* Investigadora del Centro de Estudios del Pacífico de la Universidad de Guadalajara.
Las negociaciones de la Ronda de Uruguay del GATT en materia agrícola han sido las más debatidas entre los signatarios del Acuerdo, pues tanto las naciones productoras como las que cuentan con potencial exportador exigen espacios en los mercados de los países consumidores con alto poder adquisitivo. Japón, que pertenece a este último grupo, ha favorecido el libre comercio de mercancías cuando se trata de incursionar en los mercados externos con sus productos manufacturados y, a la vez, ha mantenido una fuerte protección en su sector agrícola.
La actual crisis de la agricultura japonesa es producto de la falta de flexibilidad de la política agrícola (formulada a principios de los sesenta) para adaptarse a los cambios estructurales de la economía nipona, la segunda más importante del mundo. Ese sector se ha convertido en una carga onerosa para el resto de las actividades económicas.
El desarrollo moderno del sector agrícola japonés se inició a partir de 1868 con la Renovación Meiji.1 De 1880 a 1980 el PIB respectivo tuvo una tasa promedio anual de crecimiento de 1.6%, frente a la de 1.2% de la población. 2 Hasta mediados de los setenta, dicho sector contribuyó al desarrollo económico del país mediante:
En las últimas tres décadas el sector agrícola nipón ha tenido cambios importantes: de 1960 a 1988 su participación en el PIB se redujo de 12.6 a 2.5 por ciento, mientras que los servicios la elevaron de 48.4 a 61 por ciento. Como consecuencia del rápido crecimiento de los sectores industrial y de servicios, la mayor demanda de trabajo se cubrió con la oferta de mano de obra agrícola atraída por los altos salarios urbanos: la fuerza de trabajo de la agricultura, que en 1960 representaba 30.2% del total, disminuyó su participación a 7.9% en 1988 (porcentaje aun significativo si se le compara con Estados Unidos, que emplea 2.6% de su fuerza de trabajo en esas actividades). En 1988, 16% del total de la población vivía en zonas rurales, contra 37% en 1960.
Agricultura y productividad
En 1950 la productividad total factorial en Japón representaba un quinto de la de Estados Unidos; la cifra se elevó a 75% en 1980 y 87% en 1985. 4 De 1960 a 1990 la productividad de la mano de obra creció a un promedio anual de 6.9%, frente a 2.9% en Estados Unidos. La productividad de la mano de obra por hora de trabajo empleado en este último país en 1950 era de 7.2 veces mayor que la de Japón; en 1984 la diferencia se redujo a 1.8 veces y en 1991 -se calcula- a 1.5 veces. Esta diferencia se reduce si se excluyen las actividades agrícolas japonesas, que junto con la construcción y el sistema distributivo constituyen los sectores relativamente más ineficientes de esa economía. 5 El mayor crecimiento de la productividad en Japón se ha registrado en las manufacturas: de 1960 a 1973 la de la mano de obra por trabajador empleado se incrementó, en promedio, 9.5% anual y de 1974 a 1985, 6.1%. En los mismos períodos, los servicios crecieron 7.9 y 2.8 por ciento, respectivamente. Esos porcentajes, muy superiores a los de otros países industrializados, fueron resultado de las altas tasas de inversión en planta y equipo y del empleo de tecnología importada. De 1960 a 1990 la inversión fija bruta representó, en promedio, alrededor de un tercio del PIB anual.
La productividad de la mano de obra en el sector agrícola creció 3.2% en promedio anual de 1945 a 1980. 6 Se distinguen tres fases de crecimiento de la producción agrícola. En los años inmediatos posteriores a la segunda guerra mundial la productividad laboral registró un decrecimiento promedio anual de 0.2%. Por tanto, el incremento de 1.2% del PIB agrícola en la llamada fase de rehabilitación (1945 a 1953) fue resultado de la mayor productividad de la tierra gracias al uso de tecnología biológica. En la fase de desarrollo (1953 a 1968) la productividad laboral creció 5.6% en promedio, lo cual fue decisivo en la expansión de 2.6% anual del PIB agrícola. En esta etapa se mecanizaron las actividades agrícolas para ahorrar mano de obra. Durante la fase de crisis (1968 a 1980) la productividad de la mano de obra redujo su ritmo de crecimiento a tasas que representan la mitad de las correspondientes a la etapa anterior. Así, la relación de la productividad agrícola con respecto a la manufacturera alcanzó su punto máximo de 35% en 1975, año a partir del cual declinó de manera constante hasta representar sólo 25% en 1988. 7
Actualmente el sector agrícola japonés se enfrenta a un problema de ajuste estructural: a medida que el ingreso per cápita crece, la demanda de alimentos se torna inelástica y, en consecuencia, su participación en el gasto total de las familias tiende a disminuir. 8 Esta tendencia la refuerza el menor ritmo de crecimiento de la población. La oferta de alimentos, por su parte, propende a ser superior a la demanda, pues la tasa de crecimiento de la oferta es favorecida por las inversiones en investigación, extensión e infraestructura agrícolas. Así, mientras que en 1970 el gasto en alimentos representó 32.2% del gasto total de una familia japonesa, en 1989 el porcentaje se redujo a 24.3%; en ese período el PIB real per cápita se duplicó. 9
El llamado "problema alimentario de los países ricos" se agrava en el caso de Japón por la pérdida de competitividad agrícola con respecto a la manufactura ocasionada por la ampliación de la brecha de las productividades sectoriales. La pérdida de la ventaja comparativa entraña una reasignación sectorial de los recursos para igualar las tasas de rendimiento de los factores. Sin embargo, si la tasa a que el sector agrícola pierde su ventaja comparativa es demasiado rápida, como es el caso de Japón desde 1960, surgen presiones para proteger la agricultura y de ese modo igualar el ingreso factorial entre los dos sectores y retardar la transferencia sectorial de recursos. Al incrementarse los niveles de protección agrícola e igualarse el ingreso rural al urbano, se han distorsionado los precios relativos de la economía, lo que ha ocasionado una asignación deficiente de los recursos productivos.
