COMEXT, 07/01/94, EL GRUPO DE LOS TRES: VICISITUDES DE UNA NEGOCIACIÓN COMERCIAL

Comercio Exterior

País/Country: México

Banco Nacional de Comercio Exterior

Autor/Author: Alfredo Castro Escudero

Volúmen/Volume: 44

Número/Number: 7

Frecuencia/Frequency: Mensual/Monthly

sección latinoamericana

Por sus características de equidad, asimetría, gradualidad y persistencia, el acuerdo de liberación comercial del Grupo de los Tres (G-3) se ha considerado como un hito en los nuevos esfuerzos por lograr la integración de América Latina. ²

En esta nota se señalan los antecedentes principales del nacimiento del Grupo en marzo de 1989, así como sus primeros objetivos y acciones.

Posteriormente se indican los elementos que impulsaron la idea de constituir una zona de libre comercio trinacional y se describe el proceso de negociación, en particular los temas que entrañaron más dificultades y cómo se resolvieron.

El Grupo de los Tres y su circunstancia

Entre los fenómenos distintivos del reordenamiento finisecular de la economía internacional figuran la formación de poderosos bloques regionales y el fortalecimiento de los ya existentes. Destacan por su importancia el arribo de la Unión Europea, la firma del Tratado de Libre Comercio entre México, Estados Unidos y Canadá, y el robustecimiento del conglomerado asiático que encabeza Japón.

Ante las nuevas realidades del mercado mundial, los países latinoamericanos emprendieron la revisión profunda de los modelos de integración regional instrumentados desde principios de los sesenta. Durante los últimos años, así, en América Latina se multiplicaron los acuerdos bilaterales de complementación económica y se pusieron en marcha nuevos proyectos globales de comercio e integración, como el Mercado Común del Sur (Mercosur), constituido en marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, y el Grupo de los Tres. ³

El nacimiento de un trío

El 11 de marzo de 1989, al término de la V Reunión de Cancilleres del Grupo de los Ocho, los representantes de Colombia, México y Venezuela anunciaron la constitución del G-3, con el propósito fundamental de impulsar y coordinar diversos proyectos de cooperación con Centroamérica y el Caribe, así como para aumentar el intercambio comercial y la colaboración económica entre los tres países.

Cooperación con Centroamérica. La voluntad de brindar asistencia a las naciones del istmo surgió desde tiempo atrás. Para suministrarles petróleo en condiciones preferenciales, en 1981 México y Venezuela suscribieron el Pacto de San José. En el ámbito político ambos países, junto con Colombia y Panamá, formaron el Grupo de Contadora que en el decenio pasado desempeñó un papel muy importante en la búsqueda de soluciones pacíficas para los profundos conflictos centroamericanos y fue la base del actual Grupo de Río.

Desde un principio el G-3 buscó instrumentar un amplio plan de cooperación con los países del istmo. En la primera etapa de éste se puso en marcha un programa de interconexión de sistemas hidroeléctricos y gasoductos de las naciones del Grupo a fin de suministrar energía a la zona. Este ambicioso proyecto se ha financiado con créditos del BID y la banca comercial. ⁴

El 12 de febrero de 1993 los jefes de Estado de los países del G-3 se reunieron en Caracas con sus homólogos centroamericanos. En esa ocasión se suscribió el Compromiso de Caracas que establece los lineamientos y objetivos a mediano y largo plazos de la cooperación del Grupo en materia económica, técnica, científica y educativa con el fin de apuntalar el proceso de integración del istmo y fortalecer los vínculos entre ambos grupos de países. ⁵

Los programas respectivos se concentran en las áreas de comercio, finanzas, energía, inversión, comunicaciones, transporte y agricultura.

La cooperación científica y técnica prevé la transferencia de tecnologías, así como el apoyo para la modernización de los sectores productivos, el fortalecimiento de las empresas micro y pequeñas y la planificación energética. La ayuda del G-3 busca impulsar también el desarrollo social centroamericano, principalmente en materia de salud pública, ambiente, modernización de la legislación social y programas permanentes de generación de empleos.

El Compromiso de Caracas incluye diversos planes de capacitación, libre circulación de los libros y difusión de las diversas manifestaciones artísticas y culturales, con el propósito de ampliar la cultura y la educación de los pueblos.

