Las acciones encaminadas al libre comercio en América del Norte comenzaron en 1985, cuando Canadá solicitó a Estados Unidos iniciar negociaciones para instaurar un tratado de libre comercio entre ambos países. Un año antes el Congreso estadounidense había autorizado negociar un convenio similar con Israel y expresó estar dispuesto a considerar otros acuerdos con los países que lo solicitaran.
Al crearse el GATT en 1947, Estados Unidos se constituyó en un insistente promotor del multilateralismo como medio para arribar al libre comercio. La consideración de los acuerdos bilaterales de libre comercio marcó el abandono de esa política por parte de aquel país, debido a su frustración por el escaso progreso de las negociaciones comerciales multilaterales en ciertos temas, como el comercio agrícola y de servicios, la protección de la propiedad intelectual y la regulación en materia de inversiones. Estados Unidos considera que el progreso en estos asuntos sobre una base regional puede inducir avances importantes en la arena multilateral. En 1985 Ronald Reagan afirmó: "Quizá podamos establecer un ejemplo a seguir. No estamos interesados en construir una isla norteamericana; mejor aún, quisiéramos establecer una tendencia hacia la liberación comercial que otros pudieran imitar."1
Desde el siglo pasado el mercado estadounidense se constituyó de modo gradual en el destino principal de los productos de Canadá, al tiempo que se produjo un alejamiento de los mercados de Europa Occidental. A mediados de los ochenta del presente siglo Estados Unidos absorbía aproximadamente tres cuartas partes de las exportaciones de su vecino del sur, convirtiéndose en un mercado de importancia vital para la economía canadiense.
En los ochenta una de las principales preocupaciones de Canadá fue la intensificación de las medidas proteccionistas de Estados Unidos, como las sanciones antidumping, las cuotas compensatorias y las cláusulas de escape (escape clause actions). En esos años la estrategia macroeconómica estadounidense basada en un manejo fiscal flexible y una política monetaria restrictiva, elevó las tasas de interés a niveles sin precedente, lo que a su vez apreció el dólar y afectó la competitividad interna y externa de las empresas estadounidenses. Las presiones proteccionistas crecieron a tal punto que Canadá consideró que su acceso a ese mercado corría peligro. Para sortear tal amenaza trató de establecer un mecanismo eficaz para la solución de controversias.
Aun cuando el GATT cuenta con un mecanismo de ese tipo, al que Canadá pudo haber apelado, tiene varias debilidades que le restan eficacia. 2 Por ejemplo, en algunos casos la formación del panel para solucionar las controversias ha registrado largos retrasos y en otros han pasado años desde que se formulan las peticiones y se emiten los fallos. Más aún, el arbitraje obligatorio no ha formado parte del mecanismo del GATT (aunque es una opción, conforme a las reformas que est n a prueba en las negociaciones de la Ronda de Uruguay); algunas veces las decisiones del panel se han ignorado y su acatamiento con frecuencia recae en la parte agraviada; al final el único recurso de ésta es la represalia si el país acusado no cumple con un fallo. Para países pequeños que impugnan acciones comerciales de Estados Unidos, la amenaza de una represalia no tiene gran eficacia.
El capítulo 19 se refiere a la aplicación de cuotas compensatorias y antidumping. Uno de los objetivos principales de Canadá al solicitar negociaciones de libre comercio con Estados Unidos era llegar a un cuerpo común de reglas concernientes al antidumping y a los subsidios o lograr que dicho país lo eximiera de ellas.
Este asunto demostró ser bastante espinoso. De hecho, Canadá se retiró de las pláticas de libre comercio cuando ese tema se estancó, haciéndose necesaria la intervención de las instancias gubernamentales más altas para reanudarlas. Al final, se llegó al compromiso de que las disputas sobre la aplicación de cuotas compensatorias y sanciones antidumping se remitieran a paneles binacionales para hacer obligatorio el acatamiento del arbitraje. A pesar de que Canadá no logró su objetivo de establecer un conjunto armonioso de leyes comerciales correctivas, puso en práctica un mecanismo de solución de controversias muy eficaz; en éste las decisiones de las agencias administrativas pueden someterse a la revisión objetiva de paneles binacionales constituidos por expertos en comercio y cuyos fallos son de carácter obligatorio para ambos países.
En el ALC se dispone que las negociaciones para armonizar la legislación en materia de cuotas compensatorias y antidumping proseguir n por un período de cinco a siete años. Si al finalizar este plazo no se llega a un nuevo sistema de leyes comerciales, cualquiera de las partes tendr el derecho de dar por terminado el acuerdo, notificándolo con seis meses de anticipación. Aunque se estableció un grupo de trabajo para elaborar un conjunto armonioso de reglas sobre cuotas compensatorias y antidumping, las partes decidieron desintegrarlo, pues los trabajos en esta materia se realizarían de mejor manera en el marco multilateral de la Ronda de Uruguay.