La tierra
La tierra constituye el factor productivo más escaso de Japón con respecto a la mano de obra y al capital. De los 378 000 kilómetros cuadrados que conforman el archipiélago nipón (con 123 millones de habitantes), sólo 14% son tierras aptas para la agricultura y, a pesar de su escasez, su uso no es eficiente. De 1945 a 1960 el gobierno apoyó los programas de reclamo de tierra con fines agrícolas; se intensificó el grado de utilización de la tierra medido por la relación de superficie cosechada a superficie cultivable (de 121.8% en 1945 a 132% en 1960 debido al uso más intensivo de las tierras altas), y se difundió la práctica del doble cultivo: en invierno trigo y cebada en las tierras dedicadas a la siembra de arroz en el verano. El incremento de la producción fue resultado del aumento en la relación tierra-hombre y la mayor productividad de la tierra, favorecida por la oferta de insumos industriales a precios bajos.
Durante el período de crecimiento acelerado del PIB, el trabajo se convirtió en el factor relativamente más escaso y se dio un fuerte impulso a la tecnología. La tasa de utilización de la tierra cayó drásticamente: de 123.8% en 1965 a 102% en 1990, debido a que con el alto crecimiento mostrado por los sectores industriales y de servicios se elevó la retribución a los factores empleados y, por tanto, se incrementó el costo de oportunidad de la mano de obra dedicada a actividades agrícolas. Más aún, la mayoría de los agricultores de tiempo parcial, es decir, los que dedican gran parte de su tiempo o actividades no agrícolas, se convierten en agricultores de "fin de semana". Su principal cultivo sigue siendo el arroz, ya que el alto precio pagado por el gobierno les garantiza un ingreso importante, aunque abandonan la siembra de otros productos. Así, pese a que la tierra constituye el factor escaso, su empleo se tornó extensivo al declinar de manera notable la práctica del doble cultivo. Esta "paradoja" es aún más evidente al considerar las fuertes inversiones en infraestructura y maquinaria agrícolas en la posguerra. Sin embargo, el menor uso intensivo de la tierra por parte del agricultor es consistente con los programas de apoyo del gobierno a los productores y el incremento en los costos de oportunidad de la mano de obra en el "campo".
El sistema impositivo ha desempeñado un papel importante en el uso de la tierra; los agricultores soportan una carga tributaria que representa cerca de 50% de la correspondiente a los causantes urbanos. De no existir ese régimen la tierra agrícola ya se hubiera transferido a usos urbanos más productivos. Otro factor que ha afectado su uso es el conjunto de regulaciones jurídicas con respecto a su renta (basado en la Ley de la Tierra Agrícola de 1957) que restringe la transferencia o renta de los derechos de propiedad agrícola. Estas regulaciones imponen topes máximos a las rentas y los agricultores de tiempo parcial no poseen ningún incentivo para alquilar sus parcelas a los agricultores de tiempo completo. Aunque esas regulaciones se han flexibilizado, ello no ha bastado para desarrollar el mercado de la tierra. En 1990 la tierra rentada representaba cerca de 9.4% de la tierra cultivada. 10 Por estas razones la distribución unimodal de los cuatro millones de unidades de producción agrícola de una hectárea, en promedio, ha permanecido prácticamente sin cambio desde la reforma agraria de la posguerra. A esto hay que añadir que con el auge de la construcción urbana, los agricultores tienen altas expectativas de obtener ganancias de capital con la venta futura de sus parcelas, razón de más para que los agricultores de tiempo parcial mantengan la tierra como un activo y no tengan incentivos para vender sus predios a los agricultores de tiempo completo.
