Fecha/Date: 04/01/96
1. El problema de la democracia a nivel local.
2. Valores democráticos relevantes.
3. Supuestos y experiencias institucionales diferentes.
4. Supuestos culturales distintos.
5. El error de las clasificaciones geográficas y económicas.
6. La cuestión de las estructuras de poder social y político.
7. El factor tiempo en el desarrollo democrático. Consistencia y
continuidad.
8. El problema de los actores reales y no supuestos en un sistema político
democrático.
9. Autonomía y soberanía en la promoción democrática.
10. ¿Qué hacer? Algunas consideraciones sobre política aplicada.
Bibliografía.
Introducción
El incremento de la condicionalidad política en las relaciones
internacionales para promover
el desarrollo democrático, lleva implícito el supuesto de que es posible lograr
una adecuación de las
estructuras políticas internas de los países receptores a las pretensiones de
los actores externos que
ejercen el condicionamiento. Si bien históricamente pueden encontrarse algunos
éxitos en esa línea
de acción, es verdad también que estos son limitados; y en todos los casos en
que ha habido
condicionamientos políticos -con éxito o sin él- se han producido efectos
inesperados, relaciones más
complejas y diversos grados de tensión, entre quienes condicionan y quienes son
condicionados.
A lo largo de la historia las fuerzas democráticas han buscado en su lucha
contra el
autoritarismo el apoyo de la comunidad internacional. Para ello han confiado en
la obligación ética de
una supuesta solidaridad entre las naciones democráticas desarrolladas de
occidente y los
movimientos políticos nacionales que luchan por la democracia en sistemas
políticos autoritarios. Sin
embargo, las expresiones de la realpolitik que aquéllas han seguido una y otra
vez en su política
exterior, han motivado en los líderes democráticos, víctimas de la represión
autoritaria, diversos
grados de reclamo y protesta. Bastaría recordar aquí las demandas reiteradas de
los partidos
llamados "populares" (más tarde autodenominados socialdemócratas), a través de
sus líderes Haya
de la Torre, Rómulo Betancourt y José Figueres, para que cesara el apoyo, o
cuando menos la
lenidad política, de los Estados Unidos hacia las dictaduras de Pérez Jiménez en
Venezuela, Trujillo
en República Dominicana, Somoza en Nicaragua, etc.
Esto no fue, al parecer, patrimonio exclusivo de los grupos demoliberales
respecto a los
Estados Unidos. La izquierda, en su momento, se dividió también ante la doble
contabilidad mostrada
por la ex-Unión Soviética o la República Popular China en sus relaciones con
gobiernos dictatoriales
de extrema derecha, ya fueran estos los coroneles griegos, los militares
argentinos o la dictadura del
General Pinochet.
En ambos casos, la demanda se dirigía a exigir que se condicionaran las
relaciones entre
estados a una defensa de ciertos valores políticos compartidos, relativamente
imprecisos. Estos iban
desde el respeto a los derechos humanos de ciertos grupos sometidos a una
represión ilimitada,
hasta la plena vigencia de los principios democráticos. La definición de esos
principios era muy
distinta según fuera el grupo que clamaba por algún grado de condicionalidad
internacional en las
relaciones de diversos actores externos (la URSS, los Estados Unidos, etc.) con
el respectivo
gobierno. Si a eso sumamos las pretensiones de ciertos sectores
ultraconservadores que pedían, a
su vez, intervenciones directas de cualquier naturaleza para la defensa de sus
intereses,
retóricamente identificados con harta frecuencia con los de Occidente y la libre
empresa, nos
encontramos con un ambiente general curiosamente favorable al condicionamiento
externo para el
logro de objetivos políticos internos.
Tan dispares intenciones y motivaciones, coincidentes sin embargo en la
necesidad de una
política de condicionamiento externo, mostraban las dificultades inherentes a
los distintos y hasta
contradictorios objetivos de esa condicionalidad externa. Y evidenciaban con
claridad la dimensión de
los obstáculos socio-políticos internos para su implementación a nivel local.
Lo más obvio se
relacionaba con lo que se pretendía alcanzar por las distintas fuerzas políticas
en pugna por ese
intervencionismo externo; y con los diferentes alcances y grados de tal
intervención. Lo menos obvio
estaba referido a las condiciones internas concretas en que las políticas de
condicionalidad externa
debían aplicarse. Tales condiciones internas presentaban importantes
dificultades de naturaleza
política, social, cultural e histórica, más que de carácter geográfico. Todo
ello tiende a mostrar cómo
el problema de la naturaleza del condicionamiento, los objetivos que se buscan
alcanzar con éste, y
las particularidades socio-políticas del medio concreto en que se pretende
aplicar, constituyen más
que soluciones problemas en sí mismos que deben ser cuidadosamente
clarificados.
Este trabajo pone su énfasis en el caso constituido por un grupo de
pequeños países
dependientes, concretamente lo que se conoce comúnmente como el istmo
centroamericano -pese a
las dificultades de la definición de tal concepto-, donde la hegemonía
norteamericana puede ser
decisiva en la exportación de democracia; aunque en condiciones y prácticas que
se dan sin que
exista una clara distinción, ni mucho menos, entre el valor moral del proclamado
objetivo político
democrático y algunos otros aspectos de su accionar e interés políticos, mucho
menos atractivos
desde el punto de vista ético y no poco frecuentemente en contradicción con la
búsqueda del primer
objetivo.
Desde luego, es obvio que este no es el único tipo de caso que se
presenta. Pero sí es un
subgrupo frecuente de casos que muestra, además, gran recurrencia y expone, de
manera
particularmente clara, temas y aspectos que están presentes, aunque de manera
menos evidente, en
otros casos de países más grandes y menos dependientes que los centroamericanos.
No se trata,
tampoco, de hacer generalizaciaones absolutas a partir de los casos regionales
que se tienen en
mente, aunque otros países, como Bolivia, Paraguay, Ecuador y Chile, en cierto
sentido, podrían
calzar también. Haití y República Dominicana, especialmente a partir de la
experiencia de l994, más
allá de las particularidades propias que nadie trata de negar, subrayan a juicio
del autor la idea
central; e ilustran las percepciones internacionales sobre cómo está operando la
condicionalidad
política en América Latina.
Se busca, asimismo, estudiar cómo las distintas clases de estructuras
políticas nacionales
reaccionan ante las estrategias internacionales de promoción democrática,
enfatizando en las
diferencias que se dan frecuentemente entre las categorías de clasificación
utilizadas por los
promotores y las realidades nacionales con las que ellos están tratando. Se
trata de clarificar,
asimismo, las condiciones limitadas en que la promoción occidental de la
democracia puede producir
efectos más o menos deseados o esperados, más allá de las respuestas de fachada
o de resistencia
intransigente. Se trata de una materia en que las pretensiones de diversos
grupos nacionales,
demandando diversos grados y formas de condicionamiento o intervención foráneos;
o las buenas
intenciones y propósitos de actores externos, sólo adquieren su significación
real y verdaderos
alcances al ubicarse en el marco histórico concreto nacional o regional de que
se trate.
Es por ello que el problema del concepto de democracia, utilizado por el
agente externo y el
país receptor, debe ser abordado específicamente. Este no siempre tiene el
mismo significado, ni
responde a experiencias políticas similares. Se cuestiona, además, la tendencia
frecuente a
identificar la liberalización del mercado y la introducción de métodos
capitalistas de producción,
consumo y distribución en la economía y las finanzas, con desarrollo y
fortalecimiento automático del
sistema político democrático. Una de las ideas centrales de este trabajo
radica, precisamente, en que
no es válido ni la experiencia regional lo autoriza, establecer un correlato
automático entre la apertura
de mercados libres y la introducción de métodos capitalistas en la economía, de
un lado; y, de otro, un
desarrollo paralelo en la vida política y social.
De ahí que el examen de los valores democráticos y su relevancia para el
exterior y para el
interior, así como su compleja dinámica específica, adquieran una importancia
especial. Porque con
gran frecuencia, y a pesar de utilizarse los mismos términos, su significado
difiere para uno y otro
actor. Parlamentarismo, pluralismo, libertades civiles, partidos políticos,
etc., adquieren
connotaciones sustancialmente diferentes, sobre todo en el período actual de
crisis y transiciones.
Esto conduce a abordar dos temas básicos: el problema del desarrollo
institucional y el de la
cultura democrática. Es a partir de ambos, de su nivel y conformación, que se
manifestarán
realmente los efectos y alcances de cualquier condicionamiento externo. Esto se
vincula, por otra
parte, de manera directa con la estructura del poder político y su conexión con
el resto de la sociedad,
que adquiere manifestaciones muy diferentes según el grado de desarrollo social
y político con que
estemos tratando. Esto dificultará o facilitará, en muy diversos sentidos, la
influencia positiva o
negativa de un condicionamiento externo, y hará más difícil o fácil su
aceptación por el sistema
político. Se analizan asimismo dos aspectos importantes que, junto con el
tiempo (en el sentido de
dinámica de pasado, presente y futuro de la democracia en un país determinado),
son cruciales no
sólo en un país sino en su entorno inmediato. Son los problemas de la
consistencia y continuidad de
las políticas dirigidas a impulsar el desarrollo democrático. Otra temática
considerada esencial, es la
referida a la existencia o no de actores claves en un sistema político
democrático. En el período
autoritario, no siempre se les permite desarrollarse e, incluso, se les llega a
liquidar físicamente. Lo
cual, se une al problema de la reacción nacionalista que despierta la
intervención extranjera (en
general con antecedentes no muy positivos) al rozar con la autonomía y soberanía
nacionales. Todo
esto crea el marco global del medio, los obstáculos y las posibilidades, que los
diversos sistemas
políticos locales presentan para las políticas externas de condicionamiento
democrático.
Por último, las conclusiones a que se llega, responden no sólo a una
síntesis de lo analizado
anteriormente, sino que tratan de dilucidar algunos métodos y enfoques que se
consideran más útiles
para abordar la cuestión del condicionamiento externo. Esto es más relevante
aun dado que las
reflexiones quieren dar cuenta de la situación actual de la democracia, tal y
como se presenta en el
caso de la América Latina. La crisis institucional que se vive; la pérdida de
credibilidad del ciudadano
en partidos, parlamentos, dirigencias políticas y demás instituciones; el
surgimiento de recién llegados
al sistema o outsiders, así como la tendencia autoritaria de éstos, que se
combina con el alto prestigio
de las fuerzas armadas, contribuyen a presentar un panorama delicado. Este
incluye una gama
enorme de posibilidades que van desde nuevas formas de autoritarismo hasta
problemas graves de
gobernabilidad. Y es en un contexto de esa naturaleza que debe ubicarse, hoy
por hoy, cualquier
política de condicionamiento externo en la promoción democrática.
1.- El problema de la democracia a nivel local
En América Latina, históricamente, la tendencia ha sido a la exportación e
importación de
modelos políticos. Ya fueran estos liberales o conservadores, socialistas,
comunistas, anarquistas o
populistas, lo cierto es que el orden social se ha tratado de constituir a
partir de ciertas categorías
conceptuales normalmente extraídas de realidades distintas
de aquellas donde se han tratado de poner en práctica.1 La
retórica política, con ello, ha
resultado identificada a nivel conceptual con ciertas tendencias del pensamiento
político
occidental. Pero la práctica concreta ha mostrado divergencias sustantivas con
ese universo
conceptual. Este, en la realidad, resulta anulado ante la realidad socio-
política doméstica.
Detrás de las inconsistencias de la ideología y del lenguaje usualmente se
esconde una realidad
socio-histórica inescapable que impone su propia legalidad y hace de valor
limitado las
pretensiones de importar diagnósticos y respuestas foráneas para los problemas
locales. Por
ello no es de extrañar que Anastasio Somoza pretendiera ser el liberal de
Nicaragua, o que
Rafael L. Trujillo el nacionalista de República Dominicana. O que entre los
antecedentes
directos de la masacre de l932 en El Salvador, estuviera la aplicación forzada
de los conceptos
liberales de propiedad privada a las tierras colectivas de las comunidades
indígenas, que pronto
se vieron privadas de tierra donde producir, alimentos con qué subsistir y
transformados, de la
noche a la mañana, en peones de finca cafetalera, en nombre de la propiedad
privada, las ideas liberales y la libertad del individuo.2
La noción de democracia presenta el mismo problema, en la medida en que su
aplicación en ciertos países se encuentra con que importantes tareas vinculadas
a la formación
del estado nacional y la nacionalidad todavía siguen pendientes. Las
tradiciones culturales en
muchos de ellos, además, asocian la noción de democracia con criterios
económico-sociales
que no son, por ejemplo, característicos de la noción correspondiente del mundo
anglosajón.
Esto adquiere especial manifestación en la cuestión de los derechos humanos, que
en América
Latina supone el reconocimiento no sólo a los derechos de la llamada primera
generación
(derechos civiles y políticos), sino sobre todo de los de la segunda generación
(derechos
económicos y sociales), a los que amplios sectores del mundo anglosajón tienden
a postergar
con gran reluctancia.
El problema, desde luego, tiene una dimensión académica. Pero presenta también
otras
relaciones importantes con la política práctica. Esto hace que a pesar de la
notoria
significación del problema conceptual,3 no sea con todo el más
importante. Si bien la noción de
democracia como procedimiento para la escogencia en elecciones libres y
competitivas de las
autoridades encargadas de la toma de decisiones, con el derecho a la
participación efectiva de
la población adulta, es un punto claro de apoyo conceptual , la práctica muestra
múltiples
dificultades que no pueden ser ignoradas. La aplicación de este procedimiento
va unido a otras
dimensiones concretas que contribuyen a determinar si la organización y
funcionamiento del
sistema político corresponden efectivamente a un criterio democrático. Así, en
Guatemala en
l944 se eligió uno de los gobiernos considerados como más democráticos de ese
país, el del
Dr.Juan José Arévalo. Los datos electorales son reveladores, pues de una
población de
2.390.000 habitantes, había sólo 310.000 electores inscritos, de los cuales
votaron únicamente
302.456, esto es un 12.7% de la población. Cuarenta y seis años más tarde, la
situación no
había mejorado sustancialmente, a pesar de que se califica al gobierno electo
como
democrático. En la elección efectuada en l990/1991, de una población de
9.315.000
habitantes, estaban inscritos 3.204.955 y votaron únicamente 1.808.718 personas,
esto es un
l9.4% de la población. En ambos casos, es notoria la exclusión real de un
porcentaje
mayoritario de la población, constituido por las diversas etnias aborígenes.
4 La definición
estrictamente académica y procedimental de la democracia, si bien tiene un grado
significativo
de funcionalidad, resulta cuando menos insuficiente para asir la problemática
democrática de
ese país. El acercamiento práctico a la cuestión de la democracia en el caso de
la sociedad
guatemalteca, pasa por dimensiones que trascienden lo meramente procedimental y
formal.
Porque en teoría, y dentro de las normas constitucionales vigentes, existe
plenitud de derechos
de parte de los indígenas y otros grupos de participar en las elecciones y
ejercer su derecho al
voto. Igualmente pueden ser electos y tienen igualdad ante la ley. Los
partidos políticos
funcionan y compiten entre si en elecciones limpias. Pero los mecanismos no
declarados de
exclusión real no son por ello menos operantes y las prácticas reales que se
escondan detrás de
formas relativamente respetadas, anulan en la práctica tales declaraciones.
