COMEXT, 04/01/94, LOGROS DE LA ESTRATEGIA ECONÓMICA Y POLÍTICAS PARA 1994

Comercio Exterior

País/Country: México

Banco Nacional de Comercio Exterior

Autor/Author: Antonio Salinas Chávez

Volúmen/Volume: 44

Número/Number: 4

Frecuencia/Frequency: Mensual/Monthly

México ha invertido once años de política económica continua en programas de estabilización y cambio estructural. Requirió más de un decenio para superar la crisis que estalló en 1982 y sentar las bases de una economía totalmente renovada. Los logros han sido muchos y notables, pero el largo período de ajuste no parece terminar. En efecto, 1994 será un año de transición económica en el que algunas metas al fin se alcanzarán, otras habrán de consolidarse y algunas más merecerán el mejor de los esfuerzos por acercarse a ellas. Es difícil pronosticar cuántos ejercicios presupuestarios y pactos de concertación más serán necesarios para que la gran transición pueda considerarse concluida. Pero no cabe duda que 1994 será un año crítico para que el país dé el paso definitivo en la senda del crecimiento permanente y la recuperación de la calidad de vida de toda la sociedad.

Esos 11 años han mostrado que la estrategia de ajuste ha sido la adecuada para corregir la macroeconomía, pero también que puede perderse el enorme esfuerzo realizado y retroceder a etapas ya superadas de la crisis. Un relajamiento de la disciplina fiscal, un manejo inadecuado del tipo de cambio, una fisura en la regulación del mercado de valores puede costar muy caro. Aún más si ello coincidiera con eventos exógenos adversos (como una crisis en los mercados internacionales de capital o decisiones contra el libre comercio por parte de los países más proteccionistas). Ahora la economía nacional está mejor preparada para enfrentarlos y ha aprendido que en ciertas luchas, como la que se ha librado contra la inflación, difícilmente se puede cantar victoria definitiva.

La solidez del programa económico ha pasado pruebas difíciles: estuvo a punto de sucumbir ante los embates internos y externos que se conjugaron en el terrible trienio 1985-1987; resistió la prolongada incertidumbre de una negociación comercial importantísima, que más de una vez pareció perdida. Uno a uno se superaron obstáculos cruciales para el programa de ajuste, cuya viabilidad ahora parece inobjetable, salvo por un elemento: la tendencia a la recesión.

Las secuelas de una economía que no crece son conocidas. Las más dolorosas son el desempleo y la caída del ingreso, elevadas cuotas por la estabilidad de los precios y las finanzas. Por eso reviste la mayor importancia que el ajuste concluya y se supere el estadio de transición. Se requiere ahora una economía en desarrollo. La prioridad ya no debiera ser corregir (aunque aún quede mucho por rectificar en variables determinantes como el ahorro interno) sino fomentar.

En esa dirección apunta la estrategia económica. Los Criterios Generales de Política para 1994 contienen un recuento quinquenal de la obra económica del presidente Carlos Salinas de Gortari y proponen extenderla un año más. El siguiente es un resumen de ese documento básico en el que, además de las cifras, conviene leer el mensaje económico: "Si bien las tendencias de largo plazo muestran resultados favorables, no podemos soslayar el hecho de que la economía mexicana se encuentra en una fase de transición que [...] requiere perseverar en la estrategia adoptada desde el inicio de mi administración".¹

Se presentan al final los principales cuadros estadísticos del Presupuesto de Egresos de la Federación para 1994, así como un comentario a manera de conclusiones.

Resultados de la obra económica

1. Estabilidad de precios. Se estima que el crecimiento anual del INPC pasó de 51.7 a 7.7 por ciento de 1988 a 1993. En los últimos años el índice del productor, por su parte, creció menos que el del consumidor. Los precios relativos disminuyeron su volatilidad y el índice de abasto de los bienes que conforman la canasta básica alcanzó 99%. Esos factores otorgan un carácter más permanente al descenso de la inflación general (véase la gráfica 1).

   

2. Protección del poder adquisitivo de los salarios y el empleo. De 1989 a junio de 1993 el salario promedio de cotización al IMSS registró un incremento acumulado de 19% real. Aunque este aumento no fue uniforme en todos los sectores productivos, permitió conciliar las mejoras salariales con la estabilidad de precios. El poder adquisitivo del salario mínimo continuó rezagándose (aunque no tanto como en los años de alta inflación), pero sólo 13.2% de los trabajadores lo percibe. Con la última firma del Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Económico comenzó a recuperarse el poder adquisitivo del mínimo.

   Los asegurados permanentes con categoría de asalariados que registra el IMSS aumentaron 29.6% de 1989 a 1992. Tampoco en este caso la expansión fue homogénea en todas las ramas productivas ni similar en todos los años.

3. Recuperación de la economía. De 1989 a 1992 el PIB aumentó más que la población. Sin embargo, en 1993 el crecimiento comenzó a ser menor al deseable (véase la gráfica 1).

   Aunque la producción por rama tuvo un comportamiento heterogéneo, en el corto plazo la modernización de la planta productiva se reflejó en un menor dinamismo del producto y el empleo globales, lo que condujo al estancamiento del consumo de las familias, el cual se estima que en 1993 será igual al del año previo. Otro factor que afectó la expansión económica fue el escaso crecimiento de los países industrializados. La débil demanda de las exportaciones mexicanas afectó la producción y el empleo.