Fuerza de trabajo
La agricultura japonesa actual se caracteriza por el predominio de los productores agrícolas de tiempo parcial y el envejecimiento de la población del campo debido a la mecanización de las actividades agrícolas, la política con respecto al arroz y la proximidad entre los pueblos rurales y las áreas urbanas. De los seis millones de unidades productoras que había en 1950, 50% correspondía a unidades familiares de producción agrícola (UFPA) de tiempo completo; el resto correspondía a las UFPA de tiempo parcial. La mitad de estas últimas obtenía la mayor parte de su ingreso de las actividades agrícolas y la otra mitad de actividades de índole no agrícola desempeñadas por sus miembros.
En 1989 la situación cambió drásticamente: de los 4.2 millones de UFPA existentes, sólo 14.4% se dedicaba a actividades agrícolas de tiempo completo y 14% de tiempo parcial, mientras que 71.6% lo integraban unidades que obtenían la mayor parte de su ingreso (82%) de las actividades no agrícolas realizadas por sus miembros. Para estas últimas (casi tres millones) el ingreso proveniente de la venta de arroz representa apenas 9% de su ingreso bruto. Por otra parte, las UFPA cuyos miembros varones sólo se dedican a actividades agrícolas constituyen 20% del total de las unidades y, sin embargo, generan 60% del producto agrícola. Aunque la agricultura se caracteriza por el predominio de unidades productoras de tiempo parcial, la escasez de mano de obra es uno de los mayores problemas a que se enfrentan las actividades no agrícolas.
El rápido crecimiento de la economía (9% en los sesenta y 4% de 1976 a 1990) ha tenido dos efectos importantes en la agricultura: a) la inmigración de la población joven a los demás sectores productivos, así como el incremento de la población de edad mayor dedicada de tiempo parcial a la agricultura, y b) la oferta oportuna y a precios accesibles por parte del sector industrial de la maquinaria agrícola que permite ahorrar el factor escaso. De la población ocupada en actividades agrícolas, el grupo de 16 a 29 años representaba 18.1% en 1975 y en 1989 se redujo a 8.2%, esto es, una disminución en términos absolutos de 1.6 millones de personas. El segmento correspondiente a la población de 30 a 49 años pasó de 5.5 millones en 1975 a 3.7 millones en 1989, es decir, bajó de 40 a 33 por ciento. El grupo mayor de 65 años incrementó su participación de 13.8 a 20.8 por ciento en los mismos años. Si se considera la población dedicada exclusivamente a actividades agrícolas o la llamada "población nuclear", el grupo de 16 a 29 años redujo su participación de 6.5% en 1980 a 2.8% en 1989. El siguiente estrato, el de 30 a 49 años, perdió importancia relativa: de 36 a 25 por ciento, mientras que los mayores de 50 años la aumentaron de 57 a 72 por ciento.
Política arrocera
El control del gobierno sobre la producción, la distribución, las exportaciones, las importaciones y el consumo de arroz se basa en la Ley de Control Alimentario promulgada en 1942, cuyo objetivo principal era mantener un control estricto sobre la oferta de alimentos básicos para garantizar su abasto. Esa tarea la ejerce desde entonces la Agencia Alimentaria.
A partir de 1960 el rezago de la agricultura con respecto al crecimiento acelerado de los otros sectores de la economía motivó una pérdida notable de la ventaja comparativa de la primera. Para igualar las tasas de rendimiento de los factores en todos los sectores, la política agrícola -basada en la Ley Básica de Agricultura de 1961- se orientó a retardar la transferencia de recursos productivos e igualar los ingresos rurales y urbanos. Para ello, la Agencia Alimentaria determinó el precio del arroz mediante una fórmula en que los costos salariales se establecían con base en el salario de los trabajadores urbanos, y los costos de producción agrícola se fijaban de acuerdo con los de la unidad productora marginal menos eficiente.
