Existe la opinión de que el dinamismo y la diversificación que caracterizó al sector externo de Brasil desde 1970 atemperó en forma notable los efectos de la crisis de los ochenta.1 El comercio exterior ha desempeñado un papel clave en diversos períodos de la historia económica del país amazónico. En la época colonial fue la locomotora del crecimiento, sustentado en su mayor parte en la exportación de productos primarios, pues hasta 1822 las restricciones mercantilistas limitaron la producción interna de manufacturas. Por esos años se emprendió una estrategia de corte proteccionista que mantuvo una tarifa máxima de 15% casi hasta mitad de siglo. Posteriormente dicha tarifa se convirtió en una de las más altas del mundo. Aunque su objetivo principal era eminentemente recaudatorio, la protección se orientaba a promover el desarrollo de actividades de interés nacional. En 1900 se estableció una tasa media de 50% para los bienes de consumo (para algunos alcanzó 80%), en tanto que a los de capital y las materias primas se fijaron tarifas reducidas. Algunas mercancías como maquinaria, colorantes y productos químicos se exceptuaron de gravamen. Al abrigo del proteccionismo Brasil desarrolló, entre otras, la más importante industria textil de América Latina. 2 Cabe destacar que los recursos para la industrialización provinieron básicamente del excedente generado por el sector cafetalero. La gran importancia que adquirió este cultivo a fines del siglo XIX no sólo contribuyó al desarrollo de empresas cafetaleras sino que dio origen a diversas actividades complementarias, constituyéndose en un foco "sembrador de ciudades".3
Al igual que en otras economías de la región, en Brasil la puesta en marcha de la política sustitutiva de importaciones estuvo influida por diversos factores externos, como los efectos del fin de la primera guerra mundial en el comercio mundial y el colapso de la economía internacional en los años treinta. Ante ello se aplicaron importantes controles al intercambio externo y se promovió la generación de nuevas exportaciones, impulso que se mantuvo durante varios lustros pero que dio lugar a severas distorsiones en el aparato productivo.
A mediados de los sesenta se registró un proceso de incremento y diversificación de las exportaciones agrícolas e industriales. Se otorgaron cuantiosos subsidios para fomentar el desarrollo y las ventas externas de las industrias nacientes. 4 Sin embargo, de 1964 a 1973 las importaciones de manufacturas aumentaron su participación en la oferta total de 6 a 12 por ciento y en consecuencia la protección se acentuó en ciertos productos.
La crisis petrolera internacional afectó el desempeño del comercio exterior brasileño. Para encarar el deterioro de los términos de intercambio y la pérdida de competitividad se establecieron mecanismos financieros y monetarios y se sustituyó el crudo importado con combustible a base de alcohol de caña; se pusieron en marcha, asimismo, programas de desarrollo nuclear e incluso de explotación de recursos petroleros. 5
Hay diversas evaluaciones sobre la política de comercio exterior brasileña. Según algunos autores el peor período fue el de 1950 a 1964, cuando la intervención gubernamental propició en buena medida una gran ineficiencia. Otros destacan la exitosa transformación de una estructura relativamente simple de manufacturas a otra mucho más compleja y diversificada en los ochenta. A fines de ese decenio los productos manufacturados representaban ya casi la mitad de las exportaciones totales (véase el cuadro 1), entre las cuales ocuparon un lugar destacado los productos de alta tecnología, con 25.3% del total de manufacturas en 1987.
El comercio en los años ochenta
De 1981 a 1990 las exportaciones brasileñas totales, en términos monetarios, crecieron 3.3% cada año; las de manufacturas y semimanufacturas lo hicieron en 4 y 10.2 por ciento anual, respectivamente. En volumen, las ventas externas aumentaron 5.5% anual, tasa superior a la de América Latina (5%), semejante a la del comercio mundial, pero menor a la del propio Brasil en años anteriores. 6 Por su parte las importaciones declinaron 0.7% cada año; las petroleras, con Ä9.7%, influyeron en gran medida en ese comportamiento.
El buen desempeño exportador y la contracción de las importaciones fueron resultado de la mayor propensión a exportar de la industria brasileña, que se reflejó en un incremento de la relación de exportaciones a producto de 9.7 a 12 por ciento de 1980 a 1989; con respecto al mismo agregado, las importaciones disminuyeron de 6 a 4 por ciento en igual período. Así, el dinamismo del sector externo se explicó principalmente por el crecimiento de las ventas al exterior.
