* Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) ampliará y profundizará el intercambio de bienes y servicios entre los tres países signatarios. Por raíces muy profundas de orden diverso y por la cercanía geográfica, las relaciones comerciales de México han sido intensas con Estados unidos (principal proveedor y receptor del comercio exterior mexicano) y poco significativas con Canadá.
La profunda asimetría económica y tecnológica de México frente a esas dos naciones plantea desafíos nuevos y más importantes que los de una mera asociación comercial. Si bien la integración se materializa en lo económico, es imprescindible prestar especial atención también a lo no comercial del proceso. La actividad comercial ampliada entre los países no basta para avanzar en la integración y la asociación económicas; se requiere de una compatibilización tecnológica, una amplia comprensión cultural y una aceptación respetuosa y provechosa de las diferencias.
El reconocimiento de las asimetrías es una premisa fundamental, pues la integración entre desiguales con trato de igualdad profundiza la inequidad del orden económico internacional. De igual forma, es preciso reconocer que las asimetrías no son estáticas sino que tienden a ahondarse si no se crean estrategias eficientes para corregirlas, de modo que se corre el riesgo de impulsar un sistema económico de integración comercial que agrave las diferencias económicas y en consecuencia la injusticia social.
La integración económica constituye una alternativa para superar las limitantes que presentan los ámbitos nacional y unilateral para mejorar el nivel de vida de la gran mayoría de la población y crear una asociación solidaria que contribuya a modificar el actual orden económico mundial.
La integración comercial -sea mediante un tratado de libre comercio sea mediante un mercado común- no es eficaz por sí misma; es más bien un proceso que se torna positivo cuando logra frenar el deterioro del bienestar de la población y se convierte en una asociación solidaria, no de dominio para consolidar un sistema hegemónico.
Si bien la globalización y el proceso de integración económica pretenden mayor interdependencia, la sujeción científica y tecnológica se ha acentuado y poco se ha avanzado en el reconocimiento y el fortalecimiento de la diversidad cultural que identifica a la sociedad nacional. En educación superior la asimetría se traduce en menos posibilidades de contar con académicos de alto nivel y retenerlos; pobreza en materia de infraestructura y equipamiento destinados a las actividades académicas; capacidad insuficiente para el desarrollo académico de profesores e investigadores, y escasez de recursos financieros para atender necesidades urgentes.
Los cambios en el mundo revelan el resurgimiento de una competencia acrecentada y despiadada así como la agudización de la asimetría económica entre las naciones, de tal manera que el ámbito nacional está limitado para enfrentar los retos que le presentan las transformaciones del orbe. Sin embargo, existen cambios en el entorno mundial que poco se mencionan o apenas se consideran en los análisis. La globalización económica, por ejemplo, ha ido acompañada de la globalización de la pobreza; la destrucción ambiental; el resurgimiento de nacionalismos, racismo y xenofobia, no sólo contra el extranjero sino contra el elemento ajeno o foráneo al grupo social o político. Estos son ejemplos de las nuevas contradicciones en un sistema económico más abierto y una sociedad con fuertes resistencias al cambio.
Las vertiginosas modificaciones en el entorno internacional y su fuerte presión sobre los rezagos estructurales y funcionales del país han forzado cambios en las estrategias y las políticas para conducir y mejorar el funcionamiento de la educación, en particular la superior.
La globalización de los procesos de producción y consumo, el avance acelerado de la ciencia y la tecnología en nuevas áreas del conocimiento y la mayor apertura económica que entrañará el TLC son elementos importantes que se agregan a los componentes internos que conforman el complejo marco de referencia en que debe desarrollarse la actividad de las instituciones de educación superior (IES) y que, por tanto, es preciso analizar cuidadosamente.
Si bien la educación (igual que otros sectores) no se incluyó en la negociación de TLC, hay capítulos cuyo contenido afecta el quehacer fundamental de las instituciones formadoras de prestadores de servicios profesionales y técnicos. Desde el punto de vista jurídico, un tratado internacional tiene rango de ley federal, por lo que la observancia de su contenido es obligatoria en todo el país y las leyes de profesiones de las entidades federativas no pueden contravenirlo. Al tener la misma jerarquía que las leyes de profesiones de cada estado, deberá existir concordancia entre ellas, por lo que se modificarán los referentes normativos del ejercicio de las profesiones y el trabajo académico de las instituciones de educación superior.