Existen además
mecanismos jurídicos explícitos que legitiman el predominio militar mostrando
una dinámica
que trasciende la simplista oposición entre lo real y lo formal.
Otro tanto podría decirse de sistemas políticos como el de Perú o
Venezuela, donde por
razones diferentes, todo el sustento institucional de la democracia se ha visto
cuestionado en su
raíz, abriendo interrogantes sobre el futuro político de esas naciones. La
crisis de los partidos
políticos, la pérdida de credibilidad de los ciudadanos en el parlamento, en las
instituciones del
gobierno central, en el poder judicial y en la clase política dirigente en su
conjunto, es patente
en ambas naciones. Por constraste, el ascenso en la valoración popular de las
fuerzas armadas
es notable. Este fenómeno se presenta también, según analizaremos luego, en
otros países
como Bolivia, Panamá, Nicaragua, Ecuador y Colombia. Todo lo cual expresa, en
otro
sentido, que la definición procedimental de la democracia, a pesar de su
evidente utilidad,
resulta incapaz de asir la dinámica viva de los procesos democráticos en
múltiples países. Su
aplicación mecánica puede también inducir a errores políticos de significación,
al inspirar
políticas conceptualmente correctas pero sin verdadera correspondencia con la
realidad local
donde pretenden aplicarse.
Las dimensiones políticas de este problema pueden adquirir caracteres
dramáticos,
como en el caso de la Nicaragua actual. Aquí el problema de la democracia, al
menos en los
círculos del Senador Jesse Helms en Washington, cede ante lo que son
pretensiones
particulares ajenas a las especificidades de la política nicaragüense. En
efecto: la política del
gobierno nicaragüense puede considerarse errónea o acertada; puede pensarse o no
que ha
hecho a los sandinistas más concesiones de las debidas; o bien que carece de
estrategias para
recuperar poder de manos de los comandantes que aun controlan el ejército. Sin
embargo, en
estricta doctrina democrática, debe reconocerse que los sandinistas si bien
perdieron las
elecciones, constituyen una importante porción del electorado nicaragüense que
pasa del 43%;
que tienen el derecho a existir no sólo física sino políticamente; y que, al no
haberse producido
una derrota militar sino electoral, no sólo es conveniente, sino necesario y
legítimo, compartir
responsabilidades en el ejercicio del gobierno. Y esto como política obligada
para alcanzar la
pacificación, reconciliación y confianza política del país. Exigir, para
facilitar ayuda y
préstamos, la condición política de excluir a los sandinistas de toda
participación en el
gobierno, revela el uso y abuso del término democracia como una cuestión de
poder. En otro
sentido, testimonia también el divorcio conceptual entre la noción de democracia
usada por
algunos y las realidades concretas que deben afrontarse en los distintos países
y sistemas
políticos.
Tratándose de políticas prácticas; y sobre todo de las que tienen que
ver con
condicionamientos políticos externos, la cuestión de la democracia es más que un
problema
conceptual o académico. Dice de los factores reales, complejos y concretos, de
la política, la
sociedad y el poder. Y supone no sólo una adecuación de definiciones y
categorías, sino una
visión de conjunto, en perspectiva histórica, de los distintos niveles que
integran la sociedad de
que se trata.
2.- Valores democráticos relevantes
La cuestión de la democracia se vincula directamente a ciertos valores
que,
teóricamente, deben tener el mismo significado para todos. Sin embargo, el
condicionamiento
nacional modifica de tal modo el significado de esos valores, que si no se hace
una reducción
conceptual de los mismos a las condiciones específicas de su aplicación, puede
resultar
imposible incluso la comunicación utilizando las mismas palabras.
Parlamentarismo,
pluralismo, división de poderes, pasan a tener significados distintos a partir
de las necesidades
y experiencias concretas de los diversos países. En Namibia y Zimbabwe, la
noción de
pluralismo adquiere una dimensión tribal que finalmente se contrapone a la de
nación y
construcción del estado nacional, considerado a su vez como una tarea histórica
esencial y
primordial ante la cual debían ceder todas las otras.5 El
parlamentarismo, ante el desprestigio
de los partidos políticos y las cúpulas dirigentes, pierde todo significado en
algunas de las
sociedades latinoamericanas. Y en su crisis se une a la mencionada disfunción
de ciertos
órganos del Estado que les hace perder valor y significado a los ojos de la
ciudadanía.
Es así que ciertos valores de plena vigencia en el exterior y considerados
de valor
universal, carecen de relevancia práctica al interior de otras sociedades. Y
así, cuando sobre
ellos se desarrollan proyectos aparentemente de gran significado para el
desarrollo democrático
de esas naciones, la fría y escéptica reacción política local resulta
incomprensible para los
donantes. Estos no entienden por qué la población y el grueso de la sociedad no
conceden
ninguna trascendencia, o valoran negativamente, los esfuerzos y contribuciones
hechos desde
el exterior para fortalecer poderes judiciales corruptos, partidos políticos
desprestigiados y
caducos, parlamentos donde reina la ineficiencia, la corrupción y la pérdida de
confianza. Y
así sucesivamente. La confusión radica en que en abstracto y conceptualmente,
tanto el
donante como la población quieren la democracia. El problema es que la
manifestación
concreta de lo que quiere decir democracia en una y otra realidad -la del
donante y la del
recipiente- difieren sustancialmente. Y esto no sólo por razones de carácter
institucional, de
que esta o aquella institución no funcionan o están en manos inadecuadas, sino
por razones de
índole histórica y política más profundas, que no pueden cambiarse simplemente
por leyes,
decretos o definiciones. En muchos países, por ejemplo, la dinámica democracia,
autoritarismo, democracia, alejó primero a ciertas cúpulas políticas del poder,
venidas a menos
en la estimación popular por su ineptitud, corrupción y oportunismo. Su
sustitución por los
militares abrió un paréntesis político que impidió la dinámica ascendente de
nuevos elementos
a la dirección de los asuntos públicos y la conformación de una nueva
dirigencia. Al
restaurarse la democracia, y retirarse los militares a los cuarteles, el sector
civil que vino a
ejercer el poder estuvo constituido, en su mayor parte, por las mismas cúpulas
que habían sido
alejadas del poder por su ineptitud y corrupción. Estas mostraron muy pronto
que la noche
militar no había adormecido sus viejos reflejos oportunistas y prácticas
políticas viciadas; y
ante la ausencia de liderazgos alternativos se creó el espacio para la figura
improvisada del
recién llegado o el tránsfuga político. Perú, en ese sentido, brinda un ejemplo
claro. Luego de
los escándalos financieros y políticos que culminaron en 1968 con el
derrocamiento del primer
gobierno de Fernando Belaúnde Terry, se estableció el gobierno militar
reformista del General
Juan Velazco Alvarado. En 1975 éste fue depuesto por otro militar, el general
Francisco
Morales Bermúdez, que convocó a una Asamblea Constituyente y fijó la
transferencia del
poder a manos civiles para 1980. El proceso que siguió permitió el retorno al
gobierno del
ex-presidente Belaúnde Terry (1980-1985). Ante la nueva frustración política
causada por éste
en su gestión, se abrió el espacio electoral para un amplio triunfo del APRA y
la elección de
Allan García como Presidente (1985-1990). Nuevamente la población vivió el
fracaso de las
políticas gubernamentales, el empeoramiento de su situación y el surgimiento de
una violencia
generalizada con Sendero Luminoso y el MRTA. La pérdida de credibilidad en los
políticos se
incrementó, conforme las diversas opciones ofrecidas por las distintas
formaciones se
mostraban, sucesivamente, probadas y desechadas en el ejercicio del gobierno.
La propuesta
que para las elecciones generales de 1990 hizo el escritor Mario Vargas Llosa,
encabezando
una alianza electoral de partidos tradicionales y grupos neoliberales
emergentes, luego de un
entusiasmo inicial se diluyó en buena medida por el repudio popular a los
políticos
tradicionales que se adivinaban detrás de la alianza. En esas condiciones, la
aparición y éxito
de la candidatura de Alberto Fujimori no sólo resulta con una lógica coherente
en la crisis del
sistema partidario peruano -si es que en esas condiciones puede hablarse de
sistema partidario-,
sino que anticipó lo que ha resultado
ser una tendencia en la política latinoamericana.6 Ya se trate de
Tabaré Vásquez en Uruguay;
Carlos Filizola en Paraguay; el compadre Palenque o Max Fernández en Bolivia; o
candidatos
venidos desde el sistema, pero enfrentados a la partidocracia, como Jorge
Serrano Elías en
Guatemala, Sixto Durán-Ballén en Ecuador, Alvaro Gómez Hurtado o Andrés Pastrana
en
Colombia, o Rafael Caldera en Venezuela, el significado político de su aparición
parece ser
plenamente coincidente.
Con esos u otros antecedentes parecidos, el rol de los partidos
políticos, de los
parlamentos y las dirigencias, resulta cuestionado en su esencia misma. No se
trata
simplemente de encontrar otro equipo o élite alternativa, porque el sistema como
tal impide, si
no su conformación, al menos la probabilidad de su acceso al poder. La
ciudadanía sabe que el
mantenimiento de las reglas del juego democrático tal y como funcionan,
garantiza de
antemano la repetición de una escena conocida de la misma tragedia en tres
actos:
democratización, primero; segundo, elecciones, regreso de las mismas élites,
corrupción y
desprestigio; tercero, retorno de los militares o de un gobierno autoritario.
Hoy lo novedoso
hoy ha sido precisamente la figura del recién llegado y la conformación de
políticas
autoritarias a partir de líderes civiles y no militares, eventualmente con apoyo
electoral, como
alternativas políticas factibles frente a cúpulas partidarias tradicionales,
profundamente
enquistadas en las estructuras del poder político y social. Además del caso
Fujimori, esa fue
una posibilidad muy real, sólo frenada por un formalismo constitucional, del
General Efraín
Ríos Mont en Guatemala.7 Y es lo que parece esconderse detrás de la
figura del Capitán
Chaves en Venezuela.
Este problema de los valores, se vincula directamente con los diferentes
sets de
presiones económicas y políticas para la liberalización que establecen
paralelismos y contrastes
notables, según dónde, cuándo y a quién se apliquen.
Mientras que la liberalización económica y la noción de mercado libre,
encuentran un
espacio universal, no es lo mismo en lo referente a la cuestión política que
tiene que ver con la
democracia. Mientras que el mercado libre es una noción generalizable a escala
mundial, el
tema de los valores democráticos no lo es y encuentra resistencias específicas
que muestran, de
otra parte, que es posible avanzar en esa línea -Singapur, Malasia, China,
Rusia, Corea, etc.-,
pero no en el campo de las libertades e instituciones democráticas. Estas
suponen un conjunto
de condiciones, valores y tradiciones culturales sin las cuales la demanda de
democracia y
libertad individual no parecen tener ni la significación ni el sentido que sí
tienen en países
donde se han constituido en valores y objetivos de movilización social.
Por eso mismo, resulta inconducente una política que establezca una equivalencia
entre
mercado libre y democracia; o que acepte sin mayor discusión la idea de que
basta el primero
para que emerja la segunda. La inversión de los términos es quizá más cercana a
la verdad,
pero no es algo ni mecánico ni inmediato. Mientras que es posible y real la
promoción del
mercado libre a nivel mundial, la promoción democrática encuentra, de entrada,
restricciones
que impiden su generalización como meta obligada de alcance universal. Es
cuando
menos endeble el asumir, como parece ser el sustrato de algunas decisiones
políticas
norteamericanas, que la liberación económica trabaja armónicamente con la
liberalización
política, al reducir al estado y hacer más libre al individuo. Lo frecuente es
que en el país
recipiente la percepción sea de disarmonía entre ambos aspectos y se conciba que
es necesaria,
simultáneamente, una política organizada de compensación. La idea común de que
el país
recipiente debe tener alguna ayuda especial para suavizar la severidad de los
costos
económicos del ajuste, como condición indispensable para llevar adelante la
reforma política
-criterio que marcó, por ejemplo, la política boliviana en el período 1982/1985-
no encuentran
asidero alguno en las posibilidades y circunstancias que se presentan en el
ámbito
internacional. El costo socio-político de las reformas debe asumirlo el ente
local que las
adopta y los resultados económicos no constituyen, en el mejor de los casos,
garantía de éxito
en los otros ámbitos de la gestión gubernamental.
Directamente ligada con este aspecto está la cuestión de los métodos que
se aplican o
pueden aplicarse para impulsar las reformas políticas condicionadas desde el
exterior. Es así
como se formuló la idea de distinguir entre formas coercitivas y no
coercitivas de
influencia internacional; o, más aun, el abandono del término
condicionalidady su
sustitución por el más delicado de persuación. En igual sentido se ubican
las
sugerencias para poner énfasis en las ventajas del multilateralismo sobre el
unilateralismo
, así como la ventaja de impulsar soportes mutuos y de aprendizaje de unos y
otros, en el
curso de la liberalización.
Aquí, también, la materia con que debe trabajarse revierte dialécticamente
sobre los
métodos aplicados y su eficacia eventual. No es lo mismo aplicar estos
criterios cuando se
trata de liberalización económica que cuando nos referimos a liberalización
política. Para
comenzar, la primera tiende a ser, por su propia naturaleza, multilateral, con
entidades como el
Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial coordinando los incentivos y
las sanciones,
mientras que la condicionalidad política no lo es. Y aun cuando acuda a
utilizar los recursos
de aquellas entidades multinacionales, el elemento específicamente nacional
continúa siendo el
predominante. Es así como en el caso de empresas multinacionales de la
telecomunicación,
como Millicon; o problemas de expropiación legal con fines ecológicos en que
resultan
afectados intereses personales de norteamericanos influyentes en el Congreso de
su país, se
procede a condicionar operaciones y préstamos en el Banco Mundial, con serio
perjuicio para
la reforma económica y la apertura comercial, a partir de gestiones políticas
claramente
individualizadas, que minan las bases mismas del estado de derecho del país
víctima del
condicionamiento.8
De otra parte, la reforma económica y la liberalización correspondiente,
tienden a
incluir grados importantes de persuación, no sólo a nivel de élites
tecnocráticas, sino en
estratos sociales significativos del empresariado local, que limitan, al menos
parcialmente, la
imposición pura y simple. La presencia de agentes locales que impulsen los
cambios en esta
esfera no sólo resultan indispensables, sino que no son tampoco difíciles de
encontrar, en la
medida en que la inserción de las economías nacionales en el mercado mundial, es
un proceso
de larga data que se ha ido adaptando en las prácticas económicas, financieras y
comerciales
privadas, mucho antes que en el mundo de las políticas gubernamentales. El
sector
tecnocrático resulta así no sólo identificado con los cambios que se proponen,
sino que
encuentra cierta base de apoyo social en el sector empresarial, que al menos
parcialmente
encuentra en las nuevas políticas posibilidades positivas para su desarrollo
ulterior.