En el decenio de los ochenta las exportaciones registraron una notable diversificación. El crecimiento más importante correspondió a los productos con mayor valor agregado o contenido tecnológico. En términos generales el cambio en la composición de las exportaciones manufactureras se dio de las "intensivas en recursos naturales" a las "intensivas en escala y de alta tecnología".7
El mayor dinamismo y diversificación de las exportaciones se alcanzaron pese a la inestabilidad macroeconómica que caracterizó a la "década perdida" en América Latina. Entre los fenómenos que afectaron el desempeño comercial de Brasil destacan la elevada inflación, la crisis fiscal a causa de las fuertes transferencias por el servicio de la deuda externa, que se agravó en la segunda mitad de la década, el creciente proteccionismo mundial, la pérdida de dinamismo del crecimiento global y la baja tasa de inversión interna, la cual promedió 18% desde 1982, cuando en otros períodos llegó a 26 por ciento.
El comportamiento de los sectores exportador e importador en los ochenta se fincó en un régimen comercial de corte proteccionista, así como en los incentivos a la exportación. Entre los primeros destacan el establecimiento de barreras no arancelarias mediante un sistema de restricciones cuantitativas que llegó a una cobertura casi total. La dependencia gubernamental responsable de otorgar licencias de importación funcionó en estrecha colaboración con las asociaciones empresariales en diversos asuntos, como la aplicación de la "ley del similar", reforzándose así las trabas a las compras externas. 8 Además, algunas instancias sectoriales podían prohibir importaciones específicas, de tal suerte que su influencia en las decisiones de política industrial llegó a ser importante. Se establecieron asimismo requisitos de contenido nacional para tener acceso a los beneficios fiscales o al crédito de las instituciones oficiales, y a principios de 1990 se publicó una lista de bienes de consumo de importación prohibida. Al relajarse los controles a las compras externas surgieron los "regímenes especiales de importación" que garantizaban la exención de gravámenes o de otras restricciones, como los exámenes de similitud o la presentación de programas anuales de importación. En 1985, al amparo de esos regímenes, 67% de las adquisiciones brasileñas del exterior gozaron de reducciones o exenciones tarifarias. Estos mecanismos de protección crearon un sesgo antiexportador casi generalizado que se buscó compensar con incentivos a industrias específicas. Estos llegaron a ser tan importantes que en 1984 representaron 48.7% del valor LAB de las exportaciones. Además se estableció un programa especial para que los exportadores pudieran importar insumos y bienes de capital sin el requisito de "exámenes de similitud" y con reducciones tarifarias, pero con el compromiso de elevar sus ventas al exterior. Las realizadas al amparo de ese programa incrementaron gradualmente su participación en las totales. 9
Un balance del desempeño del comercio exterior en estos años señala que a pesar de que se actuó en medio de factores distorsionantes, e incluso contradictorios, el comportamiento de las exportaciones fue razonable. Entre otros factores que apoyaron tal resultado destacan la subvalorización cambiaria y la puesta en práctica de programas de exportación muy generosos, aunque también tuvieron un papel importante la capacidad instalada, la organización industrial y la contribución de las filiales de empresas extranjeras. 10
La liberación comercial
En marzo de 1990 el gobierno brasileño reformó de manera radical el régimen del comercio exterior para cancelar la política de sustitución de importaciones y liberar el comercio. Tal cambio se dio en un entorno de modificaciones profundas en los principios e instrumentos de la política industrial, cuyo objetivo fundamental era aumentar la productividad.
Con ese fin se buscó estimular el desarrollo de la competencia y de la competitividad. La primera con reglas estables y transparentes que incluían la liberación de las importaciones y la ley antimonopolio. Ambas medidas se situaron en un marco conceptual que ubica al mercado como el factor determinante del desarrollo tecnológico. La segunda, por medio de incentivos muy selectos a la inversión y el apoyo económico a proyectos tecnológicos y de capacitación. Referidas específicamente a la política comercial, se establecieron medidas que eliminaron las restricciones cuantitativas y los regímenes especiales a la importación. Se suspendieron algunos incentivos fiscales y se sustituyó el régimen de deslizamiento cambiario por un sistema de tasas de cambio flotantes. En junio de 1991 se dio a conocer un calendario para la reducción de tarifas hasta 1994, período en el que el gravamen medio pasaría de 25 a 14 por ciento.
La reforma comercial eliminó los regímenes especiales de importación, declaró inoperante "la ley del similar" y suprimió casi todos los subsidios a las exportaciones. Con esas medidas se pretendió hacer del arancel el único medio de protección del comercio exterior brasileño. En algunas industrias, como la de bienes de informática, de importación prohibida, la restricción se redujo a 47 productos hasta 1992, cuando se abrogó la Ley de Informática, con la salvedad de que el precio interno de esas mercancías no fuese mayor a 2.5 veces el internacional.
