lo que es un notable ejemplo de la confusión, señalada por Elster,¹⁰ entre causación y correlación. Parece más sensato admitir que estas correlaciones solo demuestran que dadas ciertas circunstancias es más probable la consolidación de la democracia, y que la explicación causal de las transiciones a la democracia no puede buscarse en la existencia de condiciones funcionales para su estabilidad.

El modelo más explícito en este sentido es el de Rustow,¹¹ para quien la transición a la democracia se pone en marcha cuando las élites (o una parte sustancial de ellas) deciden adoptar reglas de juego democráticas para defender sus intereses, ante la ausencia de mejores alternativas.¹² Esto es, ante el fracaso de otras reglas de juego (autoritarias o excluyentes) que han desembocado en situaciones de empate catastrófico, o ante el riesgo de colapso social o ingobernabilidad, la democracia aparece ante las élites como la segunda mejor opción. En otras palabras, el comienzo de la transición a la democracia no depende de que se hayan alcanzado las supuestas condiciones de su existencia, ni de que los valores democráticos se hayan difundido entre los ciudadanos: ni siquiera entre las élites.

Puede aceptarse que unas élites que no han interiorizado en absoluto los valores democráticos sean quienes pongan en marcha la transición si creen estar en condiciones de defender sus intereses bajo reglas de juego democráticas -y si, en ausencia de tales reglas, se elevan desmesuradamente los costes dc sus conflictos internos o los costes de su enfrentamiento con el conjunto de los sectores sociales excluidos-. A partir de un determinado momento, por puras razones de agotamiento de otras posibilidades, o de progresiva elevación del precio de esas posibilidades, las élites encuentran un acomodo democrático como lo más conveniente para sus intereses, y solo después, por un proceso de reducción de la disonancia cognoscitiva, puede que interioricen los valores democráticos.

Sin embargo, si las élites deciden entrar en el juego democrático pero no existe una cultura política democrática, es muy posible que un cambio menor de las circunstancias sociales o económicas pueda llevar a romper el juego a alguna de las partes. Por consiguiente, se diría que la existencia de una cultura política democrática es un requisito más para la consolidación de la democracia. Si no existe un cierto consenso sobre la bondad de la participación electoral, sobre la aceptación de los resultados de las elecciones, y en general, sobre el mantenimiento de las reglas del juego democráticas como legítimas, cabe siempre el temor de que una o más de las partes decidan salir del juego y llamar a la puerta de los cuarteles pensando que asi pueden obtener mejores resultados para sus intereses que manteniéndose en el marco del juego democrático.

Debemos analizar entonces varios problemas. Partimos de que la hipótesis de ingobernabilidad o de insurgencia como respuesta de los perjudicados por el ajuste no puede generalizarse, sino que a lo sumo debe manejarse para situaciones específicas. Pero queda abierta la pregunta de en qué medida los costes del ajuste pueden poner en peligro el consenso sobre las reglas de juego democráticas, es decir, en qué medida la democracia sobrevive como resultado de un acuerdo social o, simplemente, por la ausencia de posibilidades alternativas (carencia de recursos organizativos de los potenciales insurgentes, por ejemplo). En el primer caso podrá hablarse de consolidación democrática en medio de la crisis social; en el segundo solo podremos hablar, a lo sumo, de equilibrio democrático inestable.

En segundo lugar, es preciso analizar los resultados de la democracia, para ver si los nuevos regímenes democráticos logran crear las condiciones sociales y económicas que los estudios ya editados correlacionan empíricamente con la estabilidad de la democracia. En este segundo aspecto habrá que distinguir entre políticas a corto plazo, impuestas por la urgencia de la crisis económica y con escaso margen de maniobra, y orientación de las políticas a medio y largo plazo: la discusión de las políticas neoliberales deberá centrarse, precisamente, en su orientación y sus resultados a mediano plazo.

