* Investigadora docente del Centro de Estudios de Desarrollo Rural, Colegio de Posgraduados.
La cambiante situación mundial y las nuevas expectativas en materia económica, política y social permiten plantear que una posible salida a la crisis actual es impulsar la cooperación internacional para el desarrollo y el fortalecimiento de las Naciones Unidas. Pese a la mengua de recursos, la reactivación de los organismos multilaterales y la colaboración bilateral son importantes para alcanzar esos propósitos.
América Latina y el Caribe avanzan hacia la democracia, la apertura comercial y la integración regional. Sin embargo, sus desequilibrios económicos y financieros ¿evidentes desde los años ochenta? influirán en el futuro económico del subcontinente, sobre todo ahora que se han manifestado las debilidades del modelo de desarrollo vigente. Por tal circunstancia, los gobiernos de la región han señalado su voluntad política de emprender acciones conjuntas que devuelvan a sus países ciertas perspectivas de crecimiento y propicien una inserción más equitativa en la economía mundial.
El interés por la cooperación internacional para el desarrollo se extiende a la agricultura, la alimentación y el desarrollo rural. De ahí que se desee profundizar en algunas propuestas de los organismos internacionales e instituciones especializadas en programas de cooperación científica y tecnológica. Los establecidos en escala mundial y nacional han favorecido la modernización de la agricultura, buscan impulsar la producción de alimentos y apoyar la generación y transferencia de tecnologías agrícolas modernas. Se trata de proyectos formulados en centros nacionales e internacionales con el concurso de países donantes y participantes.
En este trabajo se mencionan brevemente los principales antecedentes de la cooperación internacional, se examina la existente en escala regional y se describen los procesos de integración y las diversas formas de concertación política, económica y comercial. En particular se señalan los organismos relacionados con la agricultura y se intenta dar un panorama general del sistema internacional de investigación agrícola y cómo se vinculan con las instituciones nacionales. Por último se describen los mecanismos para incrementar el acercamiento intrarregional, así como los esfuerzos de cooperación agrícola horizontal.
Antecedentes de la cooperación internacional
Tras la segunda guerra mundial las potencias aliadas desarrollaron importantes mecanismos de cooperación, sobre todo en materia de abastecimiento, transporte, finanzas, producción industrial (armamento), servicios, ciencia y tecnología. De ahí surgieron ideas para establecer otros más complejos y amplios, impulsados en la Carta de las Naciones Unidas.1
Los mecanismos multilaterales de cooperación económica y social surgieron de los programas y acciones iniciales de la ONU. Por ejemplo, en la conferencia de Hot Springs en 1943 nació la propuesta de crear la FAO, y en la de Bretton Woods, en 1944, el FMI y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento o Banco Mundial. Posteriormente se reactivó a la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que comenzó a revisar la problemática del desarrollo, y luego surgieron los programas de asistencia técnica.
Estados Unidos impulsó las actividades de cooperación iniciadas por la ONU, que se plasmaron en los programas bilaterales que dieron lugar al Plan Marshall para la reconstrucción de Europa.
La cooperación de Estados Unidos con América Latina se inició antes de la segunda guerra mundial, con pequeños programas del ámbito cultural y educativo. A principios de los cuarenta se creó en el Departamento de Estado el puesto de Coordinador para Asuntos Interamericanos, a cargo de Nelson Rockefeller, cuyas funciones incluían algunos programas de cooperación en materia de docencia y capacitación. Destaca uno de becas industriales interamericanas para que egresados latinoamericanos de carreras técnicas profesionales hicieran estadías anuales de capacitación práctica en industrias estadounidenses. Luego de la guerra, la OEA y el Banco Mundial recogieron el interés por este tipo de programas.
Las actividades de cooperación internacional en materia económica, social, cultural y técnica ¿que postula la Carta de la ONU? por medio del Consejo Económico y Social resultaron limitadas al principio. En 1949 se creó la Oficina de Asistencia Técnica para ofrecer a los países miembros el apoyo de expertos en diversos campos. Asimismo, los organismos especializados como la UNESCO, la FAO y la OIT amplían sus acciones para prestar la asistencia técnica demandada de manera creciente, sobre todo, por los países en desarrollo. 2
Al inicio de los cincuenta las Naciones Unidas constituyeron una Junta de Asistencia Técnica que coordinara todas las actividades en el campo técnico. Ésta designaba a los representantes de la FAO, la UNESCO y otros organismos regionales para coordinar los programas y proyectos en los países receptores. Entonces las cuestiones de desarrollo se consideraban asuntos nacionales aislados, que podían enfrentarse con la ayuda eventual de expertos, la provisión de equipo y materiales o con otras acciones no sistemáticas. Al evidenciarse las limitaciones de la Junta, se decidió desaparecerla y en su lugar se creó el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), sostenido con aportaciones voluntarias anuales de los países miembros. 3
La búsqueda sistemática real de nuevas formas de cooperación para el desarrollo se inició veinte años después de la guerra, con las comisiones económicas regionales, especialmente la CEPAL, y la primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) en 1964. 4
En los setenta se incrementaron las acciones de cooperación internacional como resultado de la presión de los países en desarrollo y las transformaciones de la economía mundial. En esos años la cooperación fue activa para promover los decenios de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Programa de Acción sobre el Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional. 5
A pesar del compromiso adquirido en el seno de la UNCTAD por los países donantes de destinar 1% de su PIB anual a la cooperación para el desarrollo, ninguno de ellos en ningún año ha aportado ese porcentaje (antes bien ha disminuido) debido a los problemas económicos mundiales de los años ochenta. 6
Los antecedentes señalados reflejan el relativo desinterés de las naciones industrializadas por apoyar medidas eficaces de cooperación, así como el debilitamiento de los mecanismos multilaterales de concertación. Muestran, por otra parte, la imposición de políticas y decisiones que afectan en particular a las economías en desarrollo.