   En contraste, en los últimos cuatro años la inversión creció 10.4% anual en promedio (13.4% su componente privado). La productividad en el sector manufacturero registró aumentos anuales superiores a 5% en el quinquenio 1989-1993. En este lapso las exportaciones no petroleras se incrementaron ocho veces más que la tasa de expansión de los principales socios comerciales del país.

4. Saneamiento de las finanzas públicas. El ajuste de las finanzas públicas tiene pocos precedentes en la historia de las economías occidentales de la posguerra. En México el déficit financiero de 17% del PIB en 1982 se redujo a 12.5% en 1988 y se logró un superávit de medio punto en 1992 (se excluyen los ingresos provenientes de la venta de las empresas del sector público por no ser recurrentes). De 1988 a 1992 el superávit económico primario pasó de 8.1 a 5.9 por ciento respecto al PIB (véase la gráfica 2).

   

   La política de ingresos desempeñó un papel de importancia en el saneamiento financiero. Gracias a que las tasas impositivas se redujeron y simultáneamente la base gravable se amplió, los ingresos tributarios no petroleros podrían incrementarse 34% de 1988 a 1993. Sin embargo, en los últimos años los ingresos por exportaciones del energético, así como los provenientes del sector paraestatal controlado distinto de Pemex, han disminuido como proporción del PIB.

   Por el lado del gasto, de 1988 a 1992 las erogaciones públicas presupuestarias disminuyeron 14.6 puntos porcentuales como proporción del producto, debido básicamente a los menores pagos de intereses. El gasto primario presupuestario (que excluye los réditos) se redujo 1.2 puntos respecto al PIB.

   En 1988 el pago de intereses representaba 17.7% del producto, mientras que en 1992 sólo 4.3% (se estima que en 1993 bajará a 3.1%). Gracias a ello se liberaron recursos para el sector social. En 1988, por cada peso de pago de intereses sólo 36 centavos se destinaban al gasto social; ahora se canalizan a este rubro más de tres pesos.

   La proporción de la deuda pública externa con respecto al tamaño de la economía ha disminuido de 46.8% en 1988 a un estimado de 21.9% en 1993; la deuda interna lo ha hecho de 27.9 a 10.9 por ciento, y la deuda neta total consolidada con el Banco de México de 68.3 a 21 por ciento (véase la gráfica 3).

   

5. Reducción de las transferencias de recursos al exterior. De 1983 a 1988 la fuga anual neta de recursos al extranjero fue equivalente, en promedio, a 5.8% del PIB. Como resultado de la renegociación de la deuda y de la mayor confianza de los inversionistas, la transferencia externa (si se mide como el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos antes del pago de intereses) se revirtió: en el período 1989-1992 México fue receptor neto de recursos por un monto anual promedio equivalente a 2% del PIB. En consecuencia, el superávit en la cuenta corriente se convirtió en déficit. Como contrapartida, la cuenta de capital pasó de un saldo negativo de 1 448.5 millones de dólares en 1988 a uno positivo de 25 954.9 millones en 1992 (véase la gráfica 4), por lo que la cuenta corriente pudo financiarse de manera satisfactoria y aumentar las reservas internacionales. Destaca la creciente participación de la inversión extranjera como fuente de recursos: su monto en 1992 (18 919 millones de dólares) fue siete veces superior al de 1988.

   

6. Ejecución prioritaria de los programas de gasto social y combate de la pobreza. Se estima que en 1993 el gasto en desarrollo social aumentó 10.7% real respecto al año previo. Así, su participación en el gasto programable sectorial pasó de un tercio en 1988 a más de la mitad en 1993. En ese período destacan los incrementos en renglones como educación (75.7%), salud (68.2%) y desarrollo urbano, ecología y agua potable (39.3%), todos en términos reales. El presupuesto del Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) creció 205.5% real de 1989 a 1993. Los recursos federales se complementaron con aportaciones en dinero y trabajo de los gobiernos estatales y municipales, así como de la población beneficiada.

   Se estima que de 1989 a 1992 el número de mexicanos en situación de pobreza extrema se redujo de 14.9 a 13.6 millones. Los hogares en ese estado pasaron de 14.1 a 11.8 por ciento. La población total, en cambio, aumentó de 79 a 84 millones de habitantes, correspondiendo a las zonas marginadas el mayor crecimiento. En el período 1984-1989 la situación era inversa, pues la población en condiciones de pobreza extrema aumentaba 6.3% al año² (véase la gráfica 5).

   

7. Promoción de la eficiencia productiva, la desregulación y la apertura comercial. Gracias a la liberación del comercio exterior los productores han contado con insumos de alta calidad a precios internacionales. Ello ha desestimulado la inversión en sectores en los que difícilmente se podía competir con estándares mundiales y ha contribuido a reasignar los recursos a actividades con mayor potencial competitivo. La política desregulatoria se aplicó a partir de un amplio programa de revisión de las disposiciones jurídicas que obstaculizaban las iniciativas de negocios y el crecimiento de las capacidades potenciales de los sectores económicos.

   Las exportaciones no petroleras, como proporción del PIB, casi se triplicaron de 1989 a 1992 y las de manufacturas crecieron 15% en promedio anual. En 1982 los productos petroleros absorbían tres cuartas partes de las ventas al exterior y los manufacturados sólo representaban 13%. Se espera que en 1993 estos últimos lleguen a 62% del total y que los petroleros contribuyan con 26.1 por ciento.