Consolidación democrática y desafección política

El principal rasgo de inestabilidad de la cultura política en las nuevas democracias latinoamericanas parece ser, paradójicarnente, el mismo que afecta a algunas de las democracias consolidadas de Europa occidental y Estados Unidos, y que aparece en forma extrema en las nuevas democracias de Europa oriental. Este rasgo es la baja identificación de los ciudadanos con los partidos políticos realmente existentes, incluso si muestran en conjunto opiniones altamente favorables a la democracia y sus instituciones. Este fenómeno de desidentificación con el sistema de partidos va acompañado de una desconfianza global respecto a la eficacia de la acción política: lo que se suele describir como desafección.¹³

Los síntomas de esta desidentificación con el sistema de partidos varían según las características del régimen político y, en especial, la mayor o menor institucionalización de los partidos y el grado de consolidación de la democracia. En sistemas de partidos poco institucionalizados cabe esperar de entrada una baja identificación, que puede reflejarse en una tendencia a la fragmentación del voto: Polonia es un buen ejemplo, con 29 partidos representados en la Sejm tras las elecciones de octubre de 1991, ninguno de los cuales obtuvo más de un 13% del voto. Pero, además de esta baja identificación del electorado con opciones partidarias concretas, se aprecia en los sistemas poco institucionalizados un rápido deterioro de la imagen de los partidos.¹⁴

En sistemas más institucionalizados, la desafección política se refleja en altos porcentajes dc indecisión y de abstención y, en ocasiones, en una rápida volatilidad del apoyo electoral, de la que es buen ejemplo la erosión del voto radical en Argentina, desde el 50% obtenido en las elecciones presidenciales de 1983, pasando por la consolidación relativa en las parciales de 1985 y el retroceso en las de 1987 (caída del 43 al 37%), hasta el 36% en las presidenciales de 1989. Esta volatilidad parece asociada a una temporalidad acelerada (rápidos deterioros de la situación económica, con percepción de una baja eficacia de las políticas) e implica un consumo veniginoso de las opciones políticas disponibles, lo que conduce a otro síntoma: el auge de las candidaturas y listas extrasistémicas.

Collor de Mello en Brasil, Fujimori en Perú, Tyminski en Polonia o Perot en Estados Unidos: la ausencia de programa y de partido organizado detrás de estas opciones personalizadas (propias de regímenes presidencialistas) y ganadoras en los dos casos latinoamericanos, remite casi inevitablemente a las experiencias de liderazgo populista. El auge de la Liga Lombarda en Italia, de los republikaner y la DVU en Alemania o del Frente Nacional en Francia serían ejemplos, por otra parte, de la búsqueda por el electorado de alternativas a los partidos tradicionales en sistemas parlamentarios o semipresidencialistas.

Las consecuencias de la desafección política varían no solo en función de las formas en que esta se expresa, sino también de la coyuntura política y económica. lndependientemente de que las estructuras económicas de partida (grado de estatalización de la economía) sean muy diferentes, parece necesario aceptar que en Europa oriental y América Latina, el final de los años ochenta ha venido marcado por 18 necesidad de una reforma económica radical que implica profundos cambios en las expectativas y estrategias de los actores sociales. Esto es algo que afecta tanto la gobernabilidad como la recuperación de la economía: los gobiernos deben ofrecer una imagen de estabilidad de sus políticas para crear un suficiente nivel de confianza en las nuevas reglas de juego. Sin ese nivel de confianza no habrá inversiones ni los ciudadanos seguirán pautas previsibles de ahorro y consumo.

Ahora bien, la rápida erosión del apoyo electoral de los gobernantes, o la fragmentación parlamentaria, con la posibilidad de cambios en las coaliciones de gobierno, significan un alto riesgo de inestabilidad de las políticas públicas. En esa situación es casi inevitable que los ciudadanos desconocen de reformas económicas que pretenden fijar unas reglas de juego nuevas y definitivas. Es difícil que un inversor se tome en serio (hasta el punto de hacer inversiones productivas) una política económica de la que sospeche que pueda cambiarse seis meses o un año después, en función de resultados electorales o de un cambio de alianzas en el Parlamento.