No es lo mismo, sin embargo, lo que sucede con otros sectores sobre todo
de carácter
popular; ni tampoco con ciertos grupos industriales, renuentes o imposibilitados
de llevar
adelante la necesaria reconversión industrial, y que fueron más directamente
beneficiados con
el modelo de desarrollo anterior, que les garantizaba algún grado importante,
cuando no
decisivo, de protección gubernamental. En todos estos casos, se ponen en crisis
las políticas y
declaraciones populistas, de un lado; y, de otro, se animan sin poderlos
satisfacer, los reclamos
nacionalistas contra la invasión indiscriminada de productos extranjeros en
condiciones no
competitivas para los nacionales. Todo lo cual, se alega, es factor causante de
la ruina de la
empresa nacional ante la apertura total al mercado mundial. Detrás de reclamos
más o menos
disimulados de ciertos grupos empresariales, de un relanzamiento de políticas
orientadas a la
creación de mercados comunes y áreas de comercio protegidas, se encuentran estas
preocupaciones ante los peligros de la competencia y la apertura comercial.
Políticamente, uno de los efectos tiende a ser el aislamiento del sector
tecnocrático reformista
en el campo económico, de la base social que le dio sustento al movimiento
político que los
colocó al frente del gobierno. También se tiende a producir el fraccionamiento
del sector
empresarial, entre los aperturistas y neoexportadores, de un lado, y
proteccionistas y
conservadores, de otro. Y es así como en este fraccionamiento social y
político, bajo presiones
y necesidades internas y externas de negociación internacional, se produce el
desarrollo de
verdaderos centros de poder decisorio separados del control político estatal
tradicional. Tales
centros de poder, encargados de las principales decisiones en política económica
y fiscal,
resultan de ese modo sustraídos objetivamente del control político del poder
legislativo; y se
erigen en verdaderos zares de la economía, ya sea en el Ministerio de Hacienda,
ya en el Banco
Central. Es interesante observar que las llamadas Cartas de Intenciones, los
acuerdos de
reestructuración económica y control fiscal, etc., con los organismos
financieros
internacionales, sólo llegan al Parlamento cuando tales acuerdos y compromisos
ya fueron
definitivamente presentados, negociados y aprobados, sin que hayan mediado ni
intervención
legislativa ni conocimiento siquiera del respectivo Ministerio de Relaciones
Exteriores.
Desde el punto de vista democrático, la situación se hace más difícil que
la referida a la
ausencia de control político de estos nuevos zares de la economía.
Frecuentemente, el paso a
la democracia creó la expectativa en el ciudadano de que sus demandas
encontrarían canales
más fluidos para ser atendidas. Tales demandas no se limitaban, ni con mucho, a
cuestiones
meramente políticas, si bien parece hacer existido conciencia de que la
democracia, por sí,
resolvía cuestiones del procedimiento político competitivo para la conformación
de los
titulares del poder político. Pero no es sólo eso. Se esperaban, también,
respuestas viables y
relativamente satisfactorias, a las múltiples demandas que no habían encontrado
canalización
ni espacio en los regímenes políticos autoritarios de los que se venía saliendo
en la mayoría de
países de la región.
Sin embargo, esto no fue así. A la transición política no siguió una
mejora en las
condiciones económicas y sociales, como la esperada por la masa de la población
con el
tránsito a la democracia. Los programas de reestructuración económica,
reducción del déficit
fiscal y el tamaño del estado, etc., al menos en el corto plazo originaron,
entre otros, varios
efectos negativos
a) Reducción de los salarios reales de la población.
b) Incremento del desempleo.
c) Disminución de la inversión pública.
d) Deterioro de los servicios públicos y estancamiento del área
geográfica y social
cubierta por ellos.
e) Aumento del costo de tales servicios para cubrir el déficit de su
operación.
f) Agravación de la carga impositiva, particularmente de la indirecta
que pesa
sobre la mayoría de la población.
Independientemente de que a mediano o largo plazo, las políticas
macroeconómicas
logren alcanzar mejorías importantes o no en este campo, en lo inmediato el
resultado es un
incremento del descontento popular y una sensación profunda de desencanto con la
llegada de
la transición. Como decía un graffitti en una ciudad del Ecuador, y a pesar de
las elecciones
periódicas, "Democracia: aun te esperamos"; porque "los abismos que la sociedad
crea, hay
niños vendiéndolos en la calle"; y porque -siempre en la cultura e ironía de los
muros urbanos,
sólo que esta vez de Buenos Aires-: "Campañas electorales: ¡Basta de realidades;
queremos
promesas!".
En todo caso, estos ejemplos muestran que los valores y urgencias pueden
diferir, y de
hecho difieren, con más frecuencia de la que usualmente se admite, entre el
actor externo y la
comunidad nacional que supuestamente se beneficia de sus persuaciones,
condicionalidades o
coerciones, pese a aparentes coincidencias verbales y conceptuales. Y que
desde el punto de
vista institucional, la manifestación de estos mismos valores puede conducir a
actitudes
políticas exactamente opuestas, con todas las implicaciones que ello conlleva
para la política
práctica, tanto de la comunidad nacional como la internacional.
3.- Supuestos y experiencias institucionales diferentes
La promoción democrática no se hace en un mundo abstracto sino concreto.
Esto
implica, entre otros factores, la existencia de algún grado de
institucionalización. Es a partir de
ese grado específico de institucionalización, que las tareas democráticas deben
afrontarse en
cada país. Es posible, entonces, que en países con un nivel muy bajo de
desarrollo
institucional puedan celebrarse elecciones, organizarse en alguna medida
partidos políticos y
darse una competición política aceptable para la integración de los órganos de
poder. De
hecho, esto ha sucedido en países donde el peso del régimen autoritario ha sido
mucho y
diversas manifestaciones culturales y políticas tienden a subsistir. Este sería
el caso de
Namibia, Paraguay, Nicaragua y, con características más agudas y graves, también
el de Haití.
En todos ellos tuvieron lugar elecciones consideradas por la comunidad
internacional como
competitivas y limpias, en circunstancias en que no había tribunales electorales
bien
organizados y con su debida estructura administrativa; padrones de registro
aceptables, ni
condiciones adecuadas para la organización y funcionamiento de un sistema
partidario. En el
caso de Namibia con una participación sin precedente de las Naciones Unidas,
ausente en los
otros países. Sin embargo, las elecciones fueron organizadas, los grupos
políticos pudieron
actuar en la contienda electoral; los padrones electorales confeccionarse y las
Juntas o
Tribunales Electorales efectuar el escrutinio de votos y hacer la
correspondiente declaración
del ganador. En otros países, con diversos problemas de desarrollo democrático,
el nivel de
institucionalización es mucho más elevado. Así ocurre, por ejemplo, con México
o República
Dominicana. Y en consecuencia, aquí el espacio para los procesos
democratizadores y su
consolidación es mucho más amplio.
La importancia de este distinto punto de partida para valorar la
perspectiva de la
democratización en un país determinado y el posible efecto de una promoción
política
democrática desde el exterior, no se advierte propiamente en el momento inicial.
Su
significación radical no se manifiesta de manera inmediata, sino en el corto y
mediano plazo,
cuando la inexistencia o debilidad de las instituciones tiende a anular los
logros del recién
iniciado proceso de democratización. Es totalmente distinta la situación donde
la institución
existe, o tiene algún grado de desarrollo. Frecuentemente lo que se da es una
disfuncionalidad
o utilización desviada de su correcta finalidad. Porque en este caso, el
proceso democratizador
naturalmente se aboca a introducir reformas o rectificaciones, lo cual pasa a
ser parte de la
agenda democrática y se convierte en si mismo en un factor democratizante en la
contienda
política. Diferente es cuando la institución no existe, o su debilidad es tanta
que lo que se
requiere es prácticamente crearla. En este caso se está ante la ausencia de uno
de los supuestos
institucionales básicos para que el sistema democrático opere. Esto se complica
aun más con
diversas dificultades adicionales como la de carencia de elemento humano,
cultural y político,
que normalmente acompañan a una ausencia institucional tan significativa. Se
trata de
elementos indispensables para el funcionamiento de un orden democrático.
Es particularmente en casos como este último, cuando las políticas
orientadas a
promover la democratización desde fuera son puestas a prueba. Aunque todos los
sectores
interesados, internos y externos, pueden haber operado sobre una misma base
conceptual de la
democracia entendida como procedimiento; y haber coincidido sobre los alcances
de su
aplicación, toda la situación cambia radicalmente cuando se introducen las
nociones de tiempo
y proceso en su aplicación concreta. En efecto: la simple concepción
procedimental de la
democracia, operante en un primer momento, tiende a perder significado
inmediatamente
después de una primera o segunda elección, ante la urgencia de poner en pie los
supuestos
institucionales que garantizan su operatividad futura. La benevolencia inicial
de las fuerzas
políticas de admitir soluciones ad hoc en cuestiones tan decisivas como la
confección del
padrón electoral, la integración del Tribunal Electoral o Junta de Elecciones,
la organización de
los escrutinios, etc., cede ante la necesidad de una institucionalización
aceptable, capaz de
garantizar a todos los participantes los procedimientos electorales democráticos
básicos.
El condicionamiento internacional requiere, entonces, un marco conceptual
mucho más
amplio, complejo y concreto, que las definiciones abstractas tradicionales en
torno a la
democracia. Se necesita no un ajuste rígido a preconceptos generales y válidos
en el contexto
propio del país donante, sino una adaptación flexible a especificidades que
pueden resultar
esenciales en el proceso de democratización nacional. Esto supone, asimismo,
un tratamiento
político y no meramente burocrático de las cuestiones planteadas; y una
clasificación de países
y situaciones, mucho más sofisticada que la usual.
Otros factores coadyuvan a hacer más difícil y compleja la tarea. El cambio de
modelo
económico complica todo el proceso, pues en la práctica estamos en presencia no
sólo de una
transición sino de una suma de ellas. Literalmente tenemos que se da una
transición en la
transición. En el caso centroamericano, por ejemplo, tenemos además de la
transición a la
democracia, otra serie de transiciones entre las que conviene destacar:
a) Transición de la guerra a la paz.
b) Transición de un modelo de sustitución de importaciones a otro
neoexportador.
c) Transición de un modelo de integración regional paralizado a uno
nuevo en
franco y difícil proceso de redefinición.9
d) Transición de una confrontación bipolar y una alta prioridad en la
agenda
norteamericana, a un hegemonismo unipolar indisputado y a una posposición de la
región a los
últimos lugares de esa agenda.10
Esta compleja situación hace que el cambio de modelo económico no siempre
signifique el fortalecimiento político de quienes buscan la promoción de la
democracia, y que
resulten beneficiados sectores que, por el contrario, capitalizan los desajustes
socio-econonómicos y políticos de la transición, para impulsar nuevas formas de
autoritarismos, que pueden hallar expresión aun en los procesos electorales.
Las nostalgias
autoritarias que se manifiestan en diversas sociedades y estados de opinión de
la ciudadanía en
toda la región, estarían revelando estas tendencias. Ello no tendría que ver
únicamente con
sectores extremos, como antiguas promociones militares o narcotraficantes y
lavadores de
dinero ilegal. También se daría con sectores empresariales de escaso margen
democrático, que
en la apertura y la liberalización encontrarían mecanismos económicos aptos para
perpetuar
políticas de discriminación, marginización y autoritarismo. Tal sería el caso,
por ejemplo, de
ciertos sectores modernizantes en Guatemala, que verían justificado, ahora por
el criterio de
competitividad económica y comercial en el mercado internacional, la
perpetuación de la
discriminación contra los aborígenes y la adopción de políticas que tiendan más
a la extinción
que a la solución del problema, que no es sólo económico, que representa ese 60%
de su
población.
La privatización, en un contexto tan complejo, puede conducir a la
consagración en la
cúspide social, económica y política de sectores también ajenos al sentido de la
liberalización y
la libre competencia. El caso de los militares que buscan beneficiarse,
individual y
corporativamente, de la venta de las empresas públicas y de una incursión
privilegiada en el
ámbito de la empresa privada, sería un caso similar digno de la mayor atención.
Este
fenómeno, que une a los defensores de las doctrinas de seguridad nacional en
Honduras, con
los ex-marxistas del Ejército Sandinista de Liberación Nacional que también han
fundado su
Instituto de Previsión Militar y abierto consultorías para inversores foráneos,
se repite en
Guatemala y, en menor medida, en El Salvador. Con ello la liberalización y el
mercado libre
queda condicionado a un poder político, que a lo sumo llega a orientarse en
ciertas
condiciones, a una recomposición interna de los mismos grupos dominantes
tradicionales,
aunque sí con variaciones retóricas que no modifican sino levemente el viejo
esquema de
alianzas y poder político.
Por eso, la promoción de la democracia desde el exterior debe abordar
cuestiones
fundamentales, orientadas a desarrollar, modernizar y poner en funciones tanto
las
instituciones políticas fundamentales -parlamentos, poderes judiciales,
instituciones del poder
ejecutivo, tribunales electorales, etc.-, sino abordar los problemas de
formación e
incorporación a la nueva democrática de otros actores hasta ahora excluidos de
tales esfuerzos:
militares, partidos políticos, gremios, sectores de la sociedad civil como
indígeneas, mujeres,
etc. Programas como los que adelanta el Instituto Interamericano de Derechos
Humanos
(IIDH) con la promoción electoral y la educación en derechos humanos para
policías y fuerzas
armadas de la región, así como para indígenas, refugiados y mujeres, estarían
cumpliendo un
claro papel en esa dirección.
4.- Supuestos culturales distintos
La otra dimensión menos concreta y visible, pero no por ello menos
importante y
significativa, es la cultural. Frecuentemente, esta se oculta detrás de cifras
e índices que si bien
tienen, en su respectiva esfera, una gran significación, carecen de fuerza
suficiente para anular
la influencia decisiva de los factores culturales. Estos delimitan las
prácticas políticas y el
alcance de las decisiones que buscan aplicarse a la realidad del país. Y
constituyen el sustrato
político profundo donde cualquier condicionamiento político externo es, en
definitiva,valorado
y puesto en función.
En otro sentido, esta cultura política marca un elemento esencial para la
superación de
los problemas inherentes a la transición democrática y su consolidación. Con
una tradición
fuerte de cultura política democrática, se facilita obviamente la construcción o
reconstrucción
de instituciones. Igualmente la cultura democrática hace que las limitaciones
económicas,
financieras o humanas, cedan con mayor facilidad. Con una tradición cultural
autoritaria, en
cambio, estos obstáculos y los esfuerzos que se hacen para vencerlos pueden
verse no sólo
enfrentados a marcadas oposiciones, sino ser objeto de interpretaciones
negativas entre
sectores decisivos de la población.
El caso centroamericano es ilustrativo. Porque en una región geográfica
relativamente
pequeña, es posible identificar cinco nacionalidades diferentes -seis si se
incluye a Panamá y
siete a Belice-, donde coexisten culturas políticas bien diferenciadas. En el
caso de Costa Rica
y Belice, -aunque aquí por razones diferentes-, es innegable la vigencia de una
cultura
democrática arraigada. Esta se expresa no sólo en una historia institucional
definidamente
estable y democrática, sino en la vigencia de valores propios de la democracia:
pluralismo,
tolerancia, legalidad, civilismo, diálogo, elecciones, limitación del poder,
etc. En los otros
casos, se da un claro predominio de la cultura autoritaria, donde los valores
prevalecientes se
vinculan al caudillismo, la violencia, la intolerancia, la arbitrariedad, el
militarismo, etc. En
ambas situaciones, se trata de resultados de una evolución histórico-social
particular que hunde
sus raíces en el período colonial.11 Pero en ambas, también, las
diferentes culturas políticas
constituyen sustratos intangibles que hacen posible que la introducción o el
reforzamiento de
ciertos valores y prácticas puedan adquirir significados no sólo distintos sino
contrapuestos.