Con la aplicación de esa política y del programa selectivo de reclamo de tierra que favorecía el cultivo del arroz, de 1960 a 1968 se duplicó el precio de éste. Por otra parte, a medida que el ingreso per cápita real crecía, el consumo per cápita de ese grano decrecía; la oferta no logró ajustarse a los cambios en la demanda, pues los altos precios pagados por el gobierno a los productores estimularon el cultivo de la gramínea y dieron lugar a cuantiosos inventarios, cuyo manejo significó un costo elevado. Ante ello, en 1969 se emprendieron varias medidas: se estableció el programa de retiro de tierra dedicada a cultivar arroz; se decidió mantener fijo el precio de éste por tres años consecutivos, y se otorgaron subsidios a los productores para estimular otros cultivos. Debido a que el precio al productor es mayor que el correspondiente al consumidor, y con el fin de abatir el margen negativo de comercialización, en 1969 se crearon dos canales de distribución del arroz: en uno, la Agencia Alimentaria compra el arroz a los productores por medio de las cooperativas agrícolas o nokyo; en el otro, el llamado "voluntario", las nokyo lo venden directamente a los mayoristas. Este último canal sólo incluye el arroz de mejor calidad; para fomentar el uso de este canal se otorgan subsidios a los productores. El volumen de arroz distribuido mediante este sistema se ha incrementado con los años: en la actualidad es de 60% del grano consumido. En 1973 el gobierno abandonó las medidas de control de inventarios, política que mantuvo hasta 1978. El resultado fue la nueva acumulación de inventarios de arroz, por lo cual a finales de los setenta se restableció el programa de retiro de las tierras de arrozal y los incentivos a otros cultivos.
El arroz conserva su lugar como el principal cultivo del suelo japonés. En 1988 representó 29% del producto bruto agrícola, aunque en 1960 contribuía con 47%. A principios de los sesenta la composición del producto agrícola empezó a registrar cambios importantes debido a las modificaciones de la demanda de alimentos -a medida que crecía el ingreso per cápita- y los incentivos otorgados mediante precios y subsidios para fomentar la producción de otros cultivos. El consumo de arroz anual per cápita descendió de 111.7 kg en 1965 a 69.3 en 1990, mientras que el de la carne aumentó de 17.9 kg per cápita en 1975 a 28.2 en 1988. La producción ganadera y de vegetales duplicó su participación relativa en el PIB agrícola de 1960 a 1988. La tierra dedicada al cultivo de arroz disminuyó de 3.3 millones de hectáreas en 1960 a 2.1 millones en 1987. Sin embargo, la participación relativa del arroz ha permanecido casi igual (alrededor de 40%) debido al uso más extensivo de la tierra.
Escala de producción
La actual agricultura japonesa se caracteriza por el predominio de las unidades productoras de pequeña escala organizadas por las cooperativas agrícolas o nokyo. Ello es resultado de la Reforma Agraria realizada de 1946 a 1950 y de la Ley de Cooperativas Agrícolas de 1947. De las cuatro millones de unidades productoras agrícolas en 1989, 69% correspondía a unidades menores a una hectárea. De este grupo, 40% -integrado por unidades con menos de media hectárea- obtiene 91% de sus ingresos por actividades no agrícolas realizadas por sus miembros, mientras que los de la comercialización de arroz representan sólo 3.4% de su ingreso. El grupo correspondiente a las parcelas entre media y una hectárea percibe 79% de su ingreso de actividades no agrícolas, frente a 7.5% que les genera la comercialización del arroz. Cerca de tres cuartas partes de las unidades productoras agrícolas producen arroz y 80% tiene una escala de producción de menos de una hectárea.
Debido a que el alto nivel del precio oficial de esa gramínea garantiza los costos de producción, los agricultores -sobre todo los de tiempo parcial que en su mayoría cultivan arroz- no tienen incentivos para abatir costos ampliando la escala de producción o incorporando innovaciones tecnológicas. El costo de producción de arroz, en condiciones de escasez de mano de obra y uso de tecnología mecánica, lo determina en buena medida el tamaño de la unidad de producción: en las de menos de una hectárea representa el doble que en las de tres hectáreas. Dada la pequeña escala de producción de las parcelas, se registra una subutilización de maquinaria. 11
El rápido crecimiento de la economía, que cuadruplicó los salarios reales de 1960 a 1990, incrementó la emigración de los trabajadores rurales a los sectores no agrícolas, pero la pequeña escala de producción de la agricultura permanece inalterada. El elevado proteccionismo que ha favorecido la producción de arroz y las leyes relativas a la renta de la tierra obstaculizan el incremento del tamaño actual de las unidades productoras y la transferencia de recursos. Estos factores fomentan que las unidades ineficientes sigan en el sector agrícola, cuando su salida permitiría incrementar el tamaño de otras para convertirlas en unidades "viables", capaces de generar ingresos para sus miembros equivalentes a los que perciben las familias urbanas.