A diferencia de otros proyectos de cooperación anunciados en el pasado, los compromisos del G-3 con las naciones de Centroamérica no se quedaron en la retórica. Los programas están en marcha y se supervisan periódicamente por medio de un mecanismo creado con tal fin. Los frutos de estas acciones deben reflejarse más temprano que tarde en los indicadores económicos y sociales de los países de la zona.

Por sus características de equidad, asimetría, gradualidad y persistencia, el acuerdo de liberación comercial del Grupo de los Tres se ha considerado como un hito en los nuevos esfuerzos por lograr la integración

Las necesidades de la integración

Originalmente el G-3 planteó la ruta de la integración por medio de la complementación económica. Con base en la estructura del comercio entre los tres países, se vislumbró "la perspectiva de un proyecto de complementación industrial que tendría como eje el triángulo México-Colombia-Venezuela y representaría el núcleo de una ambiciosa propuesta de integración económica para América Latina y el Caribe".⁶

Sin embargo, dicho planteamiento inicial se alteró cuando el gobierno estadounidense lanzó la Iniciativa de las Américas y comenzaron las negociaciones del Tratado de Libre Comercio entre México, Estados Unidos y Canadá en 1990.

A partir de 1991 el G-3 reorientó sus esfuerzos integracionistas a formar una zona de libre comercio similar a la del TLC de América del Norte. Para marchar en pos de ese nuevo objetivo se consideraron las siguientes razones:

1. La necesidad de impulsar el crecimiento económico de los tres países por medio del desarrollo de su sector externo y, en especial, de la actividad exportadora. En este aspecto, México ofrece a Colombia y Venezuela la oportunidad de ingresar a un vasto mercado con amplias posibilidades de expansión, principalmente en las áreas de la tecnología y los flujos de inversión. El estancamiento del Pacto Andino en los años ochenta⁷ llevó a las dos naciones sudamericanas a buscar una mayor complementación económica que desembocó en el establecimiento de una unión aduanera, la primera en América Latina, desde enero de 1993.

   Además de las perspectivas favorables del mercado mexicano, para Colombia y Venezuela la creación de una zona de libre comercio con su socio septentrional entraña mayores posibilidades de una futura participación en el mercado ampliado norteamericano.

   Para México la liberación comercial del G-3 representa un nuevo avance en los esfuerzos por multiplicar el intercambio y robustecer la cooperación con los países latinoamericanos. México ha suscrito acuerdos de libre comercio con Chile (1993) y Costa Rica (1994), mientras que los negocia ya con otros países de Centroamérica y Bolivia.

2. Las perspectivas de intensificar el comercio trilateral. Colombia y Venezuela han logrado incrementar de modo espectacular su intercambio recíproco desde la desgravación arancelaria iniciada en 1992 y que un año después desembocó en el acuerdo de complementación económica. En 1992 el comercio entre ambos países sumó 1 025.8 millones de dólares, 41% más que en el año anterior; según cifras preliminares, en 1993 el intercambio bilateral se incrementó a 1 600 millones de dólares. ⁸

   En 1993 México colocó en los mercados de Colombia y Venezuela productos por 235.9 millones y 227.4 millones de dólares, respectivamente, lo que representa en conjunto menos de 1% de las exportaciones mexicanas totales en ese año. A su vez, las dos naciones sudamericanas exportaron a México 83.4 millones y 226.8 millones de dólares, respectivamente, equivalentes a 1 y 1.6 por ciento de sus ventas totales. ⁹

3. El reconocimiento de las asimetrías. Desde el principio se aceptaron las diferencias en el desarrollo económico de las tres naciones. México, por ejemplo, tiene una estructura productiva hasta diez veces más grande que la de Colombia, principalmente en los sectores siderúrgico y petroquímico. Asimismo, el PIB de México es 2.5 y 4 veces mayor que el de Venezuela y Colombia, respectivamente (véase el cuadro 1). El reconocimiento de las asimetrías es fundamental en los procesos integracionistas, pues con base en ellas se determinan los períodos y grados de la desgravación arancelaria.
   