En materia de educación el TLC señala que cuando los extranjeros deseen invertir más de 49% del capital de una empresa educativa tienen que solicitar autorización a la Comisión de Inversiones Extranjeras, y para prestar servicios de educación (excepto cuando se trate de capacitar empleados) deben contar con el permiso de la Secretaría de Educación Pública o de la autoridad estatal competente.
Ante la complejidad del tema educativo y la necesidad de hacer compatibles los sistemas de educación superior (en especial las formas de funcionamiento en asuntos como la acreditación de instituciones, planes y programas de estudio, títulos, grados y ejercicio profesional) algunos funcionarios públicos han reconocido, al menos para el caso de la Agenda de Negociaciones en Materia de Licencias Profesionales, que los acuerdos tendrían que dirimirse en una especie de convenio adicional al TLC. A pesar de que los efectos del Tratado en la educación serán importantes, el tratamiento de ésta será con base en vías alternativas como la cooperación trilateral.
Esas son algunas premisas básicas de las que debe partir el análisis de la integración de la educación superior en América del Norte y las estrategias y acciones para generar beneficios trilaterales.
Los capítulos del TLC relacionados directamente con los servicios profesionales son el 12: Comercio Transfronterizo de Servicios, y el 16: Entrada Temporal de Personal. A los servicios profesionales se les reconoce trato nacional y de nación más favorecida, pero no existe el compromiso explícito de las tres naciones de reconocer de manera automática los títulos y grados expedidos en los otros países. Asimismo, no será necesario tener un domicilio fiscal o permanente en el país donde se labore prestando un servicio profesional; sólo bastará con tener el reconocimiento del título o el grado respectivo. Para ejercer la profesión con un título expedido en otro país se requerirá la acreditación de la nación receptora. Dicha acreditación no tiene el significado jurídico oficial que en México tiene una cédula profesional para ejercer conforme a la Ley Federal de Profesiones o un permiso para desempeñar una profesión sin disponer de dicha cédula en el caso de ciertas profesiones.
En Estados Unidos y Canadá la acreditación significa la confianza de los colegiados en la capacidad de un profesionista para responder a la sociedad de manera adecuada al ejercer su carrera, sea de forma libre o como empleado. También las instituciones educativas tienen que acreditarse (cada diez años), esto es, deben demostrar que la sociedad puede tener confianza en que la institución se ha fijado metas claras, pertinentes y alcanzables y cuenta con la organización, estructura, ambiente y recursos adecuados para realizarlas.
Las acreditaciones profesionales están a cargo de colegios ad-hoc formados por integrantes de los colegios de profesionales de las diversas áreas del conocimiento. En el caso de las instituciones, la acreditación corre a cargo de una asociación de cobertura regional y la forman profesionales y académicos de reconocido prestigio.
La participación y el espacio de la sociedad civil en la acreditación de la calidad de las instituciones de educación superior en Estados Unidos y Canadá es muy amplia comparada con la realidad mexicana. De ahí la inconveniencia de trasladar de forma mecánica los modelos de acreditación norteamericanos a una realidad diametralmente opuesta. Así, es preciso crear un modelo propio que responda a las características específicas de México y sea compatible con los de sus socios comerciales.
En los capítulos 12 y 16 del TLC los tres países se obligan a eliminar los requisitos de nacionalidad y residencia permanente para la prestación de servicios, así como a negociar el reconocimiento de cédulas, títulos y certificados. Esta negociación tendrá que hacerse al amparo de los mecanismos existentes en los países signatarios que, como se señaló, son diferentes e incompatibles. Por ello, será preciso elaborar fórmulas específicas que adecuen la situación de México con la de Canadá y la de Estados Unidos.
El artículo 1602 del capítulo 16 incluye la lista II que señala los requisitos académicos mínimos y los títulos alternativos para el ejercicio de algunas profesiones en Estados Unidos. Tales requerimientos y títulos no son, en muchos casos, compatibles con la duración y las características de las carreras de la mayoría de las instituciones de educación superior mexicanas. Así, es urgente emprender la tarea de hacer compatibles las legislaciones, fomentar acuerdos sobre aspectos divergentes e impulsar la creación de órganos colegiados que puedan ser interlocutores con sus homólogos o con organismos similares de profesionales estadounidenses y canadienses.
El capítulo 16 dispone que Estados Unidos aprobará anualmente 5 500 solicitudes de entrada temporal de profesionistas mexicanos de la citada lista II; un año después la cuota entrará en vigor en México. Al respecto se propuso la formación de un grupo de trabajo sobre la entrada temporal de personal, el cual deberá estructurarse y ofrecer resultados un año después de la firma del Tratado.