Así, el impulso a la desmilitarización es percibida fácilmente en Costa Rica
como un aporte
necesario y funcional para lograr la democratización de la región y un
desarrollo con paz y
democracia. En otros países del istmo semejante pretensión implica, para
importantes sectores
de la élite dirigente y aun del propio pueblo, el desmantelamiento de uno de los
pilares
esenciales del Estado y la nacionalidad. Además, dadas las funciones que
históricamente las
fuerzas armadas han adquirido en países como por ejemplo Guatemala y Honduras,
ello podría
traducirse en la desatención de ciertas obligaciones estatales esenciales para
la integración de
la población y el territorio a la nacionalidad respectiva. Específicamente se
trata de tareas que
ninguna otra institución de carácter civil ha asumido plenamente y que hasta hoy
las satisface,
más mal que bien, y por ausencia de otros agentes estatales, la Fuerza Armada.
Los alcances de esta problemática cultural llegan a adquirir dimensiones
realmente
dramáticas también en la América del Sur. Y alcanzan todo su significado en
momentos de
crisis. Es así como en países como Bolivia, Perú y Ecuador, mientras los
partidos políticos, el
parlamento y las cúpulas políticas dirigentes, resultan con saldos negativos en
la valoración de
la ciudadanía, las fuerzas armadas obtienen saldos positivos impresionantes.
En el caso
ecuatoriano, las encuestas revelan que mientras un 78% de la población estima a
las Fuerzas
Armadas como la institución más confiable, ese mismo 78% expresa sus total
desconfianza en
los partidos políticos. En Bolivia las cifras son similares, aunque descienden
a un 67% a favor
de los militares y un 71% de repudio a los partidos; mientras que en Perú el
repudio a los
partidos sube a un 72% y el apoyo a las fuerzas armadas baja a un
59%.12
Obviamente existen diversas explicaciones para este fenómeno, que no
podemos
detallar aquí. Pero sí es posible, con estos ejemplos, ilustrar lo que acontece
en la realidad con
ciertos criterios supuestamente evidentes, en torno a la conveniencia de
desmilitarizar la
sociedad y fortalecer los instrumentos institucionales de la democracia, como
son el
parlamento, los partidos y el liderazgo políticos. Tales propuestas se
encuentran, al momento
de traducirse a las condiciones específicas de determinados países, con
particularidades
culturales y experiencias históricas divergentes. Estas convierten una
orientación en principio
válida y legítima, en otra abiertamente en contradicción con las necesidades,
expectativas y
situación concreta de importantes capas de la población local y sus respectivas
élites
dirigentes. Y esto no porque esos sectores no quieran la democracia. Al
contrario, se
identifican con ella. Pero en las circunstancias prevalecientes y en el
contexto socio-cultural
en que se producen, los puntos de referencia más sólidos y congruentes, incluso
con las
posibilidades reales de forjar un régimen democrático, tiene que ver
directamente, para esos
sectores, con el rol de las fuerzas armadas en la sociedad.
Todo lo cual exige una discriminación política, de países y situaciones, mucho
más sofisticada
que la que usualmente se utiliza en las agencias internacionales y gobiernos
democráticos que
impulsan programas de promoción democrática para la región. Y supone una
reducción
sociológica de categorías y conceptos a realidades que tienen no sólo
antecedentes históricos
distintos, sino problemáticas políticas concretas muy diferentes a las
imperantes en los países
donantes. Aunque ello suponga, también, la existencia de diagnósticos socio-
políticos,
concretos y permanentes, que en la actualidad brillan por su ausencia.
En todo caso, hay que reconocer que es difícil para los diversos actores
internacionales
hacer finas distinciones entre variados tipos de democracia y, aun más,
desarrollar políticas
para sustentar las existentes. Quizá por eso sea interesante explorar la
posibilidad de utilizar
"modelos de democracia", en la esperanza de que ellos puedan influir
positivamente en las
sociedades circundantes. La demostración de que es posible, más allá de las
dificultades
económicas, fiscales y financieras que en muchos casos son comunes y casi
idénticas,
mantener y desarrollar una vida democrática estable, pacífica y funcional, que
contribuye
positivamente a la resolución de tales problemas, más que lo que supuestamente
lo logra hacer
el régimen autoritario, facilitaría políticas racionales y prudentes de
promoción democrática.
Las exigencias, entonces, estarían limitadas a standares aceptables y
alcanzables para todos, en
particular el respeto y la garantía de vigencia de los derechos humanos
fundamentales. Esto
establecería estímulos comparativos en la propia región, capaces de movilizar
las fuerzas pro
democracia al interior de las sociedades más atrasadas en el campo político;
permitiría abordar
la cuestión caso por caso y tener criterios de mejoría, estancamiento o
deterioro; facilitaría
formas de persuación nacidas no de urgencias externas sino de demandas
naturalmente
emergentes de procesos de cooperación regional e internacional; y, finalmente,
constituiría una
fuente sólida para desarrollar las condiciones que se requieren para cimentar
políticas
regionales de seguridad, de interés global. Por último, contrariamente a lo que
tiende a suceder
en la actualidad, el impulso principal no vendría de aquellos países que están
más atrás, sino de
quienes van adelante; y con ello la medición y los esfuerzos no se localizarían
en los niveles
inferiores, sino en los más altos, convirtiéndose de tal modo los logros
democráticos en
verdaderos estímulos internos y externos para el desarrollo democrático y la
modernización de
la región en su conjunto.
Esto nos conduce a abordar un tema de error frecuente, que sustituye el análisis
político
concreto por el enfoque geográfico simplista, que iguala en razón del mapa
realidades
socio-políticas diferentes y muy distantes entre sí.
5.- El error de las clasificaciones geográficas y económicas
Por razones de comodidad, es frecuente que se pretenda la implementación
de políticas
a partir de criterios geográficos y económicos cuando los que se requieren son
propiamente
políticos. Esto es erróneo; y el resultado probablemente nefasto. Tales
enfoques han sido
práctica no sólo de entidades burocráticas internacionales, sino que, a su modo,
lo fueron de
diversas corrientes marxistas revolucionarias. Estas, en su recetario
internacional, clasificaban
a los diversos países a partir de criterios como dependencia, económica, dominio
imperialista y
grado de desarrollo capitalista. Y así la gran mayoría de la humanidad fue
clasificada,
primero, como perteneciente a los países coloniales, semicoloniales y
dependientes; y,
contemporáneamente, se le ubicó en concepto indiferenciado de tercer mundo.
Muchos de
esos conducían criterios naturalmente a homogenizar realidades socio-políticas y
culturales
muy diferentes, determinando en la práctica concreta el fracaso de políticas
supuestamente
científicas.
Como enorme frecuencia sucede esto con ciertos enfoques que abordan los
problemas
políticos democráticos a partir de criterios sobre todo geográficos. Es así
como a una
clasificación válida de naturaleza geográfica como la de "Centro América", se le
tiende a
equivocar su alcance y significado reales. Dada la pequeñez de los países que
la integran, el
escaso significado económico de cada uno de ellos y de todo su conjunto en la
economía
mundial; y la similitud de su desempeño económico, se busca una clasificación
que no sólo
resulta inoperante sino que puede ser contraproducente. Se equiparan así
realidades políticas
distintas; culturas diferentes asentadas en valores tradicionales incluso
contrapuestos; y se
identifican como iguales tendencias de desarrollo que se encuentran en etapas
distintas y que,
en muchos casos, tienen orientaciones totalmente diferentes. Diagnósticos
equivocados
producen tratamientos erróneos. Esto tiene el agravante adicional de que es
freucente que
estos se acompañen de esfuerzos en pro de modelos exportados que quieren
imponerse en
nombre del interés de los países a los que se quiere ayudar. Por eso puede
tener mucho más
sentido una clasificación que ubique políticamente a Uruguay, Venezuela, Costa
Rica y Chile
juntos, que otra que simplemente resuelva manejarse con criterios geográficos
como
Centroamérica o Cono Sur. Este incluiría hoy a Paraguay. Y aquél pondría a
Guatemala y
Honduras en la misma situación de El Salvador, Panamá y Nicaragua; o de Belize y
Costa
Rica. Políticamente hay mayor paralelismo entre Guatemala y Perú, que entre
Costa Rica y
Guatemala.
Lo que se pretende sugerir es que los criterios de clasificación, para
efectos de las
políticas internacionales de promoción de la democracia, deben superar el marco
primario de
la geografía y la economía, para ubicarse más bien de manera resuelta en el de
la política.
Contrariamente al reduccionismo marxista, o al de ciertos sectores tecnocráticos
internacionales el criterio político no coincide necesariamente con el
económico. Un enfoque
correcto de la cuestión supone el reconocimiento de la autonomía de lo político,
no sólo como
problema académico de gran significado heurístico, sino como criterio de
aplicación práctica.
Las dimensiones de este fenómeno pueden ser notables, como lo muestra el intento
frustrado
de alguna agencia internacional de ayuda a Centro América, de elaborar los
mismos libros de
texto para todo el istmo, con prescindencia de las importantes diferencias
culturales, sociales e
institucionales existentes en toda la región. O la desconcertante respuesta que
algunos
funcionarios norteamericanos reciben en Panamá, Guatemala, Honduras y Nicaragua
en sus
bien intencionados intentos de promover la democracia y la desmilitarización. O
la impotencia
de la Comunidad Europea de reproducir en el istmo su valiosa experiencia de un
parlamento
regional.
6.- La cuestión de las estructuras de poder social y político
La otra dimensión condicionante interna la constituye el problema de la
estructura del
poder social y político. En muchos casos, esta corresponde directamente a
herencias pasadas
que han consolidado no sólo un esquema de poder social y de influencia política,
sino
mecanismos de organización de la producción misma. La discriminación racial
contra el
indio, la cultura de la violencia o la naturaleza cerrada y excluyente del
sistema político, son
expresión en muchos casos de herencias coloniales no superadas o dependencias
externas
cristalizadas en ciertas formas de poder. La realización de elecciones en
muchos de esos
países, frecuentemente llega a disimular pero no a borrar del todo la presencia
de esos
elementos estructurales del poder.
Dos ejemplos, distintos entre sí, pueden ilustrar estos aspectos. En
República
Dominicana, una combinación de factores históricos relacionados con la
estructura del poder
logró perpetuar por muchos años mecanismos políticos, sociales y económicos
provenientes
de la dictadura de Trujillo. Así, por ejemplo, aun hoy el Presidente decide qué
partidos se
financian, el monto de esa financiación y cuándo se les entrega (las llamadas
exoneraciones); a
través del Procurador Nacional, determina en la práctica qué juicios se
continúan, cuándo y
contra quién; fija la cantidad y el monto en que se financia la Junta Electoral,
etc., para mencionar sólo algunos aspectos simbólicos.13
Ciertamente, hay avances
significativos con respecto a la dictadura, lo cual nadie niega y estos
constituyen desarrollos de
gran valor. Pero la esencia del poder manifestado detrás de la figura del
Presidente, o mejor
aun de la institución presidencial dominicana, continúa expresando en cierta
medida la
existencia de fuertes resabios del trujillismo. El contexto regional frente a
una Cuba sometida
a sitio, reproduce ciertas condiciones externas que facilitan la intangibilidad
de tales
estructuras, pese a los esfuerzos de democratización apoyados por el Presidente
Carter en la
elección de l978 y venidos claramente a menos en la más dudosa de l990. En
Guatemala, la
herencia colonial pervive en diversas formas de dominación sobre la población,
particularmente en la discriminación y marginación sistemática de los indígenas,
que
constituyen alrededor de un 60% de la población. Su ausencia de las contiendas
electorales, su
falta de integración real a la vida socio-económica y cultural del país; lo
mismo que la
discriminación racial de que son objeto, no sólo son elementos arraigados en la
cultura
nacional y en la práctica social de las diversas capas en que se subdivide la
sociedad
guatemalteca, sino que son resultado directo de una forma de organización social
del trabajo y
la reproducción económica proveniente del período colonial.
En general, los mecanismos autoritarios de gestión tienen fuentes
distintas. En unos
casos las debilidades y retrasos en el proceso de integración nacional de la
población y el
territorio determinan un desbordamiento de la fuerza armada. En otros, la
ausencia de una
clase dirigente hegemónica y de vocación nacional, capaz de superar los enfoques
estrechamente sectoriales es lo que abre los espacios a la intervención de los
militares. Estos
casos podrían ejemplificarse con Honduras para el primero y con Perú para el
segundo. Está
también el fenómeno de desbordamientos populistas, que generan primero impasses
y caos
después, facilitando con ello el golpe militar. Argentina, Brasil, Chile
responderían a ese
esquema. Así los militares aparecen como el único y último recurso para
imponer al conjunto
de la sociedad nacional conducciones políticas eficaces. En el caso
guatemalteco y
salvadoreño anterior a los Acuerdos de Paz, el rol de los militares es más bien
de carácter
estructural, no coyuntural. Aquí, lo mismo que en Honduras, esta dimensión se
ve complicada
en la realidad, por los diversos métodos de conexión y "linkages" que se
desarrollan con el
exterior, no sólo en la forma abstracta de ingreso al mercado mundial, sino de
imbricación
económica, financiera y social directa con empresas internacionales. Tal fue el
caso, en
Guatemala y Honduras, de las empresas bananeras. Es así, como la estructura de
poder
económico y social llega a confundirse con la política. No es que aquéllas
influyen en ésta.
Sino más bien que se mezclan en un grado tal, que la supervivencia social y
ecónomica de los
diversos grupos dominantes, se asocia de manera indisoluble con la cuestión del
control
político. No se trata, en este caso, del cambio normal de un sector político
sobre el cual se
tiene influencia y de la capacidad que se tiene para soportar su desplazamiento
por otro sobre
el cual son otros grupos o intereses, incluso competidores, los que influyen.
Se trata de que de
ese desplazamiento en la esfera del poder político depende la supervivencia de
importantes
sectores económicos y sociales ligados totalmente al control de ese poder. El
caso del
Paraguay, con la caída de la dictadura de Alfredo Stroessner y el ascenso del
General Andrés
Rodríguez, ilustraría también esta situación. Por ello, más allá de la cuestión
del rol de los
militares, de la pertenencia o no al partido Colorado, del parentesco entre los
generales
Stroessner y Rodríguez y las debilidades e incoherencias de los liberales, la
lucha por el poder
pasa a ser una cuestión de supervivencia personal, familiar y social. La
aplicación de criterios
eticistas, como la lucha contra la corrupción administrativa; y formales, como
el
mantenimiento de plazos electorales y el rechazo a ciertas formas de nuevo
liderazgo político,
en un momento determinado pueden generar, como de hecho lo han generado, crisis
profundas.
Estas comprometen el proceso en su totalidad. Desplazan a unos sectores y
promueven a otros.
Y así, con frecuencia, los más autoritarios o menos democráticos encuentran en
la formalidad
del proceso, o en el culto externo a los principios democráticos, el mejor
mecanismo de retorno
al poder y perpetuación de su tradicional poder económico, social y político.