4. La similitud en las políticas macroeconómicas. Como se apunta en diversos textos en torno a los nuevos enfoques de la integración, ¹⁰ la coincidencia en los objetivos económicos es clave para impulsar cualquier proceso de ese tipo. Tal identidad permite una mayor coordinación de las políticas y facilita la interdependencia económica en aras de un interés común: participar en los circuitos comerciales y tecnológicos internacionales más dinámicos, con base en aparatos productivos más modernos y competitivos.

Si las políticas macroeconómicas tienen importantes semejanzas, los resultados no tanto. En la lucha por reducir la inflación, por ejemplo, México ha logrado en tiempos recientes una fuerte disminución de la tasa anual, Colombia mantiene una ligera pero firme tendencia a la baja y Venezuela muestra aún muchos problemas (véase la gráfica 1).

También en la evolución reciente del PIB existen claras diferencias. Mientras Colombia ha logrado reactivar y mantener el crecimiento de la economía desde 1991, en México tiende a disminuir y en Venezuela es muy irregular (véase la gráfica 2).

Para dos países 1993 fue un año difícil. México se enfrentó al estancamiento de la demanda interna, la incertidumbre en torno a la aprobación del TLC y los efectos de la restructuración de su aparato productivo ante la apertura comercial. En Venezuela el producto disminuyó 1% debido, entre otros factores, al descontrol de la inflación y al establecimiento de una férrea política monetaria restrictiva que disparó las tasas de interés reales y prácticamente ahogó la inversión privada. La profunda crisis política de 1992 y 1993 (intentos de golpe de Estado, tensiones sociales, destitución del presidente y formación del gobierno provisional) también influyó mucho en el tropiezo de la economía venezolana.

Colombia, en cambio, logró un crecimiento de 4.5%, al que contribuyó el buen desempeño de los sectores no transables internacionalmente, como el de la construcción (8%), el comercio y el transporte (5% cada uno). Cabe señalar que en 1993 la oferta global se expandió en forma espectacular, por encima, incluso, de la tasa del producto. ¹²

En el sector externo se aprecia una mayor homogeneidad. En los tres países la cuenta corriente de la balanza de pagos registró déficit en 1993, si bien en México resultó especialmente elevado (21 010 millones de dólares). En este país, al igual que en Colombia, las importaciones mostraron un crecimiento sostenido, superior al de las exportaciones, lo que originó un cuantioso déficit en la balanza comercial de bienes. En el caso de Venezuela la situación es más irregular, pues las importaciones tienden a estancarse y las exportaciones han descendido cada año (véase el cuadro 2).

Rumbo al acuerdo de libre comercio

El 13 de octubre de 1993, tras la clausura de una reunión con los gobernantes de la Caricom en la capital de Trinidad y Tabago, los presidentes del G-3 anunciaron el establecimiento, para enero de 1994, de una zona de libre comercio entre sus naciones. Sin embargo, antes sería necesario resolver algunos puntos pendientes del acuerdo.

A mediados de noviembre se celebró en Tlaxcala, México, una importante reunión de trabajo para llegar a un arreglo y redactar el documento definitivo. El encuentro no logró sus objetivos y sólo evidenció las graves diferencias todavía existentes.

Así, se inició un período extraordinario de reuniones que se prolongó hasta mayo último, lapso durante el cual se alcanzaron importantes acuerdos para avanzar en la liberación del comercio trinacional. Destacan los siguientes:

• La conclusión de las negociaciones sobre temas fundamentales como telecomunicaciones, propiedad intelectual, inversiones, normas técnicas y fitosanitarias y sector agropecuario. También se lograron avances importantes en la revisión legal de los acuerdos negociados, a fin de cuidar su congruencia con los marcos jurídicos de cada país.

• El establecimiento de un cronograma de diez años para eliminar aranceles, con base en la asimetría de las tres economías. Así, México aceptó realizar una reducción inicial mayor que las de sus socios comerciales.

• La concesión mexicana de suprimir de inmediato la mayoría de los impuestos sobre las importaciones agrícolas, excepto en los productos que gozan del mecanismo de franjas de precios, en beneficio de casi 86% de las exportaciones respectivas de sus socios.

• La futura instauración de un régimen común en materia de inversión extranjera para que los beneficios concedidos a otros países se extiendan a los socios del Grupo.

• El compromiso de establecer, tres meses después de que entre en vigor el acuerdo trinacional, dos comités que supervisen la relación entre el marco jurídico y las políticas de subsidios, así como el comercio en la zona de libre comercio. También detectarán las prácticas discriminatorias de las empresas estatales.