   En 1992 las importaciones, especialmente las de bienes de capital e intermedios, crecieron más que las ventas al exterior. En el transcurso del actual régimen las exportaciones de bienes manufacturados aumentaron de manera satisfactoria pero el incremento de las compras externas fue superior como resultado, se considera, del período de maduración de las inversiones de las empresas para renovar instalaciones y procesos.

   Gracias a la promoción de la inversión extranjera, el monto captado en lo que va del sexenio (septiembre de 1993) ascendió a más de 34 000 millones de dólares, lo que supera ampliamente la meta sexenal inicial de 24 000 millones. México es hoy uno de los diez primeros receptores de inversión foránea en el mundo y el principal de los países en desarrollo.

8. Promoción del ahorro y de una eficiente intermediación financiera. De finales de 1988 al término de 1992 la intermediación financiera (medida como la relación entre el agregado monetario más amplio M4 y el PIB) se elevó más de diez puntos. Para el cierre de 1993 se espera que ese indicador llegue a 50%. El financiamiento total al sector privado se expandió 224.5% real.

   De 1988 a 1993 el costo del financiamiento se redujo de manera significativa. La tasa de interés real de los Cetes a 28 días pasó de cerca de 30% anual a alrededor de 6 por ciento.

Otras acciones de importancia fueron el fomento de la eficiencia operativa de la banca, la revisión de los reglamentos de los intermediarios financieros y la consolidación de un mercado de capitales que apoye cada vez más los requerimientos financieros de la inversión.

Las reformas que han transformado la economía

1. Tributaria. El objetivo fue crear un modelo impositivo más justo y eficiente para incrementar el ahorro y la competitividad internacional, sin que ello redundara en menor recaudación. La estrategia se basó en tres vertientes: reducir las tasas máximas del ISR para igualarlas o en algunos casos descender aún más, a las de las principales contrapartes comerciales; ampliar la base gravable, y simplificar y vigilar de manera estricta el cumplimiento de las obligaciones fiscales.

   A lo anterior se aunó el notable avance en la administración tributaria, con resultados significativos: por ejemplo, en el período 1988-1993 la recaudación no petrolera habrá acumulado un incremento de 34% una vez descontada la inflación; como proporción del PIB esa misma recaudación crecerá 1.4 puntos porcentuales, a pesar de que el costo recaudatorio de las medidas adoptadas equivalió a tres puntos del producto. Otro resultado notable es que el número de contribuyentes distintos de asalariados creció más de 218% al cierre de septiembre de 1993.

2. Presupuestaria. La política de gasto público se restructuró con base en tres estrategias: determinar el gasto de manera compatible con la generación de recursos para apoyar el cumplimiento de las metas del balance fiscal; asignar el presupuesto en correspondencia con los propósitos de mejorar el bienestar social de la población y ampliar la infraestructura, y ejercer el gasto con criterios estrictos de selectividad, eficiencia, racionalidad y disciplina.

   Dos elementos fundamentales de la reforma económica son el ajuste en las finanzas públicas y el redimensionamiento del aparato gubernamental. Ello ha liberado recursos al disminuir las erogaciones netas, permitir amortizar la deuda pública y canalizar apoyos al gasto social (véanse las gráficas 6 y 7).

3. De la deuda pública. El objetivo ha sido reducir el saldo histórico del débito, así como su costo financiero. Ello se logró con la renegociación de la deuda, y ahora México ha retornado a los mercados internacionales del capital, con acceso renovado al crédito externo a menor costo. La emisión de papeles de deuda pública, por ejemplo, se realiza en mejores condiciones: la primera colocación desde 1982 la realizó el Bancomext en 1989, con una sobretasa respecto a los bonos del Tesoro estadounidense de 820 puntos base a un plazo de cinco años; la sobretasa promedio actual es de 200 puntos base a un plazo promedio de diez años.

   De diciembre de 1990 a septiembre de 1993 el Fondo de Contingencia recibió 66 600 millones de nuevos pesos, provenientes principalmente de la desincorporación de empresas y activos del sector público. Con esos recursos se amortizaron valores gubernamentales, se cubrieron adeudos de las entidades desincorporadas, se financió la compra de coberturas financieras contra eventuales disminuciones del precio del petróleo y aumentos en las tasas de interés externas y se realizaron inversiones financieras en la banca de desarrollo. Como resultado de esas operaciones el saldo remanente del Fondo de Contingencia se ubicó en 4 400 millones de nuevos pesos al cierre del tercer trimestre de 1993.

4. De la desincorporación. La filosofía que ha inspirado esta reforma es la necesidad de contar con un Estado menos propietario pero más eficiente. El número de entidades paraestatales pasó de 1 155 en 1982 a 209 en septiembre de 1993 (otras 50 se encuentran en proceso de desincorporación). Con ello se abrieron las puertas a un número muy grande de inversionistas; en el sector bancario, por ejemplo, ingresaron más de 130 000 nuevos accionistas, mientras que antes de la estatización había sólo 8 000.

5. Financiera. El objetivo fue elevar la transparencia y la eficiencia del sistema financiero. La estrategia consistió en liberar el sector para ampliar los márgenes de competencia en el mercado y modernizar la tecnología y la operación de los intermediarios. La privatización de la banca comercial, la libre determinación de las tasas de interés, la cancelación del régimen bancario de asignación selectiva del crédito, la sustitución del encaje legal por el coeficiente de liquidez (y su posterior desaparición) y la autorización de nuevos tipos de intermediarios financieros son algunas medidas sobresalientes de la liberación. Se redefinió además la labor de regulación y supervisión por parte de las autoridades y se modificó el marco legal para facilitar la globalización del mercado financiero.