Pero además las reformas sociales y económicas en profundidad exigen una mínima fe del conjunto de los ciudadanos (y no solo de los inversores) en la estabilidad de las nuevas reglas de juego. El particularismo, el acaparamiento o la especulación monetaria de los pequeños ahorradores (los ciudadanos de a pie) pueden hacer naufragar una reforma económica a corto plazo, si se extiende la sospecha en que las reformas pueden no ser definitivas, sino verse a su vez reformadas a corto plazo. Esta es la experiencia latinoamericana:

Cuanto más profunda y más larga la crisis, y cuanto menor la confianza en que el gobierno será capaz de resolverla, más racional se torna para todos actuar 1) en niveles altamente disgregados, especialmente con relación a los órganos del Estado que pueden ayudar a resolver o aliviar las consecuencias de la crisis para un determinado grupo o sector: continúan una mayor desarticulación y debilitamiento -y corrupción- del aparato del Estado; 2) con horizontes temporales extremadamente cortos; y 3) con el presupuesto de que todos los demás harán lo mismo.¹⁵

La inestabilidad del apoyo a los gobiernos, consecuencia de la desidentificación política, crea desconfianza en los ciudadanos sobre la continuidad de las reformas y, de manera automática, reduce fatalmente sus posibilidades de éxito. Pero no solo las políticas, sino las propias instituciones democráticas pueden verse en peligro, especialmente en regímenes presidencialistas donde el presidente no ve reflejada en el Parlamento la mayoría que le permitió acceder al Ejecutivo, por ser un candidato extrasistémico (Fujimori en Perú) o porque su pérdida de credibilidad le priva de apoyo en elecciones parciales.

Sin duda, el caso de Perú es ejemplar: confrontado a la vez a un terrorismo a la ofensiva y a un Parlamento que critica sus actuaciones, en una situación en que un durísimo plan de ajuste deteriora fuertemente los niveles de vida, Fujimori encuentra un chivo expiatorio en el particularismo de los partidos parlamentarios. Cambio 90, el movimiento que le ha dado la presidencia, es minoritario dentro de la lógica perversa que puede dar la mayoría (en un sistema presidencialista) a un candidato sin respaldo en el sistema de partidos. Culpando a los partidos de ocuparse tan solo de sus propios intereses y de olvidarse de los grandes problemas nacionales, y combinando esta acusación con un cieno clamor popular contra la corrupción judicial, el presidente plebiscitario (46,5% de los votos populares en la segunda vuelta) se enfrenta a las instituciones democráticas y las desmantela en abril de 1992, con el respaldo del ejército.

Se puede pensar que Perú constituye un caso limite, por la profundidad de la crisis económica y social, por la propia segmentación de la sociedad que ha permitido el auge de un fenómeno terrorista como Sendero Luminoso. Pero aun asi es un ejemplo de los riesgos para la institucionalidad democrática que se derivan de la desidentificación social con el sistema de partidos. A partir de aquí, sin embargo, es posible plantear dos tipos de razonamiento.

El primero, cuyo mejor exponente es Linz,¹⁶ hace hincapié en la ingeniería política para sostener que el parlamentarismo es preferible al presidencialismo: si se comparan los limitados daños causados por la desidentificación política en regímenes parlamentarios o semipresidencialistas, como Alemania o Francia, con el salto en el vacío peruano, se debe admitir la racionalidad del argumento de Linz.