• El funcionamiento de un mecanismo tripartita para la solución de controversias en materia comercial.

Desde la junta de Tlaxcala en noviembre de 1993 y hasta la de Bogotá en mayo último, los equipos negociadores del G-3 no lograron conciliar las diferencias en tres temas fundamentales: las reglas de origen, los subsidios y la industria de automotores. El empantanamiento en estos rubros estuvo a punto de provocar la cancelación del proyecto. Las diferencias se centraron en los siguientes puntos:

Reglas de origen. Desde un principio este tema presentó grandes dificultades para los negociadores, en particular en las áreas de automotores, textiles, productos químicos y conductores eléctricos.

México proponía un sistema de reglas de origen con criterios semejantes a los que pactó con Estados Unidos y Canadá en el TLC (por ejemplo, 62.5% para el sector de automotores y a partir del hilo en el caso de los textiles). Colombia y Venezuela insistían en la necesidad de contar con reglas de origen más flexibles que permitieran, por lo menos en una primera etapa, utilizar mayores cantidades de materias primas e insumos de terceros países en la manufactura de sus exportaciones. ¹³

Como último recurso para superar estas diferencias México propuso a sus contrapartes crear un Centro de Integración Regional de Insumos (CIRI), semejante al que formó con Costa Rica. ¹⁴ Empero, Colombia y Venezuela rechazaron la propuesta e insistieron en una solución de carácter permanente y general.

Subsidios. En este renglón, uno de los más debatidos en las negociaciones trilaterales, las mayores diferencias se suscitaron entre Venezuela y México. Éste buscó, en general, establecer instrumentos y mecanismos para neutralizar los subsidios y apoyos preferenciales que otorgan los gobiernos de las dos naciones sudamericanas. La aceptación de la asimetría entre las tres economías, argumentaron los negociadores mexicanos, no justificaba la vigencia de subsidios más allá de lo que permite el GATT; además, consideraron, tanto Colombia como Venezuela contaban con abundantes subsidios "indirectos" en materia de tasas de interés, plazos crediticios, materia prima y energía. ¹⁵

Los subsidios a los energéticos fueron objeto de largas discusiones, en particular por los beneficios proporcionales que reciben el transporte y las grandes industrias consumidoras, como las del acero, aluminio, cemento y productos químicos. Los funcionarios mexicanos señalaron reiteradamente que en Venezuela los precios internos del gas, la energía eléctrica, el agua y el diesel son, en promedio, 50% menores que los de México. Empero, también reconocieron que esa disparidad se debe tanto a los subsidios en el sector cuanto a los menores costos de producción producto de sus ricos recursos naturales. Venezuela, por ejemplo, tiene grandes recursos acuíferos que favorecen el funcionamiento de las hidroeléctricas y cuenta con un gran potencial en la extracción de gas natural. ¹⁶

No resultó extraña la decidida oposición venezolana a eliminar los subsidios en el sector energético, sobre todo si se considera el riesgo de que el encarecimiento interno de los combustibles suscite un rechazo popular con consecuencias fatales, como sucedió en 1989 a raíz del llamado "caracazo".¹⁷

En aras de lograr un entendimiento final, Venezuela aceptó eliminar los subsidios, pero en un lapso no determinado. Varios dirigentes empresariales de México criticaron la ambigüedad de este compromiso y consideraron que los negociadores de su país pudieron presionar más para obtener un mejor arreglo. El representante mexicano, Herminio Blanco, explicó que con una posición más estricta se hubiera "arrancado" la reciprocidad a Venezuela, pero también habría permitido a Estados Unidos y Canadá solicitar el mismo trato comercial con México, como lo establece un capítulo del TLC. ¹⁸

Industria de automotores. En este punto las negociaciones se empantanaron pronto ante el firme rechazo de Colombia y Venezuela a abrir sus mercados a la industria automovilística mexicana, mucho más grande y desarrollada, en un lapso no menor de 15 años. Uno de los principales problemas fue la diferencia cualitativa en la producción de automotores, pues no se fabrican modelos iguales ni operan las mismas marcas, lo cual dificultó los esfuerzos de homologación. En consecuencia, surgieron hondas diferencias en aspectos como las reglas de origen, el ensamblaje y el grado de integración y automatización en la industria. Cabe resaltar que ésta tiene un importante efecto multiplicador, merced a las numerosas ramas que participan en la producción de un automotor (hule, aluminio, acero, pintura, adhesivos, etc.). ¹⁹