De ahí las
estridencias en favor de las formas democráticas de parte de los herederos
directos de
Stroessner, en busca de hacer saltar el nuevo orden político.
Este dramatismo de situaciones extremas, donde control del poder político
y
sobrevivencia social y económica van de la mano, adquiere expresiones más
matizadas y
menos agudas en sistemas donde los mecanismos democráticos han operado con más
fuerza, o
donde una economía más desarrollada, con empresas competitivas a nivel
internacional, ha
encontrado un dinamismo propio. Aquí lo que realmente se requiere son
condiciones y
garantías políticas mínimas a nivel local para operar con eficiencia y
seguridad. O bien, en
determinadas condiciones, a lo que se llega es a utilizar las influencias
políticas y los
mecanismos usuales de corrupción administrativa. Estos sirven de
neutralizadores o
facilitadores útiles para frenar a otras empresas competidoras u obtener para si
ventajas y
privilegios en el mercado local.
En todos los casos, sin embargo, la cuestión de la democracia implica de
manera
directa afectar la estructura del poder nacional en grados diversos. Donde el
desarrollo es
mayor y la vinculación entre aquél y las estructuras de poder social y económico
más diluida,
el margen propiamente político en favor de la democratización parece ser mayor.
Pero donde
la conexión entre poder económico, social y político llega a ser prácticamente
indisoluble
-como es un fenómeno usual en los más atrasados regímenes autoritarios-, el
problema deja de
ser el del procedimiento para integrar los órganos estatales y designar a
quienes tomarán las
decisiones. Pasa a ser uno mucho más agudo y vital, que se refiere a la
supervivencia de esos
sectores sociales y empresariales dirigentes, indisolublemente ligados al poder
político.
Para la promoción de la democracia desde el exterior, es de vital
importancia el hecho
de que se está en presencia de diversos grados de interés y significación de los
hechos
políticos. En algunos casos, estos trascienden la cuestión meramente política
para abarcar una
realidad de poder que incluye a otros niveles esenciales de la sociedad, vitales
para la
subsistencia de determinados grupos. Aparte de la cuestión de mecanismos más
amplios o
pequeños a los cuales influir, cuando se trata de la condicionalidad política y
no meramente
técnico-económica, hay un problema que no por intangible deja de ser esencial.
Este es
precisamente el problema del poder. Las razones de por qué ciertos
condicionamientos
económicos, tales como los promovidos por organismos financieros internacionales
para
corregir deficiencias en la balanza de pagos, combatir la inflación o eliminar
distorsiones en las
exportaciones, etc., pueden imponerse con más facilidad que los
condicionamientos políticos
relacionados con la democracia, tienen que ver esencialmente con el problema del
poder. Más
que el número pequeño o grande de funcionarios que intervienen; las estructuras
administrativas múltiples que deben participar; o la evaluación ulterior a que
pueden ser
sometidas las medidas adoptadas,14 en la democratización la cuestión
técnica, con todo lo
importante que es, cede ante la problemática propiamente política que implica.
Ciertamente,
hay una cuestión de voluntad y complejidad del universo institucional que debe
movilizarse en
uno y otro caso para la consecusión de determinados objetivos. Incluso puede
ser necesario
desarrollar instituciones, inexistentes o inútiles en el período autoritario; o
darle vida a las que
sólo de nombre existían. Pero esto no es lo esencial para evaluar las
dificultades y obstáculos
de la promoción democrática desde el exterior. Lo principal radica justamente
en que se están
afectando relaciones de poder, no sólo de quienes lo detentan sino de quienes lo
pretenden o
cuestionan. En general, el poder no es absoluto, salvo en condiciones
excepcionales. De algún
modo es el resultado de un paralelogramo de fuerzas donde una sola de ellas
puede controlar
una porción desproporcionada; la cual, sin embargo, no llega a eliminar del todo
la de las otras
fuerzas presentes en el sistema político. Por lo demás, como se ha visto
después de l989 con la
caída de los regímenes de Europa del Este, el monolitismo político en el
ejercicio del poder
sólo existe en las declaraciones. Las diversas secciones en que se subdivide la
sociedad, a
partir de las distintas percepciones y grupos de interés, tienden a manifestarse
aun dentro de las
estructuras más cerradas. Si bien externamente pueden proyectar una imagen
única y
homogénea, la experiencia demuestra la supervivencia de diversas tendencias y
ejes de
influencia al interior de la estructura del poder, pretendidamente monolítica.
Tal fue el caso de
la Unión Soviética y de la República Popular China, aun en períodos tan cerrados
como el de
Brezhnev y el de la Revolución Cultural. Y ese ha sido el caso de dictaduras
como las de
Somoza en Nicaragua, los militares en Guatemala, Stroessner en Paraguay o, con
todas sus
particularidades y diferencias, el del PRI en México.
Todas estas tendencias y contratendencias al interior de un sistema
político nacional
(con mayor razón si éste es democrático; pero también si es autoritario o en
transición a la
democracia), reflejan distintos grados de interés social y diferentes
percepciones sobre los
fenómenos políticos e influencias pretendidamente democratizadoras. Y en ese
sentido
influyen de manera directa en la adopción y ejecución de las medidas políticas
promovidas
desde el exterior, ya sea favoreciéndolas, obstaculizándolas, o bien
manipulándolas para que
juegen a su favor en el corto, mediano o largo plazo.
Es verdad que ciertas medidas gubernamentales implican uno o varios actos
relativamente únicos y suponen una sola voluntad que actúe. Sin embargo, en
materia de
política y de democratización, se está en presencia de diversas voluntades
políticas que actúan
e interactúan de manera distinta y contradictoria. Además, cada acto de esta
naturaleza
conlleva supuestos de diversa índole (legislativos, administrativos,
institucionales, políticos e
incluso financieros), así como decisores múltiples y condiciones de ejecución
diferenciadas.
De allí que cada una de las etapas de recomendación de políticas; adopción de
medidas; y
ejecución y evaluación de resultados, constituyan en si mismas problemas
completamente
distintos, aunque obviamente relacionados entre si. Y que la promoción
democrática desde el
exterior deba lidiar con situaciones que afectan, en muchos casos, no sólo la
cuestión
procedimental de cómo integrar los órganos del poder político, sino las más
complejas
referidas a la organización y funcionamiento tradicionales de la economía y la
sociedad.
7.- El factor tiempo en el desarrollo democrático. Consistencia
y
continuidad
Uno de los problemas con que se encuentra la promoción de la democracia
por agentes
externos al país, radica en el predominio de concepciones cortoplacistas de
parte de donantes y
agencias internacionales. Esto mismo se manifiesta en los criterios que se
utilizan para evaluar
los avances o retrocesos del cambio democrático en un país determinado.
Mientras que la
construcción de la democracia, en una concepción omnicomprensiva y global,
abarca
generaciones enteras, ciertas preocupaciones políticas no llegan a cubrir
siquiera una
administración gubernamental completa. Se tiende a medir los resultados por
cuatrienios o, a
lo sumo, por décadas. Y hay una clara inclinación a subestimar los procesos de
largo plazo
que constituyen, en la persistencia de ciertas formas de autoritarismo o en la
implementación
verdadera de mecanismos democráticos, los únicos plazos realmente
significativos.
La relevancia de este aspecto es notoria aunque poco reconocida, como
resultado de las
urgencias burocráticas que usualmente acompañan las políticas de
condicionamiento político.
Dados los problemas que acompañan su ausencia, dos elementos resultan claves en
la
consideración del condicionamiento externo como instrumento político útil para
promover la
democracia. Esos elementos son la continuidad y la consistencia de las
políticas. Sin ellos, los
efectos del condicionamiento pueden ser no sólo ineficaces sino
contraproducentes. En las
actitudes de ciertos dictadores hacia las presiones de la comunidad
internacional, ha estado
presente el alto precio que acarrean la inconsistencia y la discontinuidad. En
este sentido el
record de la política norteamericana en América Latina no presenta precisamente
el mejor de
los resultados.15 Detrás del menosprecio a recomendaciones e
incluso sanciones de ciertos
órganos colectivos internacionales, como recientemente se dio en el caso de
Haití con las de la
Organización de Estados Americanos, está la experiencia reiterada de la falta de
continuidad e
inconsistencia de tales políticas en el pasado. El comportamiento del Perú,
después del golpe
de Fujimori, a su vez, buscando mejorar su imagen internacional con concesiones
formales
pero manteniendo los rasgos propios de un autoritarismo de nuevo cuño recién
establecido,
parece responder también a una lectura del comportamiento final irrelevante de
la comunidad
internacional, que descubre en sus decisiones los rasgos apuntados de
inconsistencia y
discontinuidad.
Ciertamente la transición democrática conoce de aceleraciones,
estancamientos y
retrocesos. Y el rol de las presiones internacionales puede jugar un papel
significativo. Pero
es cierto también que ello mismo obliga a una perspectiva dinámica que
flexibilice la
aplicación de criterios que, sin embargo, deben ser lo más uniformes y
permanentes posible.
Por ello las políticas de condicionamiento político externo no deben caer en el
espejismo de
abarcar dimensiones no sólo excesivas sino imposibles de mantener como criterio
universal.
La circunstancia de que un país sea lo dependiente y suficientemente
pequeño como
para esperar resultados eficaces de imposiciones digamos democráticas, no
elimina en absoluto
el problema de la continuidad y la consistencia, aunque haga factible esperar en
él resultados
más satisfactorios con las mismas presiones. Porque al no aplicarse en
situación similar o
parecida, la misma norma a otro más grande y menos dependiente, la consecuencia
política es
cuando menos triple:
a) Tanto en el país pequeño como en el grande, las fuerzas
antidemocráticas o
autoritarias se verán estimuladas a persistir en sus políticas negativas. En el
casode las fuerzas
antidemocráticas del país grande y poco dependiente, por una clara sensación de
impunidad; en
las del país pequeño y dependiente, por la irritación que causa en ellas el
doble standard
aplicado; y por la esperanza, así estimulada, de cambios a su favor al
transcurrir el tiempo y no
obtener concesiones de su parte.
b) En los propios centros de poder internacional, ya se trate de un
organismo
internacional o un gobierno occidental, más fácilmente surgirán criterios y
tendencias
favorables a buscar la consistencia no precisamente en un sentido democrático,
sino en el de la
realpolitik.
c) Tanto el doble standard aplicado, como la inconsistencia observada
en los
actores internacionales más relevantes, tiende a alimentar comportamientos
negativos en otros
países y contribuye, primero en los países más grandes y menos dependientes; y
luego en todos
los demás, a que levanten cabeza las fuerzas autoritarias que esperaban su
oportunidad para
volver a la escena política. De allí el movimiento pendular observado en
América Latina,
donde los procesos de restauración autoritaria tienden a comenzar, precisamente,
con los países
grandes, no con los pequeños. Un retroceso en Haití o en Honduras no precipita
procesos
similares en Brasil, Ecuador o Argentina. Pero un cambio en estos últimos puede
tener serias
consecuencias no sólo en los países vecinos, sino en otros más alejados y
pequeños. Los casos
que ilustran esto en el pasado latinoamericano son múltiples, como para
necesitar
ejemplificarlos aquí.
Finalmente el factor tiempo influye en otra dimensión. Ella es la
dinámica inherente al
proceso democratizador, que no se resuelve en un presente aquí y ahora, sino que
constituye
una prolongación de fenómenos pasados, un esfuerzo de institucionalización de
procedimientos políticos y una perspectiva de cambio para la población. Esto es
particularmente agudo en el caso de sociedades donde la tarea de
democratización supone la
superación de mecanismos de poder arraigados en un pasado colonial; de factores
culturales
contrapuestos a los valores democráticos (caudillismo, cultura de la violencia,
intolerancia,
discriminación racial, etc.); o de sistemas políticos excluyentes y cerrados.
La
democratización pasa a ser así no sólo un problema eleccionario sino también de
inserción
eficaz de las demandas de la población al sistema político. Ello supone, en
otro sentido, algún
grado de respuesta positiva a tales demandas; e introduce factores de valoración
del sistema
democrático que van más allá de las cuestiones meramente procedimentales. Esto
no afecta
desde luego las definiciones conceptuales, que siguensiendo las mismas. Pero
dados los
atrasos seculares que deben superarse en algunas de esas sociedades, ello sí
suscita cuestiones
políticas prácticas que, más allá de definiciones y problemas académicos, llegan
a ser
determinantes para la existencia del régimen democrático.16 Las
políticas externas que
buscan favorecer los cambios democráticos al interior de sociedades en las que
la dimensión
autoritaria aun prevalece, deben tomar en consideración los factores mencionados
para poder
precisar el marco político concreto en que deben desenvolverse con realismo y
eficacia.
Así, la cuestión del pasado, presente y futuro de la democracia deja de
ser una cuestión
teórica y adquiere una dimensión práctica concreta. En Panamá, el pasado
autoritario se liga
directamente con tres momentos específicos: con el período de dominio de la
oligarquía
"rabiblanca" desde la fundación de la república; con el gobierno del General
Omar Torrijos, a
partir de 1968; y con la dictadura del General Manuel A. Noriega. La superación
del régimen
autoritario no significó para el pueblo panameño simplemente el establecimiento
de un
procedimiento electoral, que de algún modo siempre operó. Con la llegada del
General
Torrijos fue concebido como un movimiento doble: de apertura del régimen social,
que se
había iniciado claramente con su advenimiento al poder; y de apertura del
régimen político,
con la creación de opciones para todos los panameños de participar en el manejo
de la cosa
pública. Noriega terminó negando ambos. El presente surgido de la intervención
norteamericana, sin embargo, poco a poco se ha ido perfilando como un eventual
cierre del
sistema social y una restauración de la vieja oligarquía canalera y
pronorteamericana que
Torrijos había desplazado. Esto se acompaña con una descomposición del sistema
político,
que deja abiertas todas las opciones: tanto las del outsider, como las de algún
caudillo
autoritario que se haga con el poder cuando los Estados Unidos lo permitan. El
futuro se
presenta como una triple posibilidad, de difícil pero posible construcción: de
apertura en el
sistema social; apertura en el sistema político y respuestas más o menos
eficaces a las
demandas socio-económicas de la población. En cada una de esas etapas, que van
del dominio
oligárquico a la situación actual, el papel del condicionamiento externo no
sólo ha sido
distinto, sino que necesariamente ha tenido resultados diferentes. Y ha
generado expectativas
y afectado sentimientos que terminan condicionando de una manera inesperada a
todo el
proceso político de democratización. En otro sentido, sin embargo, la
experiencia en un país
como Panamá muestra la impotencia relativa y los límites de la democratización
promovida
desde fuera, aun en pequeños países donde la dependencia económica, financiera y
política es
notoria y donde incluso opera la influencia decisiva de la intervención armada.
Porque no
obstante la imposición militar de una invasión y la movilización posterior de
tropas para
apoyar el gobierno recién instaurado contra las protestas supuestamente de
intención golpista
de la policía, el desarrollo político interno de la sociedad panameña determinó
resultados no
sólo distintos sino contradictorios con los que se buscaban, tanto por el
gobierno
norteamericano como por las élites dirigentes aliadas suyas en el derrocamiento
del General
Noriega.