El segundo razonamiento, presentado por O'Donnell,¹⁷ es más provocativo, porque combina presidencialismo y cultura política caudillista para explicar no solo la aparición de lo que él denomina democracias delegativas, sino también la ineficacia de las reformas económicas en América Latina. Su idea parece ser que la ausencia de tradiciones de responsabilidad (accountability) vertical, ante el electorado, y horizontal, ante el Parlamento y las restantes instituciones del Estado, convierte a los ejecutivos en poderes plebiscitados y ajenos a la tradición de la democracia republicana (representación más responsabilidad).

Esto es bastante razonable: lo discutible es lo que conlleva. Para O'Donnell, la irresponsabilidad de los ejecutivos conduce a una sucesión convulsiva de planes de choque que hacen inviable la reforma económica, mientras que la accountability de gobiernos como el uruguayo o el chileno (tras la restauración de la democracia) explicarían sus superiores resultados económicos. Este razonamiento ignora los buenos resultados obtenidos por gobiernos con fuerte autonomía y casi completa carencia de accountability, como la dictadura en Chile en la época de Buchi o el régimen mexicano de partido de hegemonía estatal en tiempo de Salinas.

Pero, sobre todo, este razonamiento ignora lo que puede ser un punto central: la necesidad de emprender giros de 180 grados en la política económica en la situación de los países latinoamericanos en los años ochenta. Sin la quiebra de la matriz de centralidad estatal¹⁸ no se explican ni los procesos de ajuste ca6tico ni los radicales cambios de expectativas de los actores sociales en la renacida democracia chilena o en el México de los noventa. Los ajustes ca6ticos o la sucesión de paquetes económicos en Brasil o Argentina no solo son resultado de una mala institucionalidad política, sino también de un cambio de reglas de juego internacionales frente al que los diferentes gobiernos deben tratar de introducir nuevas reglas de juego en la regulación económica interna, entre los actores sociales y el Estado, pues el mantenimiento de las viejas reglas sólo conduce a la quiebra colectiva.¹⁹

La matriz de acumulación social centrada en el Estado había hecho a los actores sociales, patronal y sindicatos, dependientes del Estado. Había sometido a este a la capacidad de veto de aquellos y privado al sistema político de la capacidad de intermediación general que caracteriza a las democracias consolidadas, manteniendo la intermediación de intereses a un nivel particularista que es incompatible con cualquier accountability que vaya más allá del puro y simple delivering the goods, de dar a cada sector de intereses lo que espera obtener.²⁰

La institucionalidad presidencialista y la cultura política caudillista no favorecen la salida del círculo vicioso de la vieja matriz sociopolítica, pero la necesidad de romper el círculo conduce a una búsqueda de autonomía de los ejecutivos que puede potenciar los peores aspectos de esa institucionalidad y de esa cultura política: el secretismo y el decretismo del poder ejecutivo, su aislamiento tecnocrático frente a las demandas sociales, un autoritarismO plebiscitado y una irresponsabilidad que fácilmente pueden abrir la puerta a la corrupción. Parece necesario admitir, por tanto, que el problema no es solo de institucionalidad y cultura política, sino que también es preciso hacerse cargo de una coyuntura excepcional: el fin de un régimen social de acumulación, de fuerte centralidad estatal, que en muchos países se ha prolongado desde la segunda guerra mundial hasta los años ochenta.

Si se admite que el problema es doble, conviene analizar la situación del sistema de partidos en un doble sentido: su nivel de institucionalización y su repertorio de estrategias. Frente a la tentación habitual de culpar de la inestabilidad de las democracias latinoamericanas a la débil institucionalización de sus partidos, se puede argumentar que entre los años sesenta y los ochenta esta institucionalización ha progresado.²¹ Lo que no se puede sostener, sin embargo, es que ello baste para mantener los niveles de identificación social con los partidos.