Todo indica que el acuerdo del G-3 tendrá una amplia proyección regional, pues se presenta como un instrumento viable para lograr un sólido y funcional espacio económico ampliado

Los ministros al quite

El fracaso de las negociaciones en la reunión de trabajo celebrada en Bogotá a principios de mayo último despertó un enorme pesimismo. No pocos analistas señalaron que las rígidas posiciones de los tres países hacían casi imposible sortear los obstáculos del proceso. En tales circunstancias, concluyeron, el G-3 se quedaría en proyecto. Los gobiernos, sin embargo, se empeñaron en buscar una salida política y desatar los "nudos" para alcanzar pronto un acuerdo definitivo.

En forma sorpresiva la tarde del día 12 los ministros de Comercio de los tres países anunciaron la conclusión exitosa de las negociaciones, luego de trabajar "horas extras" para sacar adelante el proyecto. La clave de este desenlace radicó, sin duda, en la capacidad de las partes para flexibilizar posiciones en aras del interés común. Los principales arreglos que permitieron superar las diferencias y concluir felizmente las negociaciones de libre comercio en el G-3 fueron las siguientes: ²⁰

1. Las autoridades de Colombia y Venezuela aceptaron eliminar cualquier tipo de subsidio en las exportaciones hacia México al amparo del convenio.

2. En cuanto a los tiempos de desgravación arancelaria, México aceptó abrir su mercado, tan pronto como entre en vigor el Acuerdo, 40% para Colombia y 1% para Venezuela; el resto se desgravará en diez años. En reciprocidad, 40% de las exportaciones mexicanas hacia el mercado colombiano y 1% de las destinadas al venezolano ingresarán libres de aranceles en forma automática; un lustro después se desgravará otro 5% de los productos mexicanos y el resto en los siguientes cinco años, a fin de concluir la liberación en el plazo total de un decenio.

3. México y Venezuela decidieron excluir del acuerdo el espinoso tema de las reglas de origen en el sector textil, por considerar que no disponían de información suficiente sobre la integración de las cadenas productivas (principalmente en las industrias que utilizan fibras sintéticas provenientes de la petroquímica). Ambas partes fijaron un período de dos años para realizar los estudios pertinentes y lograr una resolución definitiva en la materia.

4. Las tres naciones decidieron excluir del convenio final a los poliestirenos (resinas sintéticas para elaborar aislantes térmicos y eléctricos). También se fijó un lapso de dos años para negociar la apertura de la industria respectiva.

5. Para flexibilizar las reglas de origen en materia de químicos, los tres países acordaron crear un CIRI, que evaluará las posibles deficiencias en el suministro, calidad y precio de las exportaciones mexicanas de estos insumos a Colombia y Venezuela. Si se justifica, el CIRI autorizará a éstos importar de terceros países los químicos necesarios para elaborar un bien final que se exporte a México.

6. En el sector de automotores se confirmó el establecimiento de un comité especial que adelantará en las negociaciones en pos de la apertura sectorial. Para llegar a ésta se estableció un plazo máximo de 13 años, es decir, hasta el año 2008.

El primer día de 1995 empezará el tránsito definitivo del G-3 por el sendero de la liberación comercial. Acaso otros países del área se le unirán pronto ante la impostergable necesidad de estrechar las relaciones y enfrentar en forma conjunta los grandes retos de la globalización mundial hacia el final del milenio. Es el mejor camino para las naciones de nuestra América.

1. Véase el texto del convenio en este número de Comercio Exterior, pp. 628-632.

2. Véase Excélsior, 23 de mayo de 1994, p. 22 A.

3. Para una revisión detallada del Mercosur véase Alfredo Castro Escudero, "Mercosur: el nuevo modelo de integración", Comercio Exterior, vol. 41, núm. 11, México, noviembre de 1991, pp. 1041-1048. Es importante señalar que si bien ambos proyectos son equiparables en el esfuerzo por renovar el enfoque integracionista de la región, existe una diferencia fundamental entre el objetivo final de ambos. Mientras el G-3 busca crear una zona de libre comercio entre sus miembros, el Mercosur va más allá y pretende constituir un mercado común, con arancel externo compartido y una amplia interdependencia económica.