Fenómenos políticos parecidos podrían invocarse en otros casos presentes
en el Caribe
o en América Central. Y con formas distintas, y en distintos períodos
históricos, en otros
ejemplos de la América del Sur. En todos esos casos los factores condicionantes
internos
resultan ser los determinantes y constituyen el marco objetivo donde las
influencias externas
deben proyectarse. Esto a su vez hace obligado, al considerar la posible
eficacia de políticas
condicionantes de intención democrática, tomar en cuenta esos elementos de
tiempo,
consistencia y continuidad. Son ellos los que matizan la inserción y la
influencia posibles de
esas políticas de origen externo en el sistema interno del país de que se trata;
y sin ellos la
condicionalidad puede resultar no solamente retórica sino contraproducente.
8.- El problema de los actores reales y no supuestos en un sistema político
democrático
Cuando el autoritarismo emerge en sociedades con un cierto nivel de
desarrollo
económico, social y cultural, la restauración democrática encuentra la
existencia de equipos
políticos y sociales capaces de asumir con claridad relativa y responsabilidad
las tareas de la
transición. Incluso en sociedades donde el período autoritario se prolongó por
varias décadas -
por ejemplo la España de Franco o el Portugal de Salazar-; o la dictadura se
estableció sobre
estrictas bases ideológicas, organizativas y políticas -como en la Alemania
nazi, la Italia
fascista o la ex-Unión Soviética-, el sustrato social permitió la existencia de
elementos clave
para la posterior transición democrática. Más allá de la cuestión teórica
abordada por Pareto,
Mosca y Aron de un lado; y Marx y Gramsci de otro, con un esfuerzo de superación
como el
de Giddens -que no entramos a discutir aquí17 - es lo cierto que el
problema político práctico
de la existencia o no de élites alternativas en una sociedad y en un momento
determinado, pasa
a ser vital para la construcción exitosa de un sistema político democrático. De
ello depende en
mucho el proceso mismo de tránsito, la celeridad del cambio y las perspectivas
de
consolidación, siendo éstas más amplias y favorables donde tales élites
dirigentes de vocación
democrática están más desarrolladas y capacitadas para llevar adelante el
proceso. En América
Latina el caso venezolano a la caída de Pérez Jiménez y los acuerdos de Punto
Fijo,
testimonian sobre el rol de las dirigencias políticas y el significado de su
vitalidad para pasar a
la democracia y orientar sus acciones ulteriores hacia la consolidación del
nuevo régimen
político.
Desde el ángulo de los efectos y percepciones que acompañan al
condicionamiento
externo en pro de la democratización, este problema de la existencia o no de
dirigencias
alternativas, así como de las características que les son propias, adquiere
dimensiones
particulares. Podrían distinguirse diversos niveles en ese sentido. Uno
primero estaría
constituido por sociedades donde la dictadura no eliminó o impidió el desarrollo
de tales élites
alternativas, como sería el caso brasileño, argentino, chileno, mexicano o
venezolano. En
todos ellos, estaríamos en presencia de grupos humanos capacitados para asumir
la conducción
política de la nación, y no sólo aptos para negociar los términos mismos de la
transición y
determinar los márgenes de concesión susceptibles de otorgar a los diversos
tipos de fuerzas
autoritarias en retirada, y muy particularmente las constituidas por las fuerzas
armadas.
Otro nivel sería el intermedio, representado por sociedades donde las
dirigencias, si
bien no tienen ese grado de formación y desarrollo, sí han alcanzado grados
importantes de
liderazgo calificado. Requieren alcanzar, sin embargo, niveles de cohesión
social, política e
ideológica más altos, como para poder dar cuenta de las demandas de tipo
nacional, y no
meramente sectorial que se les presenta como clase política dirigente. Esto
hace posible, sin
embargo, la conformación de equipos dirigentes alternativos capaces no sólo de
negociar la
transición sino de asumir, en alguna medida, la conducción de los asuntos
públicos, con un
cierto grado de eficacia, responsabilidad y autoridad. Este sería el caso de
Perú, la República
Dominicana, El Salvador o Ecuador, aunque cada uno de ellos por razones y con
características diferentes.
Un tercer nivel estaría constituido por aquellas sociedades donde el
escaso desarrollo
se combinó con la prolongación del régimen autoritario, para presentar muy
débiles procesos
de formación de élites sociales y políticas alternativas. O donde, por la
naturaleza de la
represión y la violencia política, se está en presencia de los restos de una
élite civil en franco
proceso de reconstitución. Tal sería el caso de Haití, Honduras y Panamá; de
Bolivia,
Nicaragua, y Paraguay. Y, más particularmente, de Guatemala en el último
caso.
El papel que puede desempeñar el condicionamiento político externo en tan
diferentes
situaciones, así como la distinta receptividad que puede tener al interior de
los respectivos
sistemas políticos, difieren sustancialmente en uno y otro caso. En primer
lugar, porque en
unos países se cuenta con un actor interno capaz de asumir las tareas que la
democratización
implica; mientras que en otros, una de las precondiciones requiere ser impulsada
y
desarrollada. Probablemente esto mismo facilite en este último caso una
tendencia más
favorable a la intervención foránea, tanto del donante como de los líderes
locales emergentes,
precisamente por la debilidad del actor político interno. Pero por ello mismo
es más dudosa la
conveniencia de un grado elevado de intervención, en la medida en que ello le
implica asumir
al agente externo, en cierto modo, responsabilidades, demandas y perfiles que
son más propios
de un actor interno; el cual, por otra parte, no ha terminado de hacer su
aparición en la escena
política local. Ni siquiera urgencias de tipo migratorio, orientadas a frenar
la invasión de
migrantes, como sería el caso haitiano; o exigencias de carácter humanitario,
como en Somalia
y Mogadiscio, pueden ocultar esta difícil problemática política.
Este factor se combina finalmente, con otros de diferente naturaleza, como
el de la falta
de continuidad, la inconsistencia y el tiempo; la debilidad o ausencia de
instituciones y el
predominio de la cultura autoritaria. El resultado es la conformación de un
contexto
contradictorio: de un lado, abiertamente limitante del margen real de
influencia de los
condicionamientos externos en favor de la democratización. Y de otro, más
necesitado y
favorable a las políticas de condicionamiento externo. En el contexto
apuntado, es natural que
se aumenten las posibilidades que tiene el agente externo de equivocar los
objetivos adecuados
que deben buscarse en un momento determinado. Las definiciones abstractas
ajenas a la
dinámica específica dificultan más bien que facilitan la acción, si no se
traducen concretamente
a la realidad sobre la cual se pretende actuar. Los reclamos internos de grupos
y dirigentes
tienden con toda naturalidad a manipular el apoyo internacional a la luz de
objetivos y
percepciones que no alcanzan, en muchos casos, un nivel nacional. El caso
histórico
nicaragüense sería paradigmático en este sentido; pero también el de Cuba en el
período de la
Enmienda Platt; o el de Panamá y Haití. Tales factores también pueden
combinarse para
identificar erróneamente como enemigos a sectores responsables que buscan
ciertos equilibrios
sociales y condiciones políticas para avanzar eficazmente en el proceso de
democratización.
Políticamente podría ocurrir que la mejor decisión sea la de apoyar sectores de
las fuerzas
armadas, urgidos de soporte internacional y que quieren impulsar la formación de
nuevos
liderazgos, capaces de asumir tareas que, en las circunstancias prevalecientes
en el país, sólo
pueden ser cumplidas por el Ejército. Y esto podría darse en detrimento de la
aplicación rígida
de conceptos democráticos válidos como elecciones, retiro inmediato de los
militares del
poder, etc. Los interrogantes que tales escenarios plantean, sólo pueden ser
resueltos de
manera correcta y permanente a partir de desarrollos políticos y sociales de
origen y carácter
internos. Estos no son susceptibles, en modo alguno, de ser suplidos por
condicionamientos
provenientes del exterior.
Todo lo cual, de manera creciente, parece sugerir la necesidad de
restringir el ámbito
de aplicación del condicionamiento político externo. Y subraya la conveniencia
de reducir éste
a un marco conceptual y político realmente universal y manejable, como exigencia
mínima de
cumplimiento obligatorio por todos los países. Esto, además, tendría la ventaja
de impedir el
abuso del condicionamiento por parte de grandes potencias, para violentar la
voluntad soberana
de pueblos más débiles e imponer, claro está en nombre de la democracia,
conductas
satisfactorias para los intereses del donante más que del donatario.
9.- Autonomía y soberanía en la promoción democrática
Otra dimensión presente en la promoción de políticas
democráticas desde el exterior,18 está constituida por el problema
del nacionalismo, el
intervencionismo y la resolución de conflictos entre estados. No obstante que
en materia de
valores pareciera sencillo establecer una coincidencia entre donantes y
receptores, la realidad
muestra diversos grados de dificultad. Aparte de los elementos centrales que
hemos analizado
con anterioridad, surge la cuestión de los resultados de ciertos cambios
democráticos que
pueden traer conductas políticas no del todo agradables para los donantes.
Así, en Nicaragua
el cambio político promovido desde el exterior, facilitó el triunfo electoral de
la coalición
antisandinista unida tras la figura de Violeta de Chamorro. Pero en el
ejercicio del gobierno, la
nueva presidenta siguió una política de equilibrio y concesiones con los
sandinistas que ha
disgustado a ciertos sectores políticos dentro y fuera de Nicaragua. Por
circunstancias que no
son del caso analizar aquí, uno de los actores externos ha tenido la fuerza
suficiente y el acceso
necesario a los centros de poder, para detener una ayuda esencial para apaciguar
la crítica
situación social del país y avanzar hacia una consolidación de la democracia.
Desde luego,
esta no es una opinión generalizada en el país donante y fácilmente puede
atribuirse a la acción
individual del senador Helms. Pero el resultado práctico es objetivamente el
mismo para la
conducta real del donante: lo que trajo la democracia, con toda su legitimidad,
no le gustó. En
esas condiciones, éste se ha creído libre para ejercer presión a fin de obtener
una adecuación de
la conducta política de las autoridades gubernamentales de un país soberano a
sus propias
concepciones de lo que debe ser la política nacional.
En tal caso surge la cuestión de los límites del intervencionismo extranjero en
los asuntos
internos de un país, para la promoción de la democracia. Hasta dónde llegar y
en qué límite
detenerse, deja así de ser una cuestión teórica y conceptual, para convertirse
en un problema
político práctico. Sobre todo porque la invocación de valores democráticos
contribuye, en
ciertas condiciones, a abrir compuertas a políticas intervencionistas que
posteriormente es muy
difícil volver a cerrar. Así, probablemente estimulado por el éxito de su
gestión en Nicaragua,
el mismo senador Helms logró otro condicionamiento político. Esta vez se trató
de la
retención de préstamos del BID para Costa Rica, no obstante la trayectoria
democrática del
país. Pese a existir un régimen judicial independiente y un sistema legal de
expropiaciones de
muy larga data que ha operado hasta hoy, la cuestión planteada tenía otro cariz.
Se trataba de
que el sistema legal costarricense no satisfacía ni al norteamericano
propietario de la finca ni al
senador y, por ello, debía ser cambiado para ajustarlo a las pretensiones de los
reclamantes.
Los préstamos debían entonces ser retenidos hasta tanto no se adecuara, tanto la
forma como
los plazos de la indemnización que recibiría el amigo personal del senador, a
las concepciones
jurídicas de éstos. Aunque ello fuera en detrimento directo de las
disposiciones legales que
tradicional y legítimamente han operado en Costa Rica. Con ello la expropiación
de la finca
Santa Elena, en su momento utilizada por la CIA para la política de apoyo a los
"Contras" en
Nicaragua, pasó a ser un caso evidente en que la condicionalidad se tradujo en
un
intervencionismo que violentaba un orden jurídico establecido dentro de las más
estrictas
normas de un sistema democrático.
No es de extrañar, entonces, que tales experiencias sobre el
condicionamiento
democrático, independientemente de las simpatías que pueden encontrar al
interior de cada
país -los ex-contras y los antiguos aliados de la señora de Chamorro en el caso
de Nicaragua;
los copropietarios y socios del señor Hamilton en el caso de Costa Rica-,
alimentan sin
proponérselo un elemento político de gran importancia: el nacionalismo. Hacen
surgir,
además, la cuestión de ¿cuándo se promueve la democracia y cuándo se trata de
otros
intereses? ¿Cómo frenar la mano interventora y quién fija los límites y
alcances de la
intervención?
En determinadas circunstancias fenómenos de este tipo se traducen en un
exacerbamiento de los sentimientos nacionales, que ven violentada su soberanía y
su dignidad
nacional. Es frecuente, entonces, que sectores autoritarios menos preocupados
de políticas
sociales y de desarrollo económico, que requieren de la ayuda externa; y más
interesados en
acceder a los centros de poder, se conviertan en portadores de las
reivindicaciones
nacionalistas. Es así como los generales Vargas Pazos en Ecuador y Efraín Ríos
Mont en
Guatemala; o el Coronel Roberto Díaz Herrera en Panamá; o, en general, los
militares
ecuatorianos, peruanos y venezolanos; guatemaltecos, salvadoreños y hondureños,
pretendan
constituirse en el reducto de defensa nacional de la soberanía y la dignidad, de
cara a las
pretensiones externas de imponer determinadas conductas a los gobernantes
locales.
Con ello se producen consecuencias que pueden ser altamente negativas y
que en
definitiva afectan la posible evolución de la vida democrática del país. Es
posible que los
sectores favorables a los cambios democráticos , por razones fácilmente
explicables, se vean
inclinados a favorecer las presiones externas, como mecanismos coadyuvantes a
sus esfuerzos
por superar el autoritarismo imperante. No se requiere una actitud extrema como
la de la
oposición no sandinista en Nicaragua, que llegó a exhibir en la tribuna de su
principal
concentración el mensaje que les enviaba el senador Helms. Basta el propiciar
cierto tipo de
presiones que abarcan espacios cuestionables en las relaciones entre estados,
para que quienes
las apoyan o admiten pasen a ser percibidos como contrarios a los intereses
nacionalistas del
país. El efecto final es tanto una deslegitimación de sectores que pueden ser
una alternativa
democrática, como un cuestionamiento fundado del propósito y alcance verdaderos
de los
condicionamientos externos.
Hay, además, otros efectos colaterales.
a) En los países vecinos del país receptor, la práctica muestra una
tendencia a
prevenir el posible impacto de los condicionamientos externos, más que a evitar
que estos les
puedan ser aplicados. Con ello se abre la posibilidad de la ineficacia del
condicionamiento o,
para alcanzar ésta, la peligrosa necesidad de un desarrollo en espiral de las
sanciones y
condicionamientos posibles provenientes del exterior.
b) En el propio país objeto del condicionamiento se desarrolla una
tendencia a
presionar fuertemente a aquellos sectores que probablemente sean beneficiarios
políticos de
tales condicionamientos. Esto puede recibir incluso un cierto grado de apoyo a
nivel popular,
dependiendo de los temas objeto de discusión, las partes que intervienen y el
alcance y forma
del condicionamiento. Todo lo cual debilita más que fortalece el proceso mismo
de
democratización.
c) A nivel interno también tiende a desarrollarse una actitud política
negativa,
que traslada al exterior responsabilidades que son exclusivas del propio país.
Estas tendencias
están presentes no sólo en los casos mencionados de Panamá y Nicaragua, sino que
se hicieron
evidentes en República Dominicana durante las elecciones de l990 y la
participación acordada
al ex-Presidente Carter.
d) Tanto en el país recipiente como en los países vecinos con
situaciones
similares, se desarrolla a veces una tendencia al cumplimiento aparente de las
condiciones.