La competencia directa de profesionales mexicanos con los de los otros países obliga a las instituciones de educación superior mexicanas a igualar el nivel de formación de sus egresados con el de Estados Unidos y Canadá y contar con el marco académico y de acreditación para que ellas mismas y sus egresados cumplan con los requisitos de confianza social que otorgan los colegios de profesionales y las asociaciones de acreditación.
Estos requisitos exigen una ardua tarea y recursos adicionales para la educación técnica y superior en plazos muy cortos y en aspectos y trabajos que no se tenían considerados con la celeridad que entraña el TLC.
El apoyo a la formación y actualización profesional y a las reformas académicas y administrativas que posibiliten la equiparación de las condiciones generales del sistema de educación superior, el impulso al aprendizaje del idioma de los países signatarios y el incremento de los fondos financieros destinados a desarrollar ese nivel educativo son algunos de los retos que plantea la mayor apertura comercial, pero que pueden convertirse en oportunidades de fortalecimiento y competitividad si desde ahora se trabaja con la urgencia que exigen los plazos negociados en el TLC. Ningún esfuerzo es prescindible en esta labor, pero los empeños aislados y desarticulados no pueden rendir los frutos necesarios.
El capítulo 17 del texto aborda lo relativo a la propiedad intelectual y la forma en que se negociará entre los tres países y se basa en los convenios de Ginebra, de Berna y de Protección para la Obtención de Vegetales y Plantas, acorde, como todo el texto del Tratado, con el marco general de los principios del GATT y de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual. En ese capítulo se otorga trato nacional en materia de protección y defensa de todos los derechos de propiedad intelectual. Asimismo se regulan las prácticas desleales en ese rubro, la protección de los derechos de autor, fonogramas, marcas, patentes, señales de satélite codificadas portadoras de programas, esquemas de trazado de circuitos, semiconductores integrados, secretos y diseños industriales. También plantea el otorgamiento simultáneo de asistencia técnica y el fomento de la cooperación, incluida la capacitación de personal.
El TLC incluye áreas no previstas en la normatividad mexicana, como las señales de satélite codificadas portadoras de programas y los circuitos integrados. Eso plantea la necesidad de modificar y adecuar la legislación a las características de las de Estados Unidos y Canadá, lo que entraña abrir áreas protegidas de la propiedad intelectual y entrar de lleno a la competencia en materia de innovaciones, ideas, patentes y procesos industriales.
Todo ello afecta de manera directa el quehacer de las instituciones de educación superior mexicanas en particular las universidades públicas, ya que en ellas se realiza la mayor parte de la investigación científica, tecnológica y humanística a que se refiere la propiedad intelectual. De ahí que la mayor apertura comercial entrañe que sistemas de educación superior asimétricos tengan que competir directamente.
Aunque en los últimos años se han realizado esfuerzos por incrementar los fondos financieros públicos destinados a la investigación y desarrollo científico y tecnológico, todavía no se supera el fuerte rezago de ese gasto. Estos elementos deben considerarse en la perspectiva de los resultados que se esperan en el campo de la ciencia y la tecnología, así como en las formas específicas en que se convenga la cooperación y el apoyo que Estados Unidos y Canadá se comprometieron a otorgar.
La asimetría económica se magnifica cuando se trata de los sistemas de educación superior, en particular en el campo de la investigación científica y tecnológica. Aun es preponderante el modelo de asimilación y adaptación tecnológica para elevar la competitividad de los aparatos productivo y distributivo. Sin embargo, no hay avances en los planes, las estrategias, las acciones y las asignaciones presupuestarias en el terreno de la independencia científica y tecnológica, complementada con la adaptación de tecnologías y conocimientos creados en otras latitudes para satisfacer necesidades y características diferentes de las de la economía y la sociedad mexicana.
Ampliar la apertura comercial en este campo significa que sistemas asimétricos de investigación científica, tecnológica y humanística compitan en igualdad de circunstancias, lo cual puede profundizar las discrepancias y ahondar las desigualdades. Nuevamente, es preciso considerar que igual trato entre desiguales se convierte en un modelo injusto e inconveniente para una asociación comercial y económica que se pretenda fortalecer y profundizar.
No se pueden esperar en el corto plazo cambios en la participación de la industria y los negocios privados en esta esfera, por lo que las instituciones de educación superior mexicanas, en especial las universidades públicas, tendrán una función protagónica en el desarrollo de una de las armas principales para lograr una inserción exitosa en el comercio mundial: el desarrollo científico y tecnológico. Sin embargo, es imperativo que esas instituciones compartan la responsabilidad con el gobierno y la sociedad civil.