El proteccionismo se tornó especialmente importante en los sesenta, cuando se estableció la política de igualar el ingreso rural al urbano. Ese objetivo se logró a mediados de los setenta y en la segunda mitad de los ochenta los ingresos rurales llegaron a superar en 12% a los de las familias de los trabajadores de la industria. Sin embargo, la mayor parte del ingreso de las UFPA [unidades familiares de producción agrícola] de tiempo parcial proviene de actividades no agrícolas
Los costos del proteccionismo
El proteccionismo se tornó especialmente importante en los sesenta, cuando se estableció la política de igualar el ingreso rural al urbano. Ese objetivo se logró a mediados de los setenta y en la segunda mitad de los ochenta los ingresos rurales llegaron a superar en 12% a los de las familias de los trabajadores de la industria. Sin embargo, la mayor parte del ingreso de las UFPA de tiempo parcial proviene de actividades no agrícolas. 12
La política proteccionista en Japón difiere según el producto. Los instrumentos son:
Entre los programas de apoyo a los precios de los productos agrícolas -aparte del correspondiente al arroz- se encuentran los de estabilización, con los cuales se establece una banda de precios con límite inferior y superior por arriba de los precios de mercado. Para mantener esos costos el gobierno realiza operaciones de inventarios con cargo al presupuesto o a las tarifas de importación. Tal es el caso de los productos lácteos, la seda, la caña de azúcar, la remolacha azucarera y las papas. Los programas de pagos de insuficiencia cubren el frijol de soya, la leche para procesarse y la semilla de colza. Esos pagos se hacen a los productores por la diferencia entre un precio objetivo y otro de mercado.
El grado de proteccionismo agrícola en Japón se ha evaluado en varios estudios. Uno de ellos se centra en el costo de las políticas proteccionistas en las economías industrializadas, utilizando como medidas de comparación los llamados subsidios equivalentes al productor y al consumidor (SEP y SEC, respectivamente). 13 El SEP se puede evaluar como la razón entre el valor total de los programas de apoyo del gobierno a uno o varios productos agrícolas y el valor de la producción de un producto o grupo de bienes.
El cálculo del SEP en Japón durante el bienio 1986-1987 arrojó un nivel de 66%, muy superior al SEP promedio de 35% de las economías industrializadas investigadas. Ello significa que el valor de todos los programas de apoyo del gobierno a los productores agrícolas nipones representa cerca de dos tercios del valor total de la producción agrícola de esos años. Los productos cuyo SEP se sitúa por arriba del promedio son el trigo (91%), el arroz (87%) y el azúcar (74%). Más de dos tercios del valor de los programas de apoyo agrícola del gobierno se canalizan a esos productos y sin embargo los cereales dan cuenta de 40% del valor total de la producción agrícola.
El SEC representa la cantidad de subsidios que se necesitarían para compensar a los consumidores si los programas de apoyo al consumo de uno o varios productos se eliminaran. Esa medida se puede calcular como porcentaje del valor del consumo del bien o grupo de bienes; es negativo cuando el efecto de los programas de apoyo a un producto en particular o grupo de productos incrementa el precio que los consumidores pagan por los alimentos y es positivo cuando el efecto neto reduce el precio que los consumidores pagarían en ausencia de tales programas. Los cálculos del SEC de Japón en 1986 y 1987 es negativo y equivale a 35%. Se estima que cada dólar obtenido por los productores a raíz de las medidas proteccionistas lo pierden los consumidores al pagar, por precios más altos, 1.49 dólares. A ello hay que agregar que sólo 70% de los costos que absorben los consumidores se transfiere a los productores; el resto constituye una pérdida para la sociedad por la asignación ineficiente de recursos.
El grado de proteccionismo al sector agrícola también se puede medir mediante la tasa nominal de protección (TNP), que resulta de la diferencia entre la producción agrícola valuada a precios internos e internacionales con respecto al valor total de la producción agrícola valuada con las cotizaciones internacionales.
Un estudio comparativo de la TNP en 1984 entre países de Asia Oriental y naciones desarrolladas develó que Corea del Sur y Japón tuvieron los niveles más altos de protección: 137 y 102 por ciento, respectivamente, en tanto que en Alemania fue de 49% y en Francia de 25%.14 En el caso de la nación nipona y por grupos de productos, los granos tuvieron la TNP más alta (239%), mientras que la ganadería presentó la más baja (41%). La cebada arrojó 363%; el trigo, 318%; el arroz, 235%; la leche, 185%, y la carne, 103 por ciento.
El proteccionismo a la agricultura no sólo entraña el costo directo de los programas de apoyo de precios al sector, que junto con los insumos representan alrededor de 80% del presupuesto del Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca (MASP). También incluye el costo de oportunidades de dichos fondos en investigación y desarrollo. A ello hay que agregar el costo en que incurren los consumidores al pagar precios más altos por los alimentos, además de las ineficiencias causadas en el uso de los factores productivos.
El proteccionismo y las importaciones agrícolas
El proteccionismo agrícola en Japón se incrementó a partir de la década de los años sesenta, lo cual, paradójicamente, fue aparejado de la pérdida de autosuficiencia alimentaria. La contribución de la producción agrícola interna en el consumo, o tasa de autosuficiencia alimentaria, disminuyó de 91% en 1960 a 70% en 1988. Entre los productos con una autosuficiencia menor a 15% destacan el trigo, la cebada, las legumbres y el maíz forrajero, cuya demanda se satisface en su totalidad con importaciones.