4. "Recuento latinoamericano", Comercio Exterior, vol. 40, núm. 11, México, noviembre de 1990, p. 1079.

5. "El G-3 y los países centroamericanos. El Compromiso de Caracas", El Mercado de Valores, núm. 5, México, marzo de 1993.

6. Laura del Alizal, "Grupo de los Tres: Acuerdo de Libre Comercio", Excélsior, 7 de diciembre de 1993.

7. Si bien el Pacto Andino vivió una fuerte crisis en gran parte del decenio anterior, esta situación se ha revertido en los últimos años. En 1993, por ejemplo, el comercio entre sus miembros aumentó 30% con respecto al año anterior, al sumar 2 886 millones de dólares. Cabe señalar que las principales exportaciones correspondieron a Colombia y Venezuela, con 1 160 millones y 1 000 millones de dólares, respectivamente. Véase "Comercio récord en naciones del grupo Andino", Excélsior, 24 de marzo de 1994.

8. Revista del Banco de la República, Bogotá, noviembre de 1993.

9. "Sumario Estadístico", Comercio Exterior, vol. 44, núm. 6, México, junio de 1994, p. 565-566, y CEPAL, Balance preliminar de la economía de América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, diciembre de 1993.

10. Véanse los importantes estudios CEPAL, La coordinación de las políticas macroeconómicas en el contexto de la integración latinoamericana, LC/L. 630, 4 de junio de 1991, y Gert Rosenthal, "La integración regional en los años noventa", Revista de la CEPAL, núm. 50, agosto de 1993.

11. Para examinar los antecedentes, objetivos y evolución de estas políticas económicas, véase Alfredo Castro Escudero, "Venezuela: la encrucijada de la democracia", Comercio Exterior, vol. 42, núm. 3, México, marzo de 1992, pp. 244-251, y "Colombia: luz y sombra de la apertura económica", Comercio Exterior, vol. 44, núm. 5, México, mayo de 1994, pp. 424-431. Para el caso de México véase "Plan Nacional de Desarrollo, 1989-1994", Comercio Exterior (edición especial), vol. 39, México, 1989, y Antonio Salinas Chávez, "Logros de la estrategia económica y políticas para 1994", Comercio Exterior, vol. 44, núm. 4, México, abril de 1994, pp. 298-306.

12. Véase CEPAL, op. cit.

13. Véase Socorro López Espinoza, "El acuerdo con el G-3, una falacia", El Financiero, 19 de enero de 1994.

14. El CIRI evalúa la capacidad de cada país para suministrar insumos y, en caso de comprobarse la insuficiencia del abasto de materia prima, se permite flexibilizar en forma temporal la regla de origen específica. Véase Martha Trejo, "Persisten diferencias en negociaciones del G-3", Reforma, 10 de mayo de 1994.

15. Socorro López Espinoza, op. cit.

16. Véase Miguel Badillo, "Critican empresarios la negociación en el capítulo de los subsidios: otorga ventajas a Colombia y Venezuela", El Financiero, 20 de enero de 1994.

17. En febrero de 1989 el gobierno de Carlos Andrés Pérez puso en marcha un severo programa de ajuste económico que incluyó un aumento promedio de 80% en las tarifas de los servicios públicos y los precios de los combustibles. Ello provocó un rechazo masivo de la población que se manifestó en actos de extrema violencia con un saldo indeterminado de víctimas.

18. Miguel Badillo, op. cit.

19. Véase Lucía Domuille y Miguel Badillo, "Quedó fuera de las negociaciones del G-3 la liberación del sector automotriz", e Isabel Becerril, "Tardará dos años la incorporación automotriz en el G-3", El Financiero, 21 de enero y 3 de febrero de 1994, respectivamente.

20. Véase, entre otras fuentes periodísticas, Patricia Cerda, "Finalizan negociaciones para el TLC en el G-3", Excélsior, 13 de mayo de 1994, y Socorro López Espinoza, "Firmarán en junio el Acuerdo de Libre Comercio del G-3", El Financiero, 13 de mayo de 1994.