Aparece asi el problema de la evaluación requerida para certificar el
cumplimiento; quién
certifica y cómo; y hasta dónde el cumplimiento aparente termina comprometiendo
al gobierno
o entidad que condiciona. En este sentido la última experiencia de la OEA en
sus
negociaciones con el gobierno de Fujimori en Perú, para la celebración de
elecciones y el
retorno a la democracia en el país, podrían evidenciar cómo el condicionante
resultó
condicionado y apresado en la práctica política del país receptor.
En todo caso, esto demuestra que en la medida en que el condicionamiento
externo
trata al fin de cuentas con mecanismos diversos de intervención en los asuntos
internos de
otros países, su marco conceptual debe limitarse estrictamente. El nacionalismo
fácilmente
puede reforzar políticas normalmente cuestionables en otras circunstancias y
facilitar las
políticas represivas del régimen. La invocación del interés nacional, de la
defensa de la patria
y los valores de la nacionalidad, puede ser un factor de movilización política
no sólo contra un
enemigo externo sino en pro de un sistema establecido. Asimismo, puede ser un
instrumento
de gran utilidad para el aislamiento de las fuerzas democráticas que buscan el
cambio y un
recurso que permite disfrazar o justificar las orientaciones y prácticas
políticas verdaderas de
los grupos autoritarios que detentan el poder. El uso dado por el régimen del
General Noriega
durante algún tiempo a esta retórica, buscaba reproducir en su favor lo que fue
el leit motiv de
la política nicaragüense bajo el sandinismo, o la tradicional cubana bajo el
régimen de Fidel
Castro hasta el día de hoy.
Finalmente, el condicionamiento político externo supone de parte del
donante un
tratamiento moderado y un control de sus términos, alcances y objetivos que
usualmente el
agente externo no está en condiciones de garantizar ni controlar. Abusos en
este sentido;
inconsistencias o errores graves de apreciación; iniciativas individuales que
tienen éxito en
condicionar todo el sistema -como las del Senador Helms-, o intromisiones que
lesionan
aspectos sensitivos de la dignidad nacional, pueden ser altamente negativas.
Pueden también
afectar gravemente no sólo la legitimidad y credibilidad de las políticas del
donante, sino
exacerbar el nacionalismo del país receptor19. Pueden igualmente
resultar dañinos a las
fuerzas democráticas que luchan en el sistema político nacional por un cambio
democrático; y
proyectarse negativamente en todo el ambiente internacional.
10.- ¿Qué hacer? Algunas consideraciones sobre política aplicada
Por lo que queda indicado, las políticas de condicionamiento democrático
externo, para
poder no sólo producirse sino tener efectos positivos en los países donde se
quieren aplicar,
presuponen un conocimiento político detallado del medio. Esto no es posible
lograrlo
simplemente a través de informaciones gruesas y no elaboradas, como las que
usualmente se
encuentran en embajadas y oficinas burocráticas de las agencias internacionales.
La
experiencia de algunos organismos multinacionales, como ocurre con el programa
del Centro
de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL), del Instituto Interamericano de
Derechos
Humanos (IIDH), muestra la necesidad de diagnósticos políticos concretos y
precisos,
continuados y comparables. Tal enfoque permite no sólo adentrarse en los
mecanismos que
operan al interior del sistema político local, sino ubicar a estos en la
dinámica histórica del
propio país y su región; abriendo con ello la posibilidad de estudiarlos
comparativamente en
un contexto internacional más amplio, lo que les da el pleno sentido y
significación requeridos
para una decisión y acción políticas coherentes y sólidas.
Asimismo, es necesario abandonar la pretensión de encontrar y aplicar
recetas
universales y burocráticas que sólo sirven, en última instancia, para facilitar
al director de
departamento una especie de vademecum político, de aplicación sencilla y
mecánica. La
flexibilidad, concresión y claridad en el diseño y aplicación de políticas, son
un requisito
obligado, sin el cual difícilmente pueden esperarse resultados positivos. Al
fin y al cabo no se
trata de la balanza de pagos o el déficit fiscal, sino de instituciones públicas
y cuestiones
ligadas a los problemas del desarrollo de una cultura democrática. En otro
sentido, esto supone
reducir el ámbito en el cual se pretende aplicar el condicionamiento político.
Entre más amplio
sea éste, más difícil resultará su aplicación, la consistencia y continuidad de
las políticas, y los
efectos positivos, locales y regionales, de su utilización.
Pareciera, por todo ello, necesario elaborar un marco conceptual mínimo
pero esencial,
dentro del cual la condicionalidad no sólo puede operar más fácilmente sino de
manera
coherente y eficaz. Algunos de esos elementos mínimos estarían representados
por estos
elementos centrales
a) Respeto a los derechos humanos fundamentales, como requisito
indispensable
para acceder a la ayuda internacional o relaciones especiales de comercio e
inversión
internacionales20 . No se trata de supeditar las relaciones entre
Estados a este
condicionamiento, pues aquéllas deben desarrollarse sobre supuestos diferentes.
Se refiere a
que no sea posible para un Estado que viola sistemáticamente los derechos
humanos,
beneficiarse especialmente de una relación económica, financiera, comercial o de
ayuda con
naciones que quieren promover la democracia. Este criterio condicional de
respeto a los
derechos humanos, tiene el valor especial de su legitimidad intrínseca, y de
afincar su
preocupación en factores que son esenciales para la convivencia humana
civilizada y para las
relaciones pacíficas entre las naciones. Eso les depara a las exigencias que
tienen que ver con
los derechos humanos un alcance preciso y limitado; un grado importante de
legítimidad y
aprobación dentro y fuera del país de que se trate; y la posibilidad de un
cumplimiento
fácilmente comprobable y de valor relativamente universal.
b) Una liberalización política en regímenes autoritarios que permita no
sólo un
grado aceptable de libertades fundamentales, sino de organización civil
independiente. Esto
crea un espacio donde políticas complementarias, no necesariamente de origen
gubernamental,
pueden contribuir a desarrollar supuestos políticos y culturales para una
evolución democrática
ulterior.
c) Realización de elecciones aceptablemente libres, en aquellos países
donde la
transición democrática se ha iniciado; y rechazo a retrocesos en el camino a su
consolidación.
Estos factores deben ser considerados de manera dinámica e
interrelacionados. No
constituyen compartimientos estancos, aislados entre si y con valor excluyente
en sí mismos.
Son más bien elementos de un proceso que debe complementarse con iniciativas de
amplio
espectro, no necesariamente gubernamentales, tendientes a fortalecer la sociedad
civil, los
organismos intermedios y los actores de vocación democrática en el sistema
político. En este
sentido, cobra especial importancia una clasificación política práctica útil
para establecer
políticas diferenciadas. Una es la situación de regímenes autoritarios en pleno
control del
poder. Otra, la de regímenes en transición. Otra, la de regímenes en proceso de
consolidación.
Otra la de los ya consolidados. Están además aquellos que han entrado en crisis
de retroceso y
los que han mostrado evidencias de restauraciones autoritarias. Cada una de
esas situaciones
exige un trato diferenciado y flexible, en correspondencia con procesos que son
diferentes y
cambiantes.
Lo que se quiere sugerir es que las políticas condicionadoras deben
reducirse a un
mínimo esencial, que permita definiciones conceptuales claras y flexibles,
aplicaciones firmes,
consistentes y de carácter estable. Y que, por sí mismas, tales políticas son
solamente de
carácter complementario. Requieren, por ello, medidas adicionales que se salen
de la
condicionalidad en sí, para entrar a lo que pueden llamarse mecanismos
indirectos para la
promoción de la democracia. Es aquí, donde el énfasis debe ser puesto. Al fin
la tesis central
de este trabajo es que las condiciones internas son las determinantes para el
establecimiento y
consolidación de un régimen democrático. Y que entre ellas destacan, no sólo
las que se
refieren a los procedimientos eleccionarios para integrar los órganos de
decisión política de la
nación, sino las referidas a su universo institucional y cultural.
Las condiciones mínimas que deben constituir el marco esencial para las
políticas de
condicionamiento democrático, deben tener por objetivo facilitar el cumplimiento
de otras
tareas más amplias y profundas. En primer término, destaca la urgente necesidad
de
programas orientados a la construcción de ciudadanía en muchos países que recién
han
iniciado la transición a la democracia, así como el fortalecimiento necesario de
la sociedad
civil, en su conjunto, por medio del desarrollo de una prensa libre y
responsable; la formación
de nuevos liderazgos políticos, sociales, empresariales e intelectuales
alternativos; el
fortalecimiento de organismos no gubernamentales, así como de los sectores
privados
empresariales, laborales y campesinos; el desarrollo de centros académicos
independientes,
etc.
En segundo lugar, es preciso apoyar activamente los procesos de desarrollo
institucional y, muy especialmente, la reforma de los sistemas de administración
de justicia y
los servicios básicos a la población. Esto es particularmente cierto y de
significación hoy,
cuando las políticas de reforma del Estado tienden a interpretarse de un modo
simplista, en el
sentido de su desmantelamiento puro y simple. En ciertos países -Guatemala y
Honduras, y
hasta fecha muy reciente El Salvador, son claro ejemplo de ello-, el
desmantelamiento del
Estado y el freno a su desarrollo normal, implican una tendencia que parece ir
en contradicción
directa con los intentos de desmilitarización de la sociedad, de las urgentes
necesidades de
integración social-territorial y de construcción de ciudadanía, que prevalecen
en la región.
En efecto: como ya lo he señalado, en el ejemplo dicho las funciones de
integración
social de la población y el territorio fueron asumidas directamente por las
fuerzas armadas, en
ausencia de otros órganos gubernamentales, capacitados para hacerlo. Así las
comunicaciones,
importantes aspectos de salud, la educación inicial, la disciplina y el orden
para el trabajo, etc.,
fueron cumplidos por el ejército casi de modo exclusivo para importantes capas
de la
población campesina de esos países. Fue así que en tales países se
desarrollaron Estados más
represivos que fuertes. Mientras que en Costa Rica, dentro de las condiciones
relativas de su
pequeñez, lo que se dio fue un Estado fuerte y poco represivo. En el resto de
Centroamérica
las funciones esenciales del Estado sólo fueron asumidas parcialmente por el
estamento militar
y no por el sector civil, que las abandonó en manos de aquel y el cual sólo en
época muy
reciente, con la transición a la democracia, ha iniciado algunos débiles
intentos de recuperación
en ese campo.
Mientras no existan los órganos institucionales necesarios para el cumplimiento
cabal de esas
funciones; y éstas no sean asumidas realmente por aquéllos, recuperándolas de
manos de los
militares, éstos seguirán desempeñándolas y cumpliendo así un papel que, por el
vacío dejado
por sectores e instituciones civiles, contribuye a desbordar las funciones
propias del instituto
armado, por lo demás en dificultades de precisar la naturaleza de sus funciones,
en las nuevas
condiciones nacionales, regionales y mundiales. Estas están reformulando, de
manera
dramática, el problema de la existencia misma de las instituciones armadas y su
papel en la
sociedad nacional.
Impedir entonces, en nombre de la privatización a ultranza, el
fortalecimiento
institucional, puede convertirse en el mejor factor para garantizar el
desbordamiento militar en
esas sociedades y atribuirles, de hecho, un rol que no les corresponde sino
colateralmente, ya
no en las viejas concepciones contrainsurgentes, sino en las nuevas del esfuerzo
institucional
integrado para el desarrollo. Sería esa, pues, una dimensión negativa e
inesperada de las
políticas de desmantelamiento estatal que acompañan a ciertas orientaciones
neoliberales, por
otra parte correctas cuando se trata de corregir el crecimiento estatal y la
intervención del
Estado en áreas que naturalmente deben ser propias de la empresa privada.
Finalmente, es necesario abordar la cuestión de la cultura política
democrática. Sin
impulsar el desarrollo y la implantación de ésta en sustitución de la
tradicional autoritaria, la
consolidación democrática o la superación del peligro de las restauraciones
antidemocráticas se
hacen mucho más difíciles. Este problema es aun más agudo hoy, cuando el
desprestigio de
las cúpulas políticas, de los partidos, parlamentos, instituciones y prácticas
electorales, se ha
hecho generalizado y cubre importantes capas de la población. Sin una cultura
política
democrática la crisis amenaza seguir la ruta de la improvisación del liderazgo,
la erosión de las
instituciones, la perversión de los procesos políticos y la instauración de
nuevas formas de
autoritarismo de raíz civil y con cierto apoyo electoral, luego de graves crisis
de
gobernabilidad.
Claro que este nuevo fenómeno tiene raíces profundas que se hunden en la
realidad de cada
país y sociedad; pero ello no logra eliminar ciertos rasgos comunes que tienden
a generalizarse
cada vez más, convirtiendo el fenómeno en una tendencia de alcance regional y
continental.
Hoy la cuestión planteada en América Latina no dice tanto de la transición a la
democracia
como del paso paulatino a nuevos fenómenos políticos. Detrás de la crisis de
los partidos y el
descrédito de las dirigencias políticas tradicionales; de la pérdida de
credibilidad en las
campañas electorales o de la emergencia de outsiders o recién llegados; de los
fenómenos de
corrupción o el deterioro de la imagen de instituciones clave como el poder
judicial, etc., hay
una crisis del estado, la sociedad y la representación política21.
Causas históricas,
coyunturales y de estructura y funcionamiento, se combinan para proyectar las
crisis
nacionales en el contexto global más amplio de toda la región.
En todo ello, el condicionamiento externo puede jugar un papel
significativo aunque
claramente limitado. Dentro de ciertos límites y objetivos, y con métodos
adecuados, puede
ser un factor favorable al desarrollo de las fuerzas y las condiciones que
faciliten el cambio
democrático. Entendido abusivamente y utilizado arbitraria y erráticamente,
puede ser un
elemento negativo que produzca efectos contrarios a los que se quería obtener; y
capaz de
levantar, nuevamente en nombre de la democracia, el espectro de viejas y nuevas
formas de
intervención imperial. La democracia y la convivencia en libertad y paz son
demasiado
delicadas, complejas e importantes, como para que los pueblos las dejen en manos
de
organismos internacionales y potencias extranjeras. La ayuda externa puede ser
útil e
importante. Y de hecho, lo es. Pero sus límites y alcances son bien limitados.
Al fin y al
cabo, como podría decirse parodiando el viejo refrán español, lo que la vida
política de un país
no da, ningún organismo internacional puede prestarlo.
BIBLIOGRAFIA
BENDEL, Petra y KRENNERICH, Michael. "Guatemala", en:
Enciclopedia Electoral Latinoamericana y del Caribe, IIDH, San
José,
1993.
BLOOMFIELD, Richard J. "Suppressing the Interventionist Impulse: Toward a
New
Collective Security System in the Americas", en: Alternative to
Intervention: a new
U.S. Latin American Security Relationship, Bloomfield, Richard J. and
Traverton
Gregory F. (eds.), Lynne Rienner Publishers, Inc. Boulder, 1990.
BULMER-THOMAS, Víctor and CERDAS-CRUZ, Rodolfo. Central American
Integration. Report for the Commission of the European Community,
European
Community Research Institute and North-South Center University of Miami,
Miami,
1992.