La cuestión puede no ser que en América Latina la tradición del caudillismo populista mantenga a los partidos en un bajo nivel de institucionalización, aunque la herencia de esa tradición no haya dejado de pesar, sino que la centralidad estatal haya dado a los partidos un papel de intermediación particularista que ya no pueden cumplir con éxito, y que ello, en ausencia de tradiciones de legitimidad procedimental de la democracia, pueda ser la base de un proceso de deslegitimación de los partidos como instituciones. Ahora bien, eso a su vez nos remite a dos problemas distintos. El primero es la peculiar combinación de clientelismo y oligarquización que caracteriza a muchos sistemas políticos en América Latina. El segundo problema, general a todos los sistemas democráticos, es el de la pérdida de identidad colectiva que supone la modificación de comportamientos estratégicos de los partidos constituidos o tradicionales.

El primer problema es un lugar común y, aunque su importancia sea muy grande, puede ser tratado con rapidez en función de su propia evidencia. El vínculo clientelar permite al representante ciertas libertades (enriquecerse de forma ilegítima, manejar el sufragio en su propio interés), siempre que garantice al representado la defensa de sus intereses. Si las reglas de juego cambian, si el representado ya no obtiene lo que espera, los representantes (su partido) aparecen de pronto en su aspecto más negativo: individuos corruptos y enriquecidos gracias a la plítica, que no comparten los sacrificios que exigen a sus representados, se mueven en un ambiente privilegiado por su nacimiento o por su trayectoria política e ignoran la realidad social. Lo menos que se puede esperares que la identificación partidaria desaparezca y que predominen las conductas individuales, los ejemplos individuales por encima de las etiquetas de partido. Eso favorece las candidaturas individuales y las coaliciones extrasistémicas y disminuye la gobernabilidad.

Aparentemente, este primer problema se reduce a una cuestión de ejemplaridad y, en último término, de relevo generacional dentro de los partidos. Pero las cosas son más complejas si observamos que, incluso en las democracias consolidadas y en las que el clientelismo es una realidad marginal, se presenta un problema análogo: la incapacidad de los representantes para ofrecer los resultados esperados por los representados cuando cambian las reglas de juego del modelo de acumulación. Si los representantes no garantizan los resultados, la identificación partidaria se quiebra, y los representados no sólo pierden una identidad política, sino los propios mapas cognitivos²² que permitan interpretar la realidad social y definir sus apuestas frente a ella.

En esas condiciones, un militante comunista francés puede pasar a votar al Frente Nacional de Le Pen, un profesional italiano de ideas progresistas puede votar a la Liga Lombarda y un votante norteamericano, demócrata o republicano de toda la vida, puede votar a Perot. No es una cuestión que se pueda reducir a las limitaciones institucionales de los partidos, sino que nos remite a su incapacidad para ofrecer los resultados esperados por los afiliados y los electores o, lo que es lo mismo, al agotamiento del repertorio tradicional de estrategias de estos partidos y a su necesidad de ensayar, por prueba y error o por la experiencia de partidos afines, estrategias nuevas. Ellas pueden suponer, en términos de la teoría de juegos, una matriz de pagos nueva en que la maximización de los intereses sociales suponga dañar seriamente los intereses de la base tradicional del partido o de sus sectores más organizados.²³

La cuestión no es simplemente que los electores de un partido se sientan agraviados cuando este cambia sus estrategias y deja de ofrecerles los resultados esperables. Es más profunda: los electores pierden la capacidad para interpretar el mundo que la identificación con el partido les ofrecía. Ya no existen dos campos de interés, en uno de los cuales se encuentran el elector y el partido. A menos que el partido logre traducir su cambio de estrategia como una apuesta diferida por los mismos intereses, o que, más difícil todavía, pueda presentar al elector su estrategia como una apuesta diferente pero de la que se derivarán ventajas nuevas para el elector, este se sentirá no sólo traicionado, sino incapaz de comprender los conflictos de interés que le afecten. No cabrá sorprenderse de que opte por apoyar opciones contradictorias con su anterior identificación partidaria, si estas opciones le remiten a una identidad prepolítica que aún logra mantener.²⁴