El programa de liberación implicó también un cambio en la concepción del papel del Estado y la firme creencia en el libre mercado. Así, la política industrial respondería a una "planeación consensual", esto es, en la que participaran los sectores público y privado. En general, con estas medidas se trataría de inducir una producción industrial más eficiente y competitiva en el mercado mundial sobre la base de una mejor asignación de recursos desde las industrias ineficientes Äal amparo de la protecciónÄ hacia las sustitutivas de importaciones y las orientadas a los mercados externos.
Perspectivas y desafíos
El éxito del programa de liberación brasileño depende en buena medida de factores internos. El crecimiento del empleo, así como una mejor distribución del ingreso, son condiciones que no es posible posponer. De igual modo, la vigencia de un tipo de cambio estable, así como el control de la inflación, son instrumentos indispensables para la transformación económica del país. Con todo y la importancia cualitativa de tales condiciones, la inserción de Brasil en el mercado mundial debe atender a lo que algunos autores señalan como los grandes desafíos en ese ámbito y que se relacionan con la restructuración de la economía mundial. Destacan el comercio internacional de productos agrícolas y las propuestas para liberarlo, las aceleradas transformaciones tecnológicas y sus efectos en la competitividad internacional, así como el debate en torno a la propiedad intelectual, y el papel de los servicios.
Un fenómeno que resalta en este proceso es el de la formación de grandes bloques económicos y sus efectos en el comercio exterior. En este punto habría que poner la atención en la importancia del bloque europeo para el comercio exterior brasileño. Baste recordar las repercusiones de las políticas de la Comunidad Europea en las exportaciones de productos agrícolas. Este fenómeno confirma lo certero de la política industrial y de comercio brasileño, centrada en los productos con alto contenido de tecnología. Sin embargo, hay otro frente hacia el cual este país puede dirigir sus esfuerzos. Desde su creación en marzo de 1991, el Mercosur constituye una gran posibilidad para el comercio exterior de Brasil. Los otros tres integrantes han incrementado su participación en las exportaciones mutuas. Quizá esta sea una veta que haya que explotar para atemperar las inciertas perspectivas del comercio mundial y que el gran esfuerzo de transformación industrial y comercial de ese país cristalice en un mejor nivel de vida para la población, que a fin de cuentas es el objetivo último de cualquier estrategia de desarrollo.
1. Paulo Tarso Flecha de Lima, "Datos para una reflexión sobre la política comercial brasileña", Síntesis, núm. 12, Madrid, septiembre-diciembre de 1990.
2. De 1985 a 1917 la producción de telas de algodón pasó de 21 millones de metros a 548 millones y en 1920 se alcanzó la autosuficiencia en ese rubro. Esta primera parte del trabajo se apoya en Angus Maddison et al., The Political Economy of Poverty, Equity and Growth. Brazil and Mexico, Oxford University Press, World Bank Comparative Studies, 1992.
3. Véase el capítulo II de Antonio José Avelas Nunes, Industrialización y desarrollo. La economía política del "modelo brasileño de desarrollo", Fondo de Cultura Económica, México, 1990.
4. El Banco Mundial estimó que en 1980 el subsidio a las exportaciones promedió casi 21 por ciento.
5. En 1975 el gobierno inició el Programa Nacional de Alcohol (Proalcool) con el propósito de sustituir parcialmente el uso de gasolina. En la actualidad más de 80% de los vehículos de pasajeros producidos en el país consumen alcohol como combustible. En términos de sustitución de energía este proceso ha significado un ahorro cercano a 120 000 barriles diarios de petróleo importado.
6. En volumen las exportaciones crecieron 5.5% anual y las de manufacturas y semimanufacturas 9.5 y 7.5 por ciento cada año. De 1966 a 1980 las ventas foráneas totales crecieron 17.9% al año.
7. Gerardo Fujii y Nohemí Levy, "Composición de las exportaciones de Brasil, Corea, España y México", Comercio Exterior, vol. 43, núm. 9, México, septiembre de 1993, pp. 844-851.
8. La "ley de productos similares" limitaba las importaciones de bienes intermedios y de capital siempre que fuera posible adquirir productos nacionales análogos.
9. En el período 1975-1979 representaron 16%, de 1980 a 1984 alcanzaron 23% y en 1987, 50%. Winston Fritsch y Gustavo H.B. Franco, "Política comercial en Brasil: pasado y presente", Pensamiento Iberoamericano, núm. 21, Madrid, enero-junio de 1992.
10. Winston Fritsch y Gustavo H. B. Franco, "Inversión extranjera directa y pautas de la industrialización y el comercio exterior en los países en desarrollo, la experiencia brasileña", Desarrollo Económico, vol. 30, núm. 120, Buenos Aires, enero-marzo de 1991.