Los japoneses producen alrededor de 75% del consumo de fruta, carne y productos lácteos, y son autosuficientes en más de 90% en arroz (100%), papas, vegetales, huevos, productos marinos, azúcar, grasas, aceites y salsas de soya. La tasa nipona de autosuficiencia alimentaria, considerada sobre una base calórica, es de las más bajas entre los países industrializados: 47% en 1990. 15
La política alimentaria japonesa se ha orientado a proveer internamente los productos de consumo inmediato y depender de fuentes externas para el abastecimiento de materias primas agrícolas, como granos forrajeros, trigo y frijol de soya, que se procesan en el interior del país. En la producción de estos últimos Japón tiene una menor ventaja comparativa, pues se trata de cultivos extensivos en el uso de tierra.
Por otra parte, con el incremento de los niveles de ingreso per cápita, la demanda alimentaria se ha desplazado hacia alimentos procesados y ha crecido el consumo de carne así como la asistencia a restaurantes, que dependen en mayor grado de las importaciones. De 1985 a 1990 la participación de las compras externas de productos agrícolas en el total fue, en términos de valor, de una cuarta parte; Japón se convirtió en esos años en el mayor importador de productos agrícolas (cerca de 11% del total mundial). En términos de volumen, las importaciones de maíz promediaron 22% del total mundial en cada año de la segunda mitad del decenio de los ochenta; la participación del trigo fue de 6%; de la cebada, 7%, y de las legumbres, 3 por ciento. 16
El proteccionismo agrícola y el "triángulo de hierro"
El proteccionismo agrícola ha recibido el apoyo firme y decidido de las cooperativas agrícolas (nokyo), los burócratas del MASP y el Partido Demócrata Liberal, llamado el "triángulo de hierro".17
Las nokyo constituyen el único agente de comercialización entre productores y mayoristas; controlan la venta de productos e insumos agrícolas, así como el almacenamiento de productos, y fungen como instituciones financieras al recibir los depósitos de los agricultores y otorgar créditos agrícolas. Incluso el gobierno les paga cuotas para almacenar y reunir la producción individual de los productores.
Actualmente hay cerca de 4 000 cooperativas generales con cinco millones de miembros más dos millones de asociados de residentes no agrícolas. Existen además 2 000 cooperativas especializadas. El sistema completo emplea a cerca de 300 000 personas y comercializan 70% de los fertilizantes, así como de la producción de arroz.
El poder de los burócratas radica en su capacidad de asignar subsidios a los proyectos de infraestructura agrícola, cuyos principales beneficiarios son los contratistas que controlan la política local. El MASP ha adquirido poder político y económico mediante el sistema de control alimentario. La Agencia Alimentaria emplea a cerca de 12 000 personas.
Por su parte, el Partido Demócrata Liberal ha disfrutado de una amplia base de apoyo rural debido a que más de la mitad de los 512 escaños de la Dieta corresponden a representantes rurales. Esto es resultado del rezago en la distribución de los distritos electorales, que permanece igual a la que prevalecía antes del acelerado crecimiento económico y del desarrollo urbano de Japón.
Nivel de vida de los japoneses
En 1990 el ingreso anual per cápita de Japón era de 19 035 dólares, superior a los de Estados Unidos (17 379 dólares), Alemania (17 461), Francia (15 721) y el Reino Unido (12 856 dólares). Sin embargo, ello no refleja de manera adecuada el nivel de vida de los habitantes de un país, pues en ese indicador influyen las variaciones del tipo de cambio y no se considera un ajuste por el nivel de precios de cada país.
Los cálculos de la Agencia de Planificación Económica de Japón (APE), que utilizan una paridad del poder de compra para eliminar los sesgos señalados, ubican el ingreso per cápita en 14 352 dólares. 18 Los consumidores de Japón soportan un nivel de precios más alto que los estadounidenses: las familias niponas destinan a alimentos cerca de 20% de su gasto total y las de Estados Unidos, 13 por ciento. 19
En 1991 la APE examinó el nivel de precios de una canasta de bienes en Tokio, Londres, Nueva York, Hamburgo y París. Los resultados mostraron que los consumidores de Tokio gastan 21% más en promedio y 26% más en alimentos que los habitantes de las otras ciudades. Los productos cuyos precios son más altos que en Nueva York son la carne (33%), la leche (38%), el azúcar (62%) y el huevo (52%).
El precio del arroz puede llegar a representar tres o cuatro veces el precio internacional. En las frutas y las verduras la diferencia es más marcada; un melón, por ejemplo, puede costar hasta 50 dólares. Ello como resultado de las ineficiencias del sector agrícola y el sistema de distribución, pues los controles y las regulaciones gubernamentales incrementan los costos al consumidor.