Las disposiciones del ALC para el manejo de controversias relacionadas con medidas antidumping y cuotas compensatorias ofrecen determinadas ventajas sobre la práctica anterior, de revisión judicial. Mientras que ésta puede consumir varios años, el Acuerdo establece un tiempo límite de 315 días para que la agencia administrativa rinda su fallo respecto a una decisión del panel binacional. Además, este sistema ofrece mayores facilidades a las empresas pequeñas, pues los gobiernos federales forman y pagan los paneles, en contraste con las costosas apelaciones en las cortes del sistema anterior.
El capítulo 19 del ALC también contiene medidas para disuadir cambios proteccionistas en las leyes comerciales de remedio (trade remedy laws). Cuando un país desee modificar las normas sobre cuotas compensatorias o antidumping deber notificarlo con antelación al otro. Todo cambio debe ser consecuente con el espíritu del Acuerdo y ser compatible con el GATT y con los códigos de Cuotas Compensatorias y antidumping de la Ronda de Tokio. 3
Hasta septiembre de 1993 sólo cinco casos del capítulo 18 se remitieron a un panel, tres por iniciativa del gobierno canadiense y dos del estadounidense. En algunos casos el fallo del panel proporcionó las bases para una solución negociada entre los países. 5
El uso de paneles para resolver casos del capítulo 19 (los relacionados con la aplicación de medidas antidumping y de cuotas compensatorias) es cada vez más frecuente. En septiembre de 1993 se habían formado 40, de los cuales 17 no se han complementado. Más de dos tercios de todos los casos del capítulo 19 se han originado en Canadá, lo que constituye un reto para las dependencias administrativas de Estados Unidos que aplican las medidas antidumping y las cuotas compensatorias. 6 Generalmente las decisiones de los paneles han sido unánimes. Los formados con mayoría canadiense han fallado contra quejas de productores con nacionales. De igual forma, los paneles con predominio estadounidense han emitido fallos contrarios a las acciones de las agencias administrativas de su país.
En palabras de Gilbert R. Winham, de la Universidad de Dalhousie, "el capítulo 19 es importante porque constituye un paso muy significativo hacia la aceptación de los procedimientos legales internacionales para solucionar el comercio desleal, el cual ha creado frecuentemente relaciones tirantes entre los socios comerciales. El capítulo 19 se aleja mucho de la idea de que los órganos administrativos nacionales pueden aplicar la política comercial de su país sin considerar los intereses de los socios comerciales." 7
La eficacia del mecanismo de resolución de controversias del ALC depende en gran medida de las expectativas personales que se hayan generado. Desilusionó a quienes esperaban el fin de las fricciones comerciales. Una relación comercial tan intensa y amplia como la que existe entre los dos países causar , de manera inevitable, algunas fricciones. Sin embargo, un criterio más apropiado para enjuiciar al mecanismo no es, definitivamente, su incapacidad para crear un mundo perfecto, sin fricciones comerciales, sino las circunstancias que hubiesen encarado los países de no contarse con él. Sobre esta base resulta bastante bueno, además de que los paneles han actuado de forma justa y oportuna para resolver disputas que amenazaban quebrantar la relación política de ambos países.
Las disposiciones del TLC para solución de disputas son prácticamente las mismas que las del capítulo 19 del ALC. Son muy importantes para impedir que cualquiera de los tres países emplee de manera arbitraria las normas antidumping y de cuotas compensatorias con fines proteccionistas.
De 1985 a 1992, de todos los casos antidumping y de cuotas compensatorias iniciados por miembros del GATT, Estados Unidos participó con 25 y 60 por ciento, respectivamente. En el mismo período Canadá representó más de 10% de los casos mundiales de antidumping, mientras que México, donde el uso de esta medida es relativamente reciente, de 1991 a 1992 respondió por 10% de las acciones de este tipo en escala mundial. 9
En América Latina el empleo interno de esas medidas genera un ambiente propicio a las disputas comerciales y muestra la urgente necesidad de establecer un mecanismo eficaz para la solución de controversias. La existencia de reglas comerciales obligatorias y claramente definidas es de particular importancia para Canadá y México, ya que el mayor poderío estadounidense constituye una gran ventaja si las disputas se resuelven con base en la capacidad económica.