Si este diagnóstico es correcto, nos enfrentaríamos a una crisis global de los sistemas de representación política, más allá de los niveles de institucionalización o de la madurez de las culturas políticas nacionales. Estas serían variables, como el régimen político, presidencialista o parlamentario, o el sistema electoral,²⁵ que afectarían los resultados perceptibles de la crisis, pero su dimensión última sería más general y tendría que ver con una crisis del modelo de acumulación de la posguerra. Los cambios en este modelo, desde el primer choque del petróleo hasta el colapso del bloque soviético en 1989-91, pasando en América Latina por la crisis de la deuda desde 1982, han roto las estrategias tradicionales de los actores sociales y políticos, y al conducir a una frustración recurrente de los representados producirían su desidentificación respecto a los partidos e instituciones de representación de intere- ses.²⁶

En este sentido, la situación de la segunda mitad de los años ochenta remite en la memoria a la crisis política de entreguerras, y por ello puede ser bueno recordar que aquella crisis no supuso el fin de la democracia representativa,sino un salto cualitativo (aunque dramático y sangriento en su nacimiento: la segunda guerra mundial contra, los fascismos) hacia la democracia de masas y el modelo socialdemócrata de sociedad. La versión norteamericana de este modelo perdió, a finales de los años sesenta, su base política, la coalición keynesiana²⁷, y dio paso a hegemonía neoconservadora que, precisamente ahora, parece haberse cerrado con la elección de un presidente demócrata. Puede ser el comienzo de un nuevo ciclo socioeconómico y también de una redefinición de los vínculos de representación partidaria.

Democracia y neoliberalismo

Las políticas neoliberales deben analizarse entonces desde dos ángulos: en primer lugar es preciso tratar de explicar el hecho de su generalización (con pocas excepciones) en los países que atraviesan procesos encadenados de transición a la democracia y de reforma económica. En segundo lugar, deberemos estudiar sus resultados sociales y económicos inmediatos y las consecuencias previsibles de su mantenimiento a medio plazo.

La lógica de la generalización del neoliberalismo tiene varios aspectos. El primero; y más mencionado, es la hegemonía del neoliberalismo en Estados Unidos y Gran Bretaña durante los años ochenta y el espectacular crecimiento de las economías de estos países a mediados de la década, precisamente cuando, bajo la presión de la crisis de la deuda, se comienza a hacer indiscutible la necesidad de un cambio radical de rumbo para las economías latinoamericanas. La influencia académica y política de las instituciones de los países centrales, los -en apariencia- excelentes resultados de las política neoliberales y la caída del anterior modelo de industrialización protegida para el mercado interno (con el inevitable vacío de ideas que esta caída crea en las élites dirigentes latinoamericanas), explicarían la masiva importación del nuevo producto ideológico.

Ahora bien, esta es solo una parte de la realidad. Otra parte -y muy importante- es la carencia de alternativas de política económica a que se enfrentan esas élites dirigentes, a consecuencia del mismo mantenimiento del modelo anterior, casi una década después de que este hubiera alcanzado sus límites de viabilidad. Se puede argumentar²⁸ que el modelo de industrialización sustitutiva (o la matriz de centralidad estatal, si se prefiere la terminología de Cavarozzi) sobrevive en una década a su tiempo a causa del doble vínculo de dependencia recíproca que crea entre el Estado y los actores sociales nacidos de la intervención estatal en la economía.²⁹

En efecto, en muchos de los países de industrialización temprana de América Latina, la industrialización protegida para la sustitución de importaciones ha creado actores sociales populares y de clase media de los que depende la legitimidad del Estado, a la vez que estos actores solo pueden sobrevivir si las políticas públicas mantienen la protección del mercado interno y niveles de salarios y prestaciones sociales que no corresponden a la capacidad productiva ni a la competitividad de las correspondientes economías nacionales. El modelo no puede cambiarse porque esto supondría afectar el núcleo social de la legitimidad estatal,³⁰ y por ello se le intenta mantener (recurriendo al endeudamiento externo), hasta el momento en que los cambios en la política norteamericana y la crisis de la deuda lo hacen saltar en pedazos.