Los japoneses se enfrentan también a un alto costo de la vivienda. En 1988 el precio de una casa en el área de Tokio equivalía a 8.7 veces el salario anual de una familia; la cifra en Estados Unidos era de 3.09 veces por una vivienda 2.4 veces mayor que la japonesa. Cabe destacar que en el área de Kanto, una región con 100 kilómetros de diámetro que incluye a Tokio y donde habitan 31.5 millones de japoneses, alrededor de 65 000 hectáreas, predios agrícolas en su mayoría, se mantienen ociosas.
Según el plan económico para el período fiscal 1992-1996 el precio de la vivienda deberá disminuir a niveles que representen cinco veces el salario anual de una familia. Sin embargo, varios estudios sobre el costo de la vivienda en las mayores áreas metropolitanas en 1991 han encontrado que los precios correspondientes siguen por arriba del objetivo de dicho plan. 20
Presiones para liberar el sector agrícola
En la actualidad existen factores internos y externos que presionan para que se abra el mercado agrícola japonés. La asignación ineficiente de recursos entre los sectores -sobre todo la tierra y la mano de obra-, que han distorsionado los precios relativos, son la principal fuente de presión interna. La tasa de aumento de la fuerza de trabajo tiende a desacelerarse al tiempo que registra un cambio estructural. Desde 1980 la tasa demográfica muestra una tendencia decreciente: en 1989 fue de 0.4%. Mientras que de 1984 a 1990 4.6 millones de personas ingresaron a la fuerza de trabajo, la cifra del período 1990-1996 se calcula en 3.1 millones. La oferta de mano de obra tenderá a declinar por el envejecimiento de la población y porque la tasa de fertilidad ha descendido a 1.53 hijos por mujer. Además, el objetivo de la actual política de mejorar la calidad de vida tenderá a reflejarse en menos horas de trabajo. En contraste, la presencia de las unidades productoras de tiempo parcial en el sector agrícola mantiene ocupada a una alta proporción de la fuerza de trabajo, que en ausencia de los programas de apoyo al arroz y las regulaciones sobre la renta de la tierra hace tiempo hubieran abandonado el sector.
La igualación de los ingresos rurales y urbanos ya se ha logrado. Sin embargo, las condiciones de la demanda de los productos agrícolas son distintas a las prevalecientes cuando entró en vigor la Ley Alimentaria Básica. Más aún, las restricciones jurídicas e institucionales, así como el sistema de comercio y los incentivos fiscales, han desalentado la consolidación y el ensanchamiento de las unidades agrícolas que permitan a los productores eficientes alcanzar una escala de producción apropiada. De otra manera, los costos de producción unitarios seguirían altos comparados con las importaciones agrícolas. La política fiscal, por su parte, ha dificultado transferir a usos más eficientes la tierra que se está subutilizando. En el área de Tokio la aguda escasez de vivienda contrasta con la presencia de predios agrícolas ociosos.
Los factores externos que presionan la apertura del mercado agrícola japonés provienen de Estados Unidos, la Comunidad Europea y el GATT. Ante las exigencias del primero Japón liberó los mercados de la carne, en 1991, y la naranja, en 1992.
Debido a la crisis del sector agrícola, el MASP estudia una "nueva" política agrícola cuyos lineamientos se dieron a conocer en junio de 1992 en el informe La dirección básica de las nuevas políticas para la alimentación, la agricultura y las áreas rurales. Los principales lineamientos son:
Los consumidores también desean la liberación del mercado del arroz, pues los japoneses que viajan al exterior con más frecuencia y en mayor número (aproximadamente 10 millones en promedio anual en los últimos años) pueden comparar las diferencias abismales entre los precios internos y los internacionales de los alimentos. La demanda de productos procesados de importación es un indicio claro de las actuales preferencias del consumidor. Incluso los agricultores admiten que la apertura del mercado arrocero es inevitable y ya se preparan mediante la producción de mejores calidades del grano, su sustitución por otros cultivos o el abandono de la actividad agrícola. 23
En contraste con la floreciente agricultura que contribuía al desarrollo de otros sectores en las primeras décadas de crecimiento de Japón, en la actualidad el sector agrícola es una carga para la economía. Recuperar su competitividad requiere de cambios estructurales de envergadura que hagan posible reasignar recursos a los sectores más productivos. No hacerlo significaría sacrificar el bienestar del pueblo japonés en aras de preservar los privilegios de que disfrutan ciertos grupos de interés.
1. El sector agrícola incluye las actividades relacionadas con la agricultura, la apicultura y la ganadería. En la primera figuran el arroz, trigo, cebada, legumbres, frutas, verduras, cultivos industriales y forrajes. La ganadería incluye ganados vacuno y porcino y aves.
2. Yuhiro Hayami y Kazushi Ohkawa, "Policy Implications of Japanese Experience in Agricultural Development", International Food Policy Research Institute Briefs, Tokio, abril de 1989.