   La modernización de la banca de desarrollo ha sido otro factor importante en la reforma del sector financiero. Ahora atiende básicamente las necesidades crediticias del sector privado, su intermediación se realiza mediante operaciones de segundo piso y ya no otorga subsidios indiscriminados mediante tasas artificialmente bajas, sino que intenta implantar nuevos mecanismos de crédito, más eficientes y menos riesgosos.

   Al inicio del sexenio cerca de 62% del financiamiento del sistema bancario se canalizaba al sector público, pero ahora 76% de los recursos se prestan al sector privado. Ello ha sido posible gracias a la disciplina fiscal del gobierno. En la actualidad el sector público realiza sus operaciones en el mercado abierto.

   Otras medidas importantes fueron la reforma monetaria y la creación del Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR). Éste, además de los beneficios que otorga a los trabajadores, constituirá una fuente de ahorro estable y de largo plazo. Al cierre del tercer trimestre el saldo acumulado en el SAR ascendió a 13 857 millones de nuevos pesos.

   Una de las modificaciones de mayor trascendencia fue la reforma constitucional para otorgar autonomía al Banco de México y establecer como uno de sus objetivos procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda. Quedó prevista la facultad exclusiva del Banco para manejar su propio crédito, al señalarse que ninguna autoridad podrá ordenarle conceder financiamiento.

6. Del comercio exterior e inversión extranjera. La economía experimentó una apertura significativa con la liberación de las importaciones en 1985, el ingreso al GATT en 1986 y la desregulación de la inversión extranjera en 1989. A partir de entonces se profundizó la apertura comercial, al eliminarse la mayoría de las restricciones cuantitativas, que se sustituyeron por aranceles; ahora las fracciones sujetas a control representan menos de 2% del total de la tarifa, el arancel máximo es de 20%, el ponderado se sitúa alrededor de 11% y la dispersión es menor a 5 por ciento.

   En lo que va del sexenio se han publicado más de 250 resoluciones antidumping. A fin de hacer más preciso y transparente el sistema contra prácticas desleales, la nueva Ley de Comercio Exterior concede especial atención en la materia.

   La política de promoción de las exportaciones se ha instrumentado con base en variados instrumentos de fomento, como los programas de Empresas Altamente Exportadoras (Altex), de Importación Temporal para Producir Artículos de Exportación (Pitex), de Empresas de Comercio Exterior (Ecex) y de Devolución de Impuestos (Draw-back), entre otros.

   En materia de negociaciones comerciales internacionales se firmó el Tratado de Libre Comercio con Canadá y Estados Unidos y entró en vigor uno con Chile. Se negocian acuerdos similares con los países de Centroamérica y con Colombia y Venezuela. Con Europa se firmó en 1991 un acuerdo denominado de tercera generación y en la Cuenca del Pacífico se participa en diversos foros. ³

   En cuanto a la inversión externa, en 1989 se expidió el Reglamento de la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la Inversión Extranjera, que simplifica los procedimientos para la participación del capital foráneo en la actividad económica nacional.

7. De la desregulación, competitividad y tecnología. En el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari se ha realizado una amplia labor de revisión y adecuación del marco legal en la mayoría de las actividades económicas, así como en diversas áreas sociales. Se reformaron 21 leyes, 14 reglamentos y 19 disposiciones legales diversas: un total de 54 nuevos instrumentos para avanzar en la desregulación económica, el aliento a la productividad y el desarrollo tecnológico (véase el recuadro).