Asimismo, tendrán que convertirse en realidad los acuerdos consignados en el capítulo 17 del TLC: dar asistencia técnica y apoyo a la formación de personal calificado (en un marco de respeto y sin dejar de reconocer la asimetría de la economía mexicana frente a las otras dos) y alentar una cooperación que impulse el desarrollo y el bienestar en lugar de la dependencia y la sumisión en ese campo. De ahí que los esfuerzos por fomentar una mayor cooperación en el terreno académico comiencen a incrementarse y se consideren prioritarios, urgentes y como un elemento que sin duda contribuirá a crear una asociación comercial benéfica para los tres países.
Algunos de los propósitos que -desde diversos ámbitos, instancias e iniciativas- se buscan realizar en beneficio de la educación superior del continente consisten en ubicar las áreas de interés común; encontrar vías para una cooperación eficiente y edificante; ampliar los proyectos de colaboración existentes, e impulsar iniciativas que vayan más allá de las individuales y casuísticas, trasciendan nuestras diferencias y reconozcan nuestras asimetrías.
Existe una cantidad importante de proyectos de cooperación y movilidad entre académicos y estudiantes, más de Estados Unidos con México y con Canadá, que de este último con México. Se ha avanzado en la educación superior en algo similar a lo que Clark W. Reynolds denomina "la integración silenciosa". De los convenios de cooperación académica de instituciones de educación superior de México con sus homólogas en el extranjero, cerca de 55% se realizan con Estados Unidos (49%) y Canadá (6%). Los acuerdos con el primero se orientan principalmente a fomentar el intercambio de personal académico y formar estudiantes y, en menor medida, a investigaciones conjuntas, mejoramiento de la docencia y publicación de resultados. Los suscritos con Estados Unidos se refieren básicamente a las áreas de ciencias sociales, administrativas, naturales y exactas. Entre los acordados con Canadá predominan los de ingeniería, casi todos son recientes y su grado de avance es inferior a 40%. Así, es preciso reconocer que la cooperación internacional de México en materia de educación superior está en una etapa de consolidación. Su desarrollo no es igual en todas las instituciones.
En septiembre de 1992, en Racine, Wisconsin, funcionarios universitarios, representantes de organismos gubernamentales y no gubernamentales y de diversas fundaciones, acordaron los siguientes principios para desarrollar una dimensión norteamericana de la educación superior:
En esa reunión -la llamada Conferencia de Wingspread- se acordó formar un Grupo Trilateral de Trabajo para la Colaboración en Educación Superior de Norteamérica a fin de desarrollar un plan estratégico en cinco áreas básicas que se presentarían en Vancouver en septiembre de 1993.
Los objetivos de la Conferencia fueron los siguientes: desarrollar una dimensión norteamericana de la educación superior; promover el intercambio de información sobre temas y experiencias de interés común; alentar la colaboración entre las instituciones de educación superior; facilitar la movilidad de estudiantes y personal académico; impulsar una colaboración más estrecha entre las instituciones y otros agentes comprometidos con la calidad, y explorar y explotar el amplio potencial de tecnologías actuales y en surgimiento para el manejo y la trasmisión de información.
A la luz de esos objetivos se formaron cinco subcomités destinados a formular propuestas específicas de política y acción para cinco áreas estratégicas:
Concluido el trabajo de los subcomités se suscribió la Declaración de Vancouver, en la que se estipulaban las siguientes recomendaciones que habrían de concretarse antes de finalizar 1993:
Existen múltiples iniciativas con el objetivo común de impulsar y acrecentar las acciones de cooperación trilateral en el campo educativo. En septiembre de 1990 los gobiernos estadounidenses y mexicano firmaron el Memorándum de Entendimiento sobre Educación para alcanzar un mejor entendimiento entre los pueblos de los dos países, fortalecer sus relaciones por medio de la educación y mejorar los sistemas educativos. Los dos anexos del documento, correspondientes a las actividades de 1992-1993 y 1993-1994, incluyen el compromiso de buscar propuestas para desarrollar la cooperación y el intercambio en materia de educación en general, comprendida, desde luego, la superior.