3. Yuhiro Hayami et al., A Century of Agricultural Growth in Japan. Its Relevance to Asian Development, University of Minnesota Press, 1975.
4. La productividad total factorial incluye ambos insumos: mano de obra y capital. Douglas Ostrom, "Japanese and U.S. Productivity and Economic Growth", JEI Report (Japan Economic Institute), núm. 4A, 31 de enero de 1992, Washington (estudio comparativo de los trabajos de varios autores sobre el crecimiento de la productividad de Japón).
5. Douglas Ostrom, op. cit., p. 4.
6. Saburo Yamada, "Japan", Productivity Measurement and Analysis: Asian Agriculture, Asian Productivity Organization, 1987, pp. 263-338.
7. Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca (MASP), The State of Japan's Agriculture 1989. A Summary Report, MASP, Japón, abril de 1990.
8. Yuhiro Hayami, Japanese Agriculture Under Siege. The Political Economy of Agricultural Policies, St. Martin's Press, Nueva York, 1988.
9. Nippon. A. Charted Survey of Japan, 1990-1991. The Tsuneta Yano Memorial Society, Japón, 1990.
10. Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca (MASP), Annual Report On Japan's Agriculture. Fiscal 1991, MASP, abril de 1992, p. 35.
11. Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca, The State of Japan's Agriculture..., op. cit., pp. 17-18.
12. Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Pesca (MASP), Annual Report On Japan's Agriculture..., p. 5, y Nippon A. Charted Survey of Japan. 1990-1991, op. cit., p. 303. Evaluadas por los bienes durables que poseen (lavadoras, refrigeradores, televisores, automóviles, etc.) no hay distinción entre las familias del campo y las de trabajadores urbanos.
13. Vernon Roningen y Praveen Dixit, Economic Implications of Agricultural Policy Reforms in Industrial Market Economies, Economic Research Service y Departamento de Agricultura de Estados Unidos, Washington, 1989. De acuerdo con cifras publicadas por el Keizai Koho Center (Instituto para Asuntos Sociales y Económicos de Japón) en Japan 1993. An International Comparison (Japón, 15 de diciembre de 1992), basadas en un estudio de la OCDE (Agricultural Policies, Markets and Trade), el SEP promedio para todos los productos en 1991 fue de 66%; en la Comunidad Europea (CE) fue de 49% y en Estados Unidos, de 30%. Por su parte, el SEC se incrementó a -46% (es decir, un impuesto) en Japón, superior a los de la CE (-42%) y Estados Unidos (- 19%). Véase también Carol Goodloe, "Pacific Rim", Agriculture in the Uruguay Round. Analyses of Government Support, División de Agricultura y Comercio del Departamento de Agricultura de Estados Unidos, Washington, diciembre de 1988, pp. 56-64.
14. Yuhiro Hayami, op. cit., pp. 6-7.
15. Statistics Bureau Management and Coordination Agency, Japan Statistical Yearbook (balanza alimentaria), Japón, 1990.
16. FAO Yearbook, vol. 44, 1990.
17. Yuhiro Hayami, op. cit., p. 72.
18. Citado por Tadashi Saito, "Quality of Life in Japan: Is it Affluent or Not?", JEI Report (Japan Economic Institute), núm. 22A, Washington, junio de 1992. La información correspondiente a las comparaciones por productos se presenta en Keizai Koho Center, Japan 1993..., op. cit., p. 27.
19. Nippon. A Charted Survey of Japan, op. cit., p. 298. Las cifras se refieren al promedio de gastos en el quinquenio 1980-1985.
20. Japan External Trade Organization, "Housing In On Affordable Fashion", Focus Japan, vol. 19, núm 9, septiembre de 1992, y The Economic Council, Policy Recommendations of the Economic Council. Action for Economic Restructuring, 14 de mayo de 1987.
21. "The Basic Direction of New Policies for Food, Agriculture and Rural Areas", Japan's Agricultural Review, vol. 21, noviembre de 1992, p. 6.
22. "Japón necesita liberar el precio del arroz", El Financiero, 22 de febrero de 1993.
23. Louise Do Rosario, "Japan Can Say Yes", Far Eastern Economic Review, 27 de agosto de 1992, p. 56; T.R. Reid, "The Economic of Rice. Japan's Farmers Plan for the Inevitable", The Washington Post National Weekly Edition, 9-15 de noviembre de 1992; Keisuke Kanda, "Rice Producers Tasting Free Market", Journal of Japanese Trade and Industry, núm. 2, 1991; Japan External Trade Organisation, "Crisis on the Farm", Focus Japan, vol. 18, núm. 11, noviembre de 1991, y "Life on The Farm. A Tough Row to Hoe", Focus Japan, febrero de 1991.