   REFORMAS LEGALES PARA AVANZAR EN LA DESREGULACION, 1989-1993
   Leyes	Diario Oficial
   Federal de Turismo	31-XII-1992
   De Cinematografía	29-XII-1992
   Federal de Correduría Pública	29-XII-1992
   Federal de Competencia Económica	24-XII-1992
   Federal de Protección al Consumidor	24-XII-1992
   Del Servicio Público de Energía Eléctrica	23-XII-1992
   Federal de Aguas	1-XII-1992
   Federal de Metrología y Normalización	1-VII-1992
   Federal de Pesca	25-VI-1992; 26-XII-1990; 30-XII-1989
   Reformas a la General de Sociedades Mercantiles	11-VI-1992
   Decreto por el que se reforma el Artículo 27 de la Constitución	28-I-1992
   Reformas a la General de Bienes Nacionales	30-I-1992
   Reformas a la Aduanera	26-VII-1993; 20-VII-1992; 20-XII-1991 26-XII-1990; 28-XII-1989; 31-XII-1988
   Reformas a la de Navegación y Comercio Marítimo	18-VII-1991
   Sobre Producción, Certificación y Comercio de Semillas	15-VII-1991
   Abrogación de la Ley sobre el Control y Registro de la Transferencia de Tecnología	27-VI-1991
   Reformas a la General de Salud	14-VI-1991
   Reformas a la General de Población	26-XII-1990; 17-VII-1990
   Abrogación de la Ley sobre el Cultivo, Explotación e Industrialización del Henequén	31-III-1990
   Reforma al Artículo 11 de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo en Materia de Petroquímica	8-I-1990
   Abrogación de la Ley del Impuesto sobre Adquisición de Azúcar, Cacao y Otros bienes	28-XII-1989
   Reglamentos
   De la Ley Federal de Pesca	21-VII-1992; 7-II-1991
   Reformas al Reglamento para el uso y aprovechamiento del mar territorial, vías navegables, playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar	21-VIII-1991
   Reformas al Reglamento para la Torrefacción y Venta del Café	22-VII-1991
   Para el Servicio de Maniobras en Zonas Federales de los Puertos	1-VI-1991
   De la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica en Materia de Autoabastecimiento	31-V-1991
   Reformas a la Tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación	30-I-1991; 2-VII-1990
   De Telecomunicaciones	29-X-1990
   De Promociones y Ofertas	26-IX-1990
   Abrogación del Reglamento para Fábricas de Cerillos y Fósforos	9-VII-1990
   Para el Servicio Público de Autotransporte Federal de Pasajeros	30-V-1990
   Para el Autotransporte Federal de Turismo	9-III-1990
   Para el Servicio de Maniobras en Zonas Federales Terrestres	24-I-1990
   Para el Autotransporte Federal de Carga	7-VII-1989
   Para el Autotransporte Multimodal Internacional	7-VII-1989
   Otras disposiciones
   Decreto por el que se abroga el Control de Cambios	10-XI-1991
   Acuerdo que establece las Reglas de Administración y Operación del Puerto de Veracruz	1-VI-1991
   Requisa del Puerto de Veracruz	1-VI-1991
   Decreto por el que se declaran de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caóa de azúcar	31-V-1991
   Abrogación del acuerdo que canceló el requisito de permiso de siembra para hortalizas y frutas de exportación	10-V-1991
   Convenio de Concertación de Acciones para la Modernización del Sistema Ferroviario Mexicano	10-V-1991
   Disposiciones complementarias del control de cambios	20-II-1991
   Decreto para la regularización de vehículos	31-I-1991
   Abrogación de los ordenamientos que regulan la industria y el comercio de la seda y artisela y sus derivados	7-I-1991
   Decreto que ordena la extinción y liquidación de Conadeca	27-XII-1990
   Título de concesión de Telmex	12-XII-1990
   Norma de Información Comercial de Aceites y Lubricantes NOM-L-21-1990;	22-X-1990
   Decreto por el cual se abroga el diverso que dispone que para instalar nuevas plantas de la industria textil del henequén, ampliar o sustituir sus equipos, se requiere la autorización previa de la Secofi	9-VII-1990
   Decreto por el que se abrogan los decretos de la industria del maíz	6-VII-1990
   Liberación de rutas y tarifas del transporte aéreo nacional	13-II-1990
   Derogación del Decreto que Regula la Actividad Salinera Nacional	9-III-1989
   Acuerdo sobre la instalación y operación de los equipos terminales de telecomunicaciones	21-XII-1989
   Resolución que clasifica los productos petroquímicos dentro de la petroquímica básica o secundaria	15-VIII-1989
   Acuerdo por el que se derogan diversos que fijan el contenido neto, tolerancias y en caso de masa drenada e información comercial de productos envasados	1-VI-1989

   Se elaboraron además programas para promover la competitividad industrial en 43 actividades productivas, la mayoría en etapa de diagnóstico, tres en la fase de elaboración de la matriz de compromisos y 12 en la de operación.

   En materia de desarrollo tecnológico se crearon instancias importantes, como el Centro Nacional de Metrología, el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial, la Comisión Intersecretarial para el Combate a la Piratería y la Fundación para la Modernización Tecnológica de la Pequeña Industria.

8. Agraria. En enero de 1992 se reformó el artículo 27 constitucional para brindar mayor seguridad en la tenencia de la tierra. Se renovó en su totalidad la legislación en materia de bosques y aguas. Se creó la Procuraduría Agraria y se constituyeron sus tribunales. Se puso en marcha el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos. Se creó el programa Procampo para los productores de alimentos básicos. Se sustituyen los precios de garantía y de concertación por apoyos directos por hectárea (eliminando así las distorsiones provocadas por los subsidios), independientemente de que los agricultores produzcan para autoconsumo o para la comercialización.

9. Educativa. Parte fundamental de la reforma de la educación ha sido la asignación prioritaria del presupuesto. En el presente régimen el gasto en este concepto se ha elevado de 2.6% a una cifra estimada de 4% del PIB. En 1993 se promulgó la nueva Ley General de Educación, en la que destaca el principio de federalismo educativo, la cual se complementa con el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica.

10. De la vivienda. El Estado ha abandonado su papel de propietario y constructor para convertirse en promotor de esta actividad económica. En 1992 se puso en marcha el Programa Especial de Fomento y Desregulación de la Vivienda y se adoptaron medidas para disminuir los costos indirectos en la construcción de interés social y popular. Se reformaron además la Ley del Infonavit y el funcionamiento del Fovissste. La oferta de casas habitación se amplió y mejoraron las condiciones de compra para la gente de bajos recursos. En el transcurso del presente gobierno se han construido alrededor de un millón de viviendas y se estima que en 1993 la inversión en esta actividad representará más de 3% del PIB.

11. Ambiental. En 1992 se crearon el Instituto Nacional de Ecología y la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, a fin de apoyar las acciones ecológicas del gobierno para armonizar el crecimiento económico con el cuidado del entorno natural. Se cuenta actualmente con 68 normas oficiales mexicanas en materia ecológica y se estima cerrar 1993 con 73 más. Se establecieron también la Red Nacional de Monitoreo Atmosférico y el Sistema Nacional de Areas Protegidas.