Asimismo, la Comisión Interestatal de Occidente para la Educación Superior (Western Insterstate Commission for Higher Education, WICHE) tiene el propósito de desarrollar un proyecto de cooperación e intercambio entre México y Estados Unidos, para incluir posteriormente a Canadá. La WICHE pretende servir de enlace y crear un corredor definido geográfica, política y programáticamente para fomentar las relaciones educativas trinacionales. Sus objetivos principales se orientan a fortalecer las oportunidades para los estudiantes, ampliando el acceso a programas diversos; brindar asesoría a quienes deciden en torno de la elaboración y puesta en práctica de las políticas de educación superior y recursos humanos, por medio de la investigación y el análisis, e impulsar la planeación cooperativa, sobre todo la que plantea el uso de recursos compartidos.
En los documentos de la WICHE se reconoce que la negociación del TLC y otras iniciativas gubernamentales para establecer vínculos eficaces entre Estados Unidos y México han motivado que las instituciones de educación superior de ambos países hagan esfuerzos para conseguir socios y programas de cooperación, además de acelerar los plazos establecidos.
Otro esfuerzo por impulsar programas y proyectos de cooperación educativa se hizo en abril de 1993 en Tucson. El Latino Educator's Committee on Free Trade and Education organizó un evento denominado Educational Policy Recommendations under the North American Free Trade Agreement.
En seguida se presenta un resumen de las recomendaciones del grupo de académicos y expertos que participaron:
En México se crearon en 1992 organismos no gubernamentales para el estudio y la conjunción de esfuerzos en el terreno de la internacionalización de la educación superior, como la Asociación Mexicana para la Educación Internacional y el Centro de Investigación para la Integración Americana. Por su parte, la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) amplió y fortaleció su área de programas internacionales.
Existe gran interés por impulsar un mejor conocimiento de nuestros sistemas educativos y ampliar el efecto de las actuales iniciativas individuales o atomizadas y para realizarlas de manera conjunta y coordinada. Lo anterior, con el fin de impulsar un proceso que acelere la disminución de la asimetría en las condiciones del sistema de educación superior mexicano y contribuya de mejor manera a aprovechar las oportunidades que plantean los retos de la globalización y de la integración económica.
Este panorama de cambios, de mayores esfuerzos en la búsqueda de competitividad de lo sistemas económicos y de competencia indirecta, sin duda repercuten en los sistemas de educación superior. Ello exige reflexionar sobre la condición de asimetría de México y de sus instituciones de educación superior, así como ampliar el conocimiento sobre otras experiencias y posibilidades para formular alternativas lo más adecuadas posible a nuestras condiciones históricas.
Así, es imprescindible conocer y analizar la experiencia del Mercosur. Los gobiernos y universidades de Brasil, Argentina y Paraguay, ante la inminente eliminación de los aranceles (1994) y la consolidación de un mercado común, están impulsando un esfuerzo de cooperación académica que les permita crear posgrados regionales; compartir recursos humanos con elevada calificación; utilizar de manera conjunta equipos e infraestructura, y facilitar la movilidad de estudiantes, académicos y administradores mediante la flexibilización y compatibilización de sus normatividades.
Los promotores del Mercosur, con una actividad visionaria, han aceptado que la integración económica y comercial no basta para crear relaciones firmes y permanentes entre los socios. Conocer sus culturas y sus lenguas así como aceptar sus diferencias y enriquecerse de ellas, es la única vía para lograrlo. En este sentido, la educación superior puede contribuir en mucho a profundizar el entendimiento y el respeto de países que deben considerarse y aceptarse como socios.
Aunque por su magnitud comercial y por el alto grado de desarrollo de Estados Unidos y Canadá el TLC acapara el interés de los investigadores, no es posible soslayar el análisis del tratado de libre comercio acordado entre México y Chile y el papel que este último país puede desempeñar como puente entre América del Norte y América del Sur, pues la nación andina no formará parte del Mercosur.
Obviamente resulta vital conocer y aquilatar las experiencias de acreditación de países como Canadá, donde estos procesos se realizan hace más de un siglo, así como conocer y analizar las experiencias en la materia de naciones de este y otros continentes. Conocer y analizar cuidadosamente las experiencias europeas de integración académica y de movilidad de estudiantes y académicos, a partir de programas vanguardistas como Erasmus, Commet y Lingua, así como el Columbus, en el que participan países que no pertenecen a la CE, son tareas que los académicos, dirigentes y administradores de la educación superior mexicana no pueden posponer.
Son muchos los retos, las tareas y los frentes que hay que cubrir para que la educación superior pueda convertirse en un elemento que contribuya a alcanzar los fines últimos de la integración económica y comercial: crear una sociedad más justa y dotar de mayor equidad al actual orden económico internacional.
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