A pesar de las más de tres décadas de negociaciones internacionales sobre cooperación para el desarrollo, el mundo sigue enfrentándose a la grave situación derivada de la desigual distribución de los beneficios del progreso que se expresa en profundos desequilibrios entre los países altamente industrializados y la mayoría de las naciones en desarrollo.
Los intentos por reducir la brecha entre naciones ricas y pobres mediante la cooperación internacional han ido del diálogo dentro del llamado Primer Decenio de las Naciones Unidas para el Desarrollo hasta los recientes debates celebrados en la sede de la ONU para definir metas y objetivos en materia de comercio internacional, problemas financieros, cooperación científica y tecnológica, reforma agraria y desarrollo rural, ayuda alimentaria, medio ambiente, industrialización y desarrollo, población, la mujer, etcétera.
Es difícil encontrar un tema que no haya sido objeto de conferencias especiales, generales o parciales. Se analizan y advierten sus problemas y se proponen soluciones que sólo en muy contadas ocasiones se han intentado aplicar, pese a que cuentan con el consenso respectivo.
En América Latina los esfuerzos de cooperación han experimentado profundos cambios políticos, económicos y sociales, que en muchos casos han determinado el ritmo y alcance de los procesos de colaboración regional. Además, algunas de las naciones más avanzadas se han preocupado en mayor medida por insertarse a la economía internacional que por vincularse a los demás países de la zona.
La crisis de endeudamiento empeoró la situación de los países latinoamericanos. En los años ochenta se registró un lamentable retraso económico que se agravó por las deficiencias tradicionales de los modelos de desarrollo. Los programas de reordenamiento han tenido un alto costo social y han deteriorado el nivel de vida de la mayoría de la población. 7 Las políticas de ajuste estructural, por ejemplo, provocaron la transferencia neta de recursos de la región a los países industrializados. Se acrecentó la desarticulación productiva regional y sectorial, disminuyó la participación de América Latina en el comercio mundial, se desequilibraron aún más los términos de intercambio y se agudizaron la pobreza y el deterioro social. En general no se ha podido sostener un crecimiento equilibrado, se han concentrado el ingreso y la riqueza y estrechado los márgenes de autonomía de las políticas económicas nacionales. La situación se agrava por la insuficiencia de capitales externos, la debilidad de los mercados, el proteccionismo y las restricciones del comercio. 8
Los gobiernos de la región han comprendido la necesidad de la cooperación y la importancia de preservar con la mayor amplitud posible la democracia política para evitar el retorno al autoritarismo o la tiranía. Los procesos democratizadores en América Latina han permitido retomar las ideas centrales de la unidad regional y la concertación política. El severo ajuste económico recomendado por los organismos financieros internacionales debilitó los esfuerzos de cooperación e integracionistas, pero ante el proceso globalizador y la constitución de bloques económicos América Latina debe buscar y definir su propio espacio. La internacionalización de la economía exige mecanismos que reduzcan la vulnerabilidad y la dependencia comercial, financiera, científica y tecnológica.
Ante la crisis económica los gobiernos latinoamericanos han manifestado su voluntad política de trabajar de manera conjunta para devolver a sus países ciertas perspectivas de crecimiento y propiciar que éstos se inserten de manera más equitativa en la economía mundial. Se requieren acciones fundadas en la cooperación regional y en la concertación de posiciones comunes para fortalecer la capacidad de respuesta regional.
Muestras de esa voluntad son los recientes mecanismos de colaboración bilateral y subregional, como el signado por Uruguay con Brasil y Argentina; la constitución del Grupo de los Tres por Colombia, México y Venezuela; la firma del Acuerdo de Paz de El Salvador, las dos cumbres Iberoamericanas, 9 el Mercosur, el TLC entre México, Estados Unidos y Canadá, los acuerdos de libre comercio entre Centroamérica y el Grupo de los Tres y el de México y Chile.