12. De la solidaridad. Pronasol se creó para dirigir los esfuerzos de toda la población para superar la pobreza de los grupos sociales que carecen de los medios suficientes para lograrlo. El propósito inicial fue crear un "piso social básico" que correspondiera a las necesidades más inmediatas de los estratos marginados. Una vez alcanzados avances importantes en materia social, y con base en la organización de los grupos de población participantes, se pudo construir un "segundo piso": la puesta en marcha de proyectos productivos que crean empleos e inciden en el ingreso de las familias. Se pretende así acabar con el paternalismo de los programas asistenciales del pasado, promover la capacidad organizativa de las comunidades y atender las demandas más urgentes.

13. De la política de concertación. Ésta ha sido un elemento clave para las medidas económicas y sociales. Desde el primer Pacto, firmado en diciembre de 1987, se inició un proceso de concertación entre los sectores obrero, campesino, empresarial y gubernamental que ha mostrado ser eficaz para alcanzar las metas del programa de ajuste. A fines de 1988 se firmó el Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Económico, el cual introdujo un cambio importante al añadir a la estrategia de estabilización los objetivos de recuperación del crecimiento y de avance en el cambio estructural. Así, mientras en la primera etapa la prioridad fue romper la inercia inflacionaria, en la segunda se buscó abatir gradualmente la inflación y eliminar obstáculos estructurales al crecimiento. En octubre de 1992 se inició la tercera fase, con la suscripción del Pacto para la Estabilidad, la Competitividad y el Empleo (PECE). A las reformas macroeconómicas se agregó un acento cada vez mayor en los aspectos microeconómicos; para ello se incorporaron los objetivos del Acuerdo Nacional para la Elevación de la Productividad y la Calidad.

1994: un programa de consolidación económica

1. consolidar los logros obtenidos en el combate de la inflación;

2. promover la recuperación de la actividad económica y del empleo mediante el fortalecimiento de la oferta;

3. elevar el poder adquisitivo del salario, particularmente en los estratos de menores ingresos;

4. promover niveles superiores de bienestar social, y

5. avanzar en las reformas estructurales para elevar la eficiencia del aparato productivo.

Esa estrategia reitera los compromisos fundamentales suscritos en la última concertación del PECE: elevar el poder adquisitivo de los trabajadores, disminuir la inflación y reactivar el crecimiento económico (con una meta de 3% de incremento del PIB en 1994).⁴

Se estima que en 1994 el precio promedio del petróleo de exportación será de 13 dólares por barril. Los recursos del Fondo de Contingencia continuarán destinándose a amortiguar desviaciones transitorias en los ingresos petroleros respecto a esa estimación, así como a disminuir los saldos de la deuda pública interna y externa.

Líneas de acción. Los objetivos se alcanzarán mediante las siguientes estrategias.

• Finanzas públicas. El saneamiento de las finanzas será el eje de la política económica. Están dadas las condiciones para que el superávit presupuestario alcanzado se utilice para apoyar la reactivación económica. El gasto igualará a los ingresos, obteniéndose así un presupuesto equilibrado.

• Ingresos. La estrategia fiscal continuará básicamente en los mismos términos, en especial en lo que se refiere a la simplificación del sistema tributario y a la adecuación de la carga impositiva. No habrá miscelánea fiscal, aunque en esta ocasión se presenta una iniciativa de ley para dar cumplimiento a los compromisos establecidos anteriormente en el PECE, así como diversas iniciativas retroactivas al 1 de octubre de 1993, tales como: modificar el mecanismo del crédito fiscal para los asalariados a fin de incrementar el ingreso disponible de quienes perciben menos de cuatro salarios mínimos; reducir de 35 a 34 por ciento la tasa del ISR para personas morales y para las físicas con actividades empresariales; ampliar de cinco a diez años el plazo de recuperación del Impuesto al Activo; reducir por dos años la tasa de retención del ISR por intereses pagados al extranjero, de 15 a 4.9 por ciento, en el caso de entidades de financiamiento y bancos en el extranjero; reducir de cinco a cuatro años el período de recuperación de la inversión en vehículos, incrementando la tasa de deducción anual de 20 a 25 por ciento; ampliar de 35 a 50 por ciento la tasa de deducción de las inversiones en equipos anticontaminantes de las empresas; acreditar contra otros gravámenes federales del impuesto especial sobre producción y servicios que se pague por el diesel de uso industrial y para embarcaciones marinas, e incrementar los coeficientes sobre los que se determinan las participaciones que la Federación otorga a estados y municipios sobre su recaudación participable.

• Gastos. La estrategia comprende las siguientes acciones: i) ajustar el gasto total a un nivel compatible con la estabilidad macroeconómica; ii) incrementarlo en áreas estratégicas y prioritarias de la actividad gubernamental; iii) impulsar el sector agropecuario; iv) incrementar la inversión en infraestructura; v) consolidar el cambio estructural en el sector educativo y avanzar en el desarrollo científico y tecnológico; vi) mejorar los servicios de salud y seguridad social; vii) mejorar la calidad del medio ambiente; viii) avanzar en el combate a la pobreza mediante el Pronasol, y ix) asegurar la disponibilidad de energéticos.