Llegado este momento (a mediados de los años ochenta), las élites de América Latina importan masivamente la ideología neoliberal. La razón es muy obvia: se trata de revestir la necesidad de virtud. Estados endeudados, incapaces de mantener los anteriores niveles de gasto público o de financiar las pérdidas de las empresas públicas, buscan legitimar su bancarrota afirmando que el camino a la eficiencia y crecimiento pasa por las privatizaciones y la reducción del gasto. Carente de margen de maniobra (en tiempo y recursos)³¹ para reconvertir el sector público de la economía y racionalizar tanto las prestaciones y servicios sociales como la Administración, el Estado deja caer la sociedad civil que él mismo ha creado, intentando recuperar de esta forma algún grado de libertad. Si el neoliberalismo no hubiera existido, habría sido preciso inventarlo.

De hecho, es el agotamiento de las estrategias estatales tradicionales lo que explica que los gobiernos puedan introducir planes de ajuste de alto coste social y mantener su respaldo electoral: los fracasos de los planes de estabilización y las experiencias de ajuste ca6tico dejan como herencia una insoportable hiperinflación. Los planes neoliberales de ajuste imponen altos costes en términos de desempleo y caída del nivel de vida, pero si consiguen frenar la inflación reconstruyen al menos un mínimo horizonte temporal de certidumbre, mientras que los costes son algo previsible por la larga experiencia de derrumbamiento de la economía. Lo malo se daba por descontado, y lo bueno, por poco que sea, supone un gigantesco alivio.

Parece obvio que eso es lo que explica la consolidación del menemismo en las elecciones de 1991 en Argentina. El problema es saber si el consenso que obtienen a como plazo los planes de ajuste puede mantenerse a medio plazo. Dicho de otra forma: una relativa estabilidad de los precios es un gran logro tras una etapa de hiperinflación, pero si la estabilidad se hace algo habitual, los ciudadanos, previsiblemente, querrán recuperar el poder adquisitivo perdido y esperarán medidas de redistribución que pueden no ser compatibles con la lógica del modelo.³² Conviene tener en cuenta que de las expectativas sociales dependen también las demandas.³³

La experiencia de los años setenta demostró que, frente a una creciente internacionalización de las economías, la protección del mercado interno era insostenible y, por consiguiente, que un país no podía permitirse niveles salariales y de prestaciones sociales superiores a su productividad y competitividad reales. Pero la experiencia de los años ochenta parece haber demostrado que el modelo neoliberal de Estado mínimo reduce la productividad y la competitividad. Es una cuestión demasiado amplia y demasiado próxima para poder tratarla con precisión, pero algunos rasgos se pueden apuntar, aunque solo sea como hipótesis, especialmente a partir del estancamiento de la economía norteamericana que ha llevado a Bill Clinton a la presidencia.

La insuficiente inversión pública en infraestructuras y en educación, en la actual economía mundial, significa elevación de los costes de transacción y disminución de la cualificación de la fuerza de trabajo, a la vez que conduce a perder terreno en el campo tecnológico. El Estado tiene por tanto que asumir un papel en estos campos para evitar una caída de la competitividad. Por otra parte, una creciente polarización en la distribución de la renta no crea una demanda estable que garantice el dinamismo del mercado interno: Keynes está muy vivo en este aspecto. Por último, la reducción de los impuestos puede reactivar el consumo de las clases medias y altas, pero en ausencia de iniciativas públicas no se traduce necesariamente en inversión: Laffer está gravemente enfermo, si no muerto.