CERDAS, Rodolfo. "Sandino, El APRA y la Internacional Comunista.
Antecedentes de
la Nicaragua de hoy", en: Estudios del CIAPA, No. 4, San José,
1980.
___ "Farabundo Martí, La Internacional Comunista y la Insurrección
Salvadoreña de
1932", en: Estudios del CIAPA, No. 7, Graficentro S.A., San José,
1982.
___ Perú. Elecciones 8 de abril y 10 de junio de 1990, Informe
de la Misión de
Observación, San José, 1990.
___ Guatemala. Elecciones generales 11 de noviembre de 1990 y 6 de
enero de
1991, Informe de la Misión de Observación, CAPEL, San José, 1991.
___ "Colonial Heritage, External Domination and Political Systems in
Central
America", en: Political Parties and Democracy in Central America,
Louis W.
Goodman, William LeoGrande y Johanna Mendelson F., (eds.), Westview Press,
Boulder-San Francisco-Oxford, 1992.
___ El Desencanto Democrático. Crisis de partidos y transición
democrática en
Centroamérica y Panamá, REI Centroamericana S.A., San José, 1993.
___ Las Instituciones de Integración en Centroamérica, Informe
para el Banco
Interamericano de Desarrollo, mimeo, San José, Costa Rica, 1994.
___ ;BULMER-THOMAS, Víctor. Central American Integration. Report for the
Commission of the European Community, European Community Research
Institute and North-South Center University of Miami, Miami, 1992.
;RIAL, Juan. Informes al IIDH/CAPEL sobre Bolivia (1991),
Ecuador (1992),
Perú (1992), Panamá (1993),mimeo, Montevideo, San José.
DAHL, Robert. Polyarchy: Participation and Opposition, Yale
University Press,
New Haven, 1971.
EGLINTON, Stephanie J.; NELSON, Joan M. Encouraging Democracy. What
role
for conditioned AID?,Overseas Development Council, Washington, D.C.,
1992.
ESPINAL, Rosario. "The 1990 Elections in the Dominican Republic",
Electoral
Studies, USA, 1991.
___ "Elecciones y Democracia en la República Dominicana", en: Una
Tarea
Inconclusa. Elecciones y Democracia en América Latina, 1988-1991, Cerdas,
Rial,
Zovato (eds.), IIDH-CAPEL, San José, 1992.
GIDDENS, A. La estructura de clases en las sociedades avanzadas,
Alianza
Universidad, Madrid, 1979.
GOULD, Carol C. Rethinking Democracy, GRAMSCI, A. Los intelectuales y
la organización de la cultura, Nueva Visión, Buenos Aires, 1972.
HELD, David. Models of Democracy, Polity Press, Cambridge, 1990.
HERMET, Guy. El pueblo contra la Democracia, Instituto de Estudios
Económicos, Madrid, 1989.
JOHN DE VOS, Peter. "Respuesta a don Ottón", en: La República,
San José,
viernes 17 de marzo de 1995.
KRENNERICH, Michael y BENDEL, Petra. "Guatemala", en: Enciclopedia
Electoral
Latinoamericana y del Caribe, IIDH, San José, 1993. LA REPUBLICA
(Editorial).
"Solución a las expropiaciones", en: La República, San José, domingo
19 de marzo
de 1995.
LEOGRANDE, William M. "From Reagan to Bush: The Transition in US Policy
towards Central America", en: Journal of Latin American Studies, Vol.
22, Part 3,
Cambridge University Press, England, October, 1990.
LINZ, Juan J. and STEFAN, Alfred. The Breakdown of Democratic Regimes,
The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1978.
LOWENTHAL, Abraham F. (ed.). Exporting Democracy. The United States and
Latin America, The Johns Hopkins University Press, Baltimore and
London,
1991.
MOWER, Glen A. Jr. Human Rights and American Foreign Policy. The Carter
and Reagan Experiences, Greenwood Press, New York-London, 1987.
NELSON, Joan M.; EGLINTON, Stephanie J. Encouraging Democracy. What
role
for conditioned AID?, Overseas Development Council, Washington, D.C.,
1992.
NOHLEN, Dieter. "Régimen político y consolidación democrática en América
Latina:
Relfexiones sobre el debate actual", en: Transición democrática en
América Latina:
reflexiones sobre el debate actual, IIDH-CAPEL, memoria del III
Curso
Anual Interamericano de Elecciones, CAPEL, San José, 1990.
___ (Coord.). Enciclopedia Electoral Latinoamericana y del
Caribe, IIDH,
San José, 1993.
O'DONNELL, Guillermo; SCHMITTER, Philippe C. and WHITEHEAD, Laurence.
Transition from Authoritarian Rule. Comparative Perspectives, The
Johns
Hopkins University Press, Baltimore and London, 1986.
PARETO, V. "Forma y equilibrio sociales", en: Revista de Occidente,
Madrid,
1967.
RIAL, Juan; CERDAS, Rodolfo. Informe al IIDH/CAPEL sobre Bolivia
(1991),
Ecuador (1992), Panamá (1993), mimeo, Montevideo, San José.
ROSADA, Héctor. Guatemala 1944-1985: práctica política y conducta
electoral,
mimeo, Guatemala, 1986.
ROSPIGLIOSI, Fernando. "Las elecciones peruanas de 1990", en: Una
tarea
inconclusa. Elecciones y Democracia en América Latina, 1988-1991, Cerdas,
Rodolfo; Rial, Juan; Zovatto, Daniel (ed.), IIDH-CAPEL, San José, 1992.
SARTORI, Giovanni. Teoría de la Democracia, Ed. REI, Buenos Aires,
Argentina, 1990.
SCHMITER, Philippe C.; WHITEHEAD, Laurence and O'DONNELL, Guillermo.
Transition form Authoritarian Rule. Comparative Perspectives, The
Johns
Hopkins University Press, Baltimore and London, 1986.
SCHUMPETER, Joseph A. Capitalism, Socialism and Democracy, Harper,
New York, 1947.
SOLIS, Ottón. "Al Embajador de Estados Unidos", en: La República,
San José,
viernes 10 de marzo de 1995.
STEFAN, Alfred and LINZ, Juan J. The Breakdown of Democratic Regimes,
The John Hopkins University Press, Baltimore, 1978.
WHITEHEAD, Laurence. "The Imposition of Democracy", en: Exporting
Democracy.
The United States and Latin America, Lowenthal, Abraham F. (ed.) The Johns
Hopkins
University Press, Baltimore and London, 1991.
___ The Alternatives to Liberal Democracy: a Latin American
Perspective,
Political Studies, Special Issue, 1992.
___ ; O'DONNELL, Guillermo and SCHMITTER, Philippe C. Transition from
Authoritarian Rule. Comparative Perspectives, The Johns Hopkins
University
Press, Baltimore and London, 1986.
ZEA, Leopoldo. El pensamiento latinoamericano, Editorial Ariel,
Barcelona,
1976.
SEMINARIO. Les dimensions civiles du mantien de la paix, Institut
Canadien
pour la Pax et la Securité Internationale, 9-10 de julio de 1991, Ottawa,
Canadá.
(1) Para una discusión clásica de esta búsqueda es interesante ver de Zea,
Leopoldo "El pensamiento
Latinoamericano", Editorial Ariel, Barcelona, 1976.
(2)Cfr. Cerdas, Rodolfo. "Sandino, el APRA y la Internacional Comunista.
Antecedentes de la Nicaragua
de hoy", Estudios del CIAPA, No. 4, San José, 1980, "Farabundo Martí, la
Internacional Comunista y la
Insurrección Salvadoreña de 1932", Estudios del CIAPA No. 7, San José, 1982.
(3) Schumpeter, Joseph A. "Capitalism, Socialism and Democracy".
Harper, New York, 1947, cap. 21.
Dahl, Robert. "Polyarchy: Participation and Opposition", Yale
University Press, New Haven, 1971, p.
1-10. Sartori, Giovanni. "Teoría de la Democracia", To. I-II, Ed. REI,
Argentina S.A., Buenos Aires, 1990.
Held, David. "Models of Democracy", Polity Press, Cambridge, 1990.
Hermet, Guy. "El pueblo contra la
Democracia", Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 1989. O'Donnell,
Guillermo; Schmitter, Philippe
C. and Whitehead Laurence. "Transitions from Authoritarian Rule.
Comparative Perspectives", The
Johns Hopkins University Press, Baltimore and London, 1986. Gould, Carol C.
"Rethinking Democracy",
Cambridge University Press, Cambridge, 1988. Linz, Juan J. and Stefan, Alfred.
"The Breakdown of
Democratic Regimes", The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1978.
(4)Cfr. Nohlen, Dieter (Coord.). "Enciclopedia Electoral Latinoamericana
y del Caribe", IIDH, San José,
1993. Art. "Guatemala" por Bendel, Petra y Krennerich, Michael, p. 339 y ss.
Rosada, Héctor.
"Guatemala 1944-1985: práctica política y conducta electoral", mimeo,
Guatemala, 1986.
(5)Ver los documentos presentados en el Seminario "Les dimensions civiles du
mantien e la paix", Institut
Canadien pour la Pax et la Securité Internationale, 9-10 de julio de 1991,
Ottawa, Canadá.
(6)Cfr. CAPEL/IIDH. "Perú. Elecciones 8 de abril y 10 de junio de 1990".
Informe de la Misión de
Observación. Relator: Rodolfo Cerdas, CAPEL, San José, 1990.
(7)Cfr. CAPEL/IIDH. "Guatemala. Elecciones generales 11 de noviembre de
1990 y 6 de enero de 1991".
Informe de la Misión de Observación. Relator: Rodolfo Cerdas, CAPEL, San José,
1991.
(8) Cfr. los siguientes documentos de la polémica sobre el condicionamiento
político para el
otorgamiento de préstamos por el Banco Mundial a Costa Rica, con motivo de la
expropiación de la finca
Santa Elena, utilizada en su momento por la CIA para apoyar a la Contra en
Nicaragua, y el funcionamiento
de la multinacional Millicon en telefonía celular, que por Constitución debe ser
un monopolio del Estado,
entre el diputado Ottón Solís, del Partido Liberación Nacional, y el Embajador
norteamericano en Costa
Rica Peter John de Vos: "Al Embajador de Estados Unidos", La República,
viernes 10 de marzo de l995;
"Respuesta a don Ottón", La República, viernes l7 de marzo de l995; y
Editorial de La República "Solución
a las expropiaciones", domingo 19 de marzo de l995.
(9) Cfr. Bulmer-Thomas, Victor, Cerdas-Cruz, Rodolfo et al. "Central
American Integration. Report for the
Commission of the European Community", European Community Research Institute
and North-South
Center University of Miami, Miami l992. Cerdas-Cruz, Rodolfo "Las
Instituciones de Integración en
Centroamérica", Informe para el Banco Interamericano de Desarrollo. Mimeo.
San José, Costa Rica, l994.
(10)Cfr. LeoGrande, William M. "From Reagan to Bush: The Transition in US
Policy towards Central
America", en Journal of Latin American Studies, Vol. 22, Part 3,
Cambridge University Press, England,
October l990.
(11)Cfr. Cerdas, Rodolfo. "Colonial Heritage, External Domination and
Political Systems in Central
America", en: Political Parties and Democracy in Central America,
editado por Louis W. Goodman, William
M. LeoGrande, and Johanna Mendelson Forman, Westview Press, Boulder-San
Francisco-Oxford, 1992.
(12)Cfr. Latin American Political Advisers. Cerdas, Rodolfo-Rial, Juan.
Informes al IIDH/CAPEL sobre
Bolivia (1991), Ecuador (1992), Peru (1992), Panamá (1993), mimeo, Montevideo,
San José. Ver también
Rospigliosi, Fernando. "Las elecciones peruanas de 1990", en Cerdas, Rodolfo,
Rial, Juan y Zovatto,
Daniel (Ed.). "Una tarea inconclusa. Elecciones y Democracia en América
Latina, 1988-1991,
IIDH-CAPEL, San José, 1992.
(13)Espinal, Rosario. "The 1990 Elections in the Dominican Republic".
Electoral Studies 1991, USA, p.
139-144. Y su capítulo "Elecciones y Democracia en la República Dominicana", en
la citada obra de
Cerdas, Rial y Zovatto (eds.). "Una Tarea Inconclusa. Elecciones y
Democracia en América Latina,
1988-1991, ed. cit., p. 175 y ss. Obviamente la interpretación política es
exclusiva mía.
(14) Cfr. Nelson, Joan M. with Eglinton, Stepahine J. "Encouraging
Democracy. What role for conditioned
AID?", Overseas Development Council, Washington, D.C. 1992.
(15)Lowenthal, Abraham F. (ed.). "Exporting Democracy. The United
States and Latin America", The Johns
Hopkins University Press, Baltimore and London, 1991, particularmente Part One:
Overviews, p. 3-122; y
las conclusiones del editor, p. 383-405.
(16)Cfr. Cerdas, Rodolfo. El desencanto democrático. Crisis de partidos
y transición democrática en
Centroamérica y Panamá, REI Centroamérica S.A., San José, 1993.
(17)Pareto, V. "Forma y equilibrio sociales", Revista de Occidente,
Madrid, 1967. Gramsci, A. "Los
intelectuales y la organización de la cultura", Nueva Visión, Buenos
Aires, 1972. Giddens, A. "La
estructura de clases en las sociedades avanzadas", Alianza Universidad,
Madrid, 1979.
(18)Un enfoque muy sugestivo es el que hace Whitehead, Laurence en su
capítulo "The Imposition of
Democracy", en la mencionada obra de Lowenthal, Abraham F. (ed.) "Exporting
Democracy...", ya citada,
p. 356 y ss. Allí analiza tres casos extremos: Puerto Rico, Panamá y
Nicaragua. Aquí no se considera
Puerto Rico. Y Panamá y Nicaragua se enfocan desde otra perspectiva.
(19)Es muy útil en este sentido el artículo de Bloomfield, Richard J.
"Suppressing the Interventionist
Impulse: Toward a New Collective Security System in the Americas" en:
Bloomfield, Richard J. and
Traverton Gregory F. (eds.) "Alternative to Intervention: A new U.S.-Latin
American Security
Relationship", Lynne Rienner Publishers, Inc. Boulder, 1990, p. 115 y ss.
(20)Un estudio de los alcances y riesgos de incluir los derechos humanos como
parte de la política exterior,
a partir de las políticas de Carter y Reagan, se encuentra en Mower, Glenn A.
Jr. "Human Rights and
American Foreign Policy. The Carter and Reagan Experiences", Greenwood Press,
New York-London,
1987.
(21)En ese sentido es de gran interés el trabajo de Whitehead, Laurence "The
Alternatives to Liberal
Democracy: a Latin American Perspective", Political Studies, Special
Issue, 1992, XL, p. 146-159. Los
problemas, dificultades y posibilidades democráticas en la región son vistos de
manera realista y
profunda. Contrasta tal enfoque con el ingenuamente optimista de Nohlen, Dieter
"Régimen político y
consolidación democrática en América Latina: reflexiones sobre el debate
actual", en CAPEL/IIDH
"Transición democrática en América Latina: reflexiones sobre el debate
actual", memoria del III Curso
Anual Interamericano de Elecciones, CAPEL, San José, 1990, p. 13 y ss.