• Política monetaria y cambiaria. La estrategia monetaria de los últimos años habrá de continuar en 1994: se evitarán excesos de liquidez mediante operaciones de mercado abierto del Banco de México y se reducirá el saldo de valores gubernamentales en poder del banco central mediante la esterilización monetaria y la amortización de deuda pública interna. También habrá continuidad en la política de tipo de cambio, según se ha establecido en la última concertación del Pacto: se mantendrá la fórmula actual en la que el techo de la banda de flotación se desliza a razón de 0.0004 nuevos pesos diarios.

• Deuda pública. Se reducirá el costo financiero del débito. Se espera que al final de 1994 el saldo de la deuda pública total consolidada con el Banco de México ascienda a 21% del PIB. El equilibrio fiscal programado significa que, al ser iguales los ingresos y los gastos, el sector público no recurrirá a mayor endeudamiento, manteniéndose así el monto nominal de la deuda pública. Ésta se manejará buscando disminuir su costo financiero y ampliar los períodos de vencimiento. En cuanto al débito externo se solicitará autorización para ejercer un endeudamiento neto por 5 000 millones de dólares por parte de la banca de desarrollo, para canalizarlo a la pequeña y mediana empresas y al sector exportador. La contraparte del mayor endeudamiento serán los créditos de la banca de desarrollo a las empresas. En caso de que el sector público presupuestario utilice crédito neto, ello no significará aumento de la deuda total, pues se compensará con la disminución del débito interno.

Resultados. Se espera cerrar 1994 con una inflación de 5% y pleno abasto en el mercado interno. El PIB deberá crecer 3%. Se prevé que el saldo en cuenta corriente de la balanza de pagos alcance un déficit (contraparte del superávit en la cuenta de capitales) equivalente a 5% del PIB. Las importaciones crecerán aún más que en 1993 (especialmente las de bienes intermedios), pero las exportaciones deberán aumentar más que las compras a fin de reducir el déficit de la balanza comercial. Debido al mayor dinamismo del producto, al otorgamiento de rendimientos reales positivos al ahorrador y a que el sector público ya no será demandante de crédito, se estima que el ahorro financiero real crecerá 12%. Se proyecta que al cierre del año el financiamiento total al sector privado se incremente en términos reales 17 por ciento.

El cambio estructural en la política de gasto público

El gasto neto, es decir, las erogaciones públicas totales menos las amortizaciones de la deuda, se redujo en términos reales y en relación con el tamaño de la economía. Mientras en 1988 ese indicador representó 40% del producto, en 1993 será de 25.2%. El pago de intereses, como proporción del producto, pasó de 17.7 a 3.1 por ciento en ese período (véase la gráfica 8).

El saneamiento de las finanzas, los mayores ingresos, el ejercicio disciplinado del gasto y el menor pago de intereses permitieron ampliar los márgenes para que el gasto programable como proporción del PIB se recuperara a partir de 1991. Su distribución sectorial ha favorecido el renglón de desarrollo social, que creció 74.8% en términos reales de 1988 a 1993 (véase la gráfica 9).

El presupuesto de egresos por tipo de gasto también muestra un reacomodo importante. El de capital recuperó gradualmente su importancia respecto al programable (como proporción del PIB pasó de 3.7 a 4 por ciento en el período 1989-1993). En 1993 el gasto corriente retornó a su nivel de 1988 (14.7% respecto al PIB), pues el destinado a servicios personales creció y el resto se contrajo (véase la gráfica 10).

Así, para 1994 se propone un gasto neto total de 309 040 millones de nuevos pesos (2.6% más que el año previo en términos reales). De esa suma, el gasto programable total asciende a 235 646 millones de nuevos pesos y el gasto primario (que resulta de sumar al anterior las participaciones a entidades federativas y estímulos, así como los adeudos de ejercicios fiscales anteriores) se eleva a 277 880 millones de nuevos pesos. El remanente (31 160 millones) corresponde al pago de intereses de la deuda pública presupuestal. El detalle se muestra en el apéndice estadístico.

Comentario final: ¿por qué se ha desacelerado la economía?

El presupuesto equilibrado implica el final de una larga etapa de déficit en la hacienda pública, pero también el reconocimiento de que los saldos disponibles deben gastarse productivamente para impulsar la economía. Tan perjudicial era mantener saldos adversos elevados que solían financiarse de manera inflacionaria, como renunciar, en el otro extremo, al uso de ese instrumento poderosísimo que es el gasto del gobierno. Lo cierto es que la expectativa tiende a que la elaboración anual de políticas con base en presupuestos equilibrados será la divisa para lo que resta del siglo.

Sin embargo, de consolidarse la reforma más importante que se ha emprendido, la del Estado, el motor del crecimiento no podrá volver a ser el gasto del gobierno, aunque las llamadas corrientes neokeynesianas de todo el mundo promuevan fórmulas de ese tipo.

En México, se esperaba más bien que la expansión económica tuviera uno de sus pivotes fundamentales en el comercio exterior. Pero las exportaciones tampoco han sido todavía el nuevo impulso esperado. Hay un argumento, no muy claro, que intenta explicar esa insuficiencia: la economía no ha crecido lo que debiera debido a que los países industrializados, sobre todo los principales socios comerciales, tampoco lo han hecho. Suele afirmarse que ello repercute en una débil demanda internacional hacia la oferta exportable del país.