Las consecuencias son sabidas: sin incremento estable de la inversión privada, y con una demanda interna dependiente de los ingresos de las capas más altas, solo pueden impulsar el crecimiento económico el consumo privado generado por los recortes impositivos y el consumo público (la inversión en armamentos de la presidencia Reagan). Pero el efecto combinado puede ser solo déficit público (más gasto y menos impuestos) y déficit comercial (más importaciones para el consumo privado sin un aumento correspondiente de las exportaciones por la pérdida comparativa de competitividad).

Si este es (y parece ser) el balance de doce años de neoconservadorismo en Estados Unidos, el horizonte previsible para una gestión neoliberal en América Latina debería ser más oscuro y más próximo. Sin una rápida recuperación de la capacidad estatal, más allá de la autonomía inmediata obtenida con el recorte del sector y el gasto públicos, los resultados económicos pueden deteriorarse rápidamente y, lo que es más importante, por razones estructurales: pérdida de competitividad y caída del capital humano. A la vez, las presiones sociales para una mejor distribución de la renta pueden crear en los gobiernos tentaciones populistas de relanzar el gasto sin base fiscal ni productiva, repitiendo la experiencia norteamericana con Reagan en una situación mucho más frágil, marcada aún por la experiencia de la industrialización protegida y la concepción populista del Estado.

Parece evidente, entonces, que las políticas neoliberales, por más que hayan logrado imponerse a consecuencia de la falta de margen de actuación de los Estados, no pueden mantenerse a medio plazo sin graves riesgos. La alternativa sería reconstruir el Estado, una "Estado eficiente, delgado pero fuerte",³⁴ capaz de invertir en infraestructuras, sanidad y educación, capaz de fomentar a la vez la competitividad y la reducción de las desigualdades. Paradójicamente, el desmantelamiento de la matriz de centralidad estatal ha dado a muchos Estados latinoamericanos los grados de libertad precisos para emprender este proceso, al eliminar una estructura de gasto público que imposibilitaba la eficiencia del Estado.

Pero la eficiencia no solo exige la eliminación de las ligaduras anteriores, sino también la obtención de nuevos recursos. En este sentido, la creación de sistemas fiscales modelos sería la condición fundamental de una nueva capacidad estatal para modernizar la economía y la sociedad. Se trataría de pasar de la fase fácil de la modernización, en la que el neoliberalismo ha proporcionado el discurso legitimador, a la modernización difícil, que implica una verdadera cultura empresarial, responsabilidad fiscal e inversión productiva. Para buena parte de las clases capitalistas latinoamericanas, este puede ser el verdadero choque.

El principal obstáculo para este cambio no tiene por qué ser la inercia de la ideología neoliberal: la nueva presidencia norteamericana puede ocasionar una milagrosa conversión de las élites latinoamericanas en este terreno, especialmente cuando los propios efectos de la estabilidad monetaria exijan ir más allá de las políticas de ajuste. El verdadero obstáculo podría ser, en cambio, la crisis de las identidades políticas que afecta a buena parte de América Latina: pues el salto a la fase difícil de la modernización requiere estabilidad política (y no solo monetaria) y cierto consenso social que asegure la continuidad de las políticas económicas. Sistemas políticos afectados por una llamativa volatilidad del sufragio y plagados de candidaturas extrasistémicas no parece que puedan ofrecer esa estabilidad y ese consenso.

Pero quizá tampoco en este punto convenga ser demasiado fatalistas. En Estados Unidos, las mismas elecciones que han visto el auge de la candidatura de Perot han registrado un muy notable aumento de la participación, y es posible que el voto de las mujeres, los jóvenes y las minorías haya decidido el cambio de gobierno. Puede que solo sea un ejemplo más de nuestra vieja inclinación a suponer que Estados Unidos nos indica el camino de nuestro propio futuro, pero cabe imaginar que, una vez que se hagan perceptibles los límites del neoliberalismo, también en nuestros países tenderán a reconstruirse las identidades políticas, y que habrá espacio para la consolidación de proyectos políticos que combinen modernización y solidaridad.