Las estipulaciones del capítulo 19 se detallaron más para establecer la necesidad de que México adecúe su legislación comercial a la de Estados Unidos y Canadá. Las diferencias en la normatividad legal, e incluso en las tradiciones entre México y los otros dos países, han despertado dudas de que los procedimientos para la solución de controversias del TLC funcionen tan bien como los del ALC. Aún debe andarse un largo camino para aliviar el escepticismo frente al cambio de régimen comercial acordado por México en el tratado trilateral.
Finalmente, el TLC cuenta con diversas disposiciones por sector, para prevenir problemas específicos. Algunas estaban consideradas en el ALC, como las relacionadas con los servicios financieros. Esas medidas se est n extendiendo a nuevas reas del TLC como regulaciones aduaneras, normas de productos y reglamentos para la inversión.
Eric Canal-Forgues y Rudolf Ostrihansky, "New Developments in the GATT Dispute Settlement Procedures", Journal of World Trade, vol. 24, núm. 2, abril de 1990, pp. 67-88.
Michael Hart, "A Canadian Perspective on the 1987 Canada- United States Free Trade Agreement", en Glen E. Lich y Joseph A. Mckinney (eds.), Region North America: Canada, the United States and Mexico, Baylor University Program in Regional Studies, Waco, Texas, 1990, pp. 15-32.
Gary N. Horlick, Geoffrey D. Oliver y Debra P. Steger, "Dispute Resolution Mechanisms", en Jeffrey J. Schott y Murray G. Smith (eds.), The Canada-United States Free Trade Agreement: The Global Impact, Institute for International Economics, Washington, 1988, pp. 65-85.
Gary N. Horlick y F. Amanda DeBusk, "The Functioning of the U.S.- Canada Free Trade Agreement Dispute Resolution Panels", documento presentado en la North American Free Trade: Economic and Political Implications Conference, Washington, 27-28 de junio de 1991.
Joseph A. Mckinney, "Dispute Settlement under the U.S.-Canada Free Trade Agreement", Journal of World Trade, vol. 25, núm. 6, diciembre de 1991, pp. 117-130.
D.L. McLachlan, A. Apuzzo y W.A. Kerr, "The Canada-U.S. Free Trade Agreement: A Canadian Perspective", Journal of World Trade, vol. 22, núm. 4, agosto de 1988, pp. 9-34.
John J. Moss, "Summary of Proceedings of the Seminar on Dispute Resolution Under the Canada- United States Free Trade Agreement", Stanford Journal of International Law, vol. 26, núm. 1, 1989, pp. 153-204.
Robert P. Parker, "Dispute Settlement in the GATT and the Canada- US FTA", Journal of World Trade, vol. 23, núm. 2, abril de 1989, pp. 83-94.
Alan M. Rugman y Andrew Anderson, "How to Make the Free Trade Agreement Work: Implementing the Dispute Settlement Measures and the Subsidies Code", Trade Monitor, núm. 11, julio de 1989.
Ivo van Bael, "The GATT Dispute Settlement Procedure", Journal of World Trade, vol. 22, núm. 4, mayo de 1988, pp. 67-77.
Gilbert R. Winham, "Dispute Settlement in NAFTA and the FTA", en Steven Globerman y Michael Walker (eds.), Assessing NAFTA and the FTA: A Trinational Analysis, The Fraser Institute, Vancouver, 1993.
1. "Reagan's Case for Closer Ties", Maclean's, 18 de marzo de 1985, p. 15.
2. Véanse, por ejemplo, Ivo Von Bael, "The GATT Dispute Settlement Procedure", Journal of World Trade vol. 22, núm. 4, 1988, pp. 67-77 y U.S. International Trade Commission, Review of the Effectiveness of Trade Dispute Settlement Under the GATT and the Tokyo Round Agreements, USITC Publication 1793, diciembre de 1985.
3. Debra P. Steger, A Guide to the Canada-United States Free Trade Agreement, Fraser and Beatty, Toronto, 1988, pp. 64-66.
4. Gordon Ritchie, Malicious Harassment or Legitimate Self-Defense: Recent USA-Canada Trade Actions, Center for Strategic and International Studies, Washington 18 de noviembre de 1992.
5. United States-Canada Free Trade Agreement Binational Secretariat, U.S. Section, FTA Dispute Settlement (Chapters 18 and 19), Status Report for November 1992, 23 de septiembre de 1993.
6. Ibid.
7. Gilbert R. Winham, "Dispute Settlement in NAFTA and the FTA", en Steven Globerman y Michael Walker, Assessing NAFTA: A Trinational Analysis, The Fraser Institute, Vancouver, 1993, p. 262.
8. Ibid, pp. 256-260.
9. GATT, Overview of Developments in International Trade and the Trading System: Annual Report by the Director General, Consejo del GATT, Ginebra, 13 de mayo de 1993, pp. 29-30.