Ese razonamiento, sin embargo, contrasta con el exitoso desempeño de las exportaciones mexicanas. Su incremento absoluto se esgrime como uno de los principales logros de la apertura comercial. De mayor relevancia aún es el aumento relativo de las no petroleras y el cambio radical en la composición por tipo de bien a favor de las manufacturas. Agréguese a ello el gran dinamismo de las importaciones, sobre todo las de bienes de capital e intermedios. Resulta entonces que el comercio total ha crecido, que se ha superado el modelo monoexportador petrolero y que las importaciones contribuyen a la modernización de la planta productiva.

Y sin embargo la contribución neta de esos factores al crecimiento económico es al parecer insuficiente, pues aún no se supera la desaceleración. No parece muy plausible atribuir sólo a las importaciones el escaso efecto multiplicador del comercio exterior. Suele afirmarse que el retraso del crecimiento se debe a que la modernización de la planta productiva, emprendida con bienes de capital importados, se encuentra en un período de maduración. No hay duda de que éste ha sido uno de los elementos que disminuyen la capacidad expansiva del comercio exterior hacia la economía, pero cada vez tiene menor vigencia porque se sustenta precisamente en el factor tiempo. Todo parece invitar a una revisión cuidadosa de la tesis de que el modelo de crecimiento para México tiene uno de sus puntales más dinámicos en el libre comercio con el exterior.

A partir del balance de las principales variables en los últimos cinco años, es posible concluir que la economía nacional se ha fortalecido en sus elementos fundamentales

El nuevo entorno de economías globalizadas y de mercado parece indicar que es más bien la inversión directa del capital privado, nacional o extranjero, la variable que tiene ese carácter expansivo. Pero suposiciones como la anterior se enfrentan a otra aparente paradoja: en los últimos años se han invertido cantidades no despreciables en procesos directamente productivos en el país. A pesar de la aparente astringencia crediticia y de la supuesta escasez de liquidez, el sector privado tiene ahora una base productiva más amplia que hace un quinquenio.

Tómese como indicador de ello el proceso de desincorporación de las entidades paraestatales. Por un lado hay más inversionistas, pues "la desincorporación ha abierto las puertas a un número muy importante de inversionistas nacionales. Por ejemplo, en el sector bancario ingresaron más de 130 000 nuevos accionistas, mientras que antes de la estatización de la banca había sólo 8 000". Por otro, se ha desembolsado más capital productivo: el Fondo de Contingencia recibió el equivalente a más de 20 000 millones de dólares en menos de tres años. Esa suma representa genuina inversión productiva por parte del sector privado (básicamente nacional). No es una cantidad despreciable si se considera que, de 1989 a septiembre de 1993, el flujo total de inversión extranjera adicional fue de 34 000 millones de dólares. Más inversión, mayor crecimiento, sugeriría el sentido económico.

Sin embargo, ese aporte a la formación bruta de capital contrasta con la reducción del tamaño de la economía. Para explicar esto considérese que en este caso no se trata de inversión nueva. Si recursos de esa magnitud se hubiesen canalizado a proyectos adicionales, habría que investigar cómo hubieran contribuido al incremento porcentual del producto agregado. En cambio, ese importante esfuerzo inversor no incrementó en proporción similar la planta productiva del país ni generó una oferta correlativa de empleos adicionales.

En contrapartida existe un importante beneficio: la contribución de ese capital al saneamiento de las finanzas públicas. El Fondo de Contingencia se ha utilizado básicamente para disminuir la carga de la deuda gubernamental, lo cual está fuera de toda discusión pues, desde el punto de vista del erario, difícilmente se hubiera podido encontrar otro destino a ingresos de una sola vez sin incurrir en costos probablemente muy altos para el saneamiento de las finanzas en el mediano plazo. El análisis de costo-beneficio es claro. No es sencillo ponderar las causas estructurales del insuficiente crecimiento económico, menos aún erradicarlas. Por lo menos otras dos variables merecerían un análisis detallado, dado su carácter determinante para la inversión: la tasa de interés y el ahorro interno. Lo importante, por ahora, es reconocer que las exportaciones manufactureras de México han crecido a pesar de la desaceleración mundial y, por otra parte, que el sector privado ha invertido en procesos directamente productivos no obstante las dificultades crediticias. Esas fuentes imprescindibles del crecimiento económico seguirán desarrollándose en tanto las condiciones de estabilidad macroeconómica se logren mantener. Pero si el enfoque de transición se prolonga demasiado serán insuficientes, como hasta ahora, para superar la tendencia recesiva.

1. Véase Presidencia de la República, Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación Correspondientes a 1994, p. 87.

2. La metodología para medir esa variable es la denominada Líneas de Pobreza, la cual requiere construir una canasta de bienes en función de los requerimientos nutricionales: los hogares se ubican en la categoría de pobreza extrema cuando el ingreso total del hogar es menor al valor de la canasta alimentaria; se clasifican como intermedios cuando el ingreso es superior al valor de una canasta pero inferior a dos, y se consideran con nivel de bienestar superior al intermedio cuando el ingreso es mayor a dos veces el valor de la canasta.

3. Una cronología de la negociación y aprobación del TLC de América del Norte puede consultarse en Comercio Exterior, vol. 43, núm. 12, diciembre de 1993, pp. 1202-1206.

4. Véase "Pacto para la Estabilidad, la Competitividad y el Empleo. Concertación vigente hasta el 31 de diciembre de 1994", Comercio Exterior, vol. 43, núm. 10, México, octubre de 1993, pp. 917-920.