La cooperación regional
En América Latina las metas de la integración son el desarrollo económico y la industrialización para atenuar la dependencia. El propósito de este trabajo no es analizar el pensamiento integracionista; sólo se abordan diversas iniciativas de cooperación que inciden en la región, las modalidades de concertación, así como las opciones que brindan algunos organismos internacionales, en particular las relacionadas con la agricultura. 10
La cooperación regional comenzó en los años cincuenta y sesenta, con los primeros programas de integración. En América Latina este movimiento aparece en el entorno de una inserción tardía, desigual y dependiente en el sistema económico mundial. El estancamiento de los procesos de integración regional se explica por la severa crisis de los años ochenta, ya mencionada, y por el desequilibrio económico provocado por el agotamiento del modelo de sustitución de importaciones.
La tendencia actual es fortalecer la cooperación y la integración regionales para insertarse de forma activa en el mercado internacional.
Los procesos de cooperación e integración llevaron a crear instituciones e instrumentos de trabajo centrados en proyectos o sectores específicos, dando origen a varios sistemas y organizaciones con objetivos, procesos y resultados diferentes. Así aparecieron instituciones intergubernamentales, por medio de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC, antecedente de la actual ALADI), como el Mercado Común Centroamericano, el Pacto Andino y el SELA; 11 o instituciones interamericanas y mundiales de cooperación regional, como el BID, que ha reiterado la importancia de contribuir a los esfuerzos nacionales de desarrollo para la década de los noventa, 12 y la cepal, cuyas concepciones dieron lugar a un pensamiento económico original para analizar e interpretar los fenómenos del desarrollo latinoamericano.
Actualmente, la capacidad de defensa y respuesta de la región pasa por un proceso de unificación y concertación de esfuerzos, sobre todo en los ámbitos político, comercial y financiero.
El proteccionismo de los países industrializados y la defensa de los precios de las materias primas que América Latina exporta exigen respuestas concertadas ¿como ha propuesto la UNCTAD? con un enfoque global de los problemas del comercio y el desarrollo. Asimismo, el abastecimiento de productos básicos se vincula a cuestiones de seguridad económica regional que requieren la cooperación regional en los campos alimentario y energético.
En materia petrolera destaca el Programa de Cooperación Energética para Países de Centroamérica y el Caribe (Acuerdo de San José), que les garantiza el suministro de crudo de México y Venezuela. 13 En el aspecto financiero, el alto servicio de la deuda con la banca privada internacional obligó la búsqueda de mecanismos de concertación latinoamericana para reducirlo; así surgió una propuesta de los principales deudores de América Latina en el Consenso de Cartagena. 14 Con otra perspectiva el gobierno de Estados Unidos planteó el Plan Baker, que el Secretario del Tesoro formuló ante el FMI y el Banco Mundial en septiembre de 1985.
También los cambios en el sistema monetario y financiero internacional afectaron profundamente el intercambio agrícola y el manejo macroeconómico de las políticas agrícolas en cada país, sobre todo en donde los productos básicos y la agricultura son un componente importante de su comercio exterior.
En el ámbito de la concertación política, destacan el Grupo de Contadora, integrado por Colombia, México, Panamá y Venezuela; el establecimiento de mecanismos de cooperación económica; el Comité de Acción de Apoyo al Desarrollo Económico y Social de Centroamérica, suscrito por las naciones integrantes del SELA, y el mencionado Pacto de San José. Después, se creó el Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política15 (conocido primero como Grupo de los Ocho y ahora como Grupo de Río), que renovó el compromiso de cooperación para el desarrollo y la integración.
Cabe señalar, además, que en el último decenio en América Latina se han multiplicado las organizaciones no gubernamentales que actúan como instrumento de colaboración. Los esfuerzos de cooperación regional se han relacionado estrechamente con el ambiente político imperante. Por ejemplo, los países afectados por la crisis empezaron a acudir a aquéllos para resolver situaciones coyunturales.
El campo de las modalidades de cooperación es amplio: asociaciones de productores, empresas multinacionales latinoamericanas, bloques de países exportadores, transferencia mutua de tecnología, solución de disputas fronterizas, etc. Todos son ejemplos de la llamada solidaridad colectiva de América Latina.
Los organismos agrícolas internacionales
La cooperación científica y tecnológica de las instituciones internacionales con los gobiernos de la región presenta diversos alcances y modalidades. En su gran mayoría se trata de apoyos financieros para proyectos de modernización agrícola mediante nuevas tecnologías, y con los cuales se busca promover las ciencias agrícolas y pecuarias y establecer una red de centros internacionales de investigación en esos campos. 16
El interés en el agro latinoamericano, mediante instituciones y conferencias internacionales surgió en la década de los sesenta, cuando en la mayoría de las naciones de la región se propuso un tratamiento integral al sector agrícola, lo que entrañaba resolver el problema de la propiedad de la tierra, promover programas de apoyo a la producción, que estimularon la adopción de "paquetes" tecnológicos, y aplicar políticas específicas para acelerar el crecimiento de la producción de alimentos y otros bienes agrícolas.
En el curso de varios decenios América Latina ha intensificado su presencia en los diversos foros bilaterales y multilaterales sobre alimentación, agricultura, reforma agraria y desarrollo rural. Lo ha hecho no sólo en la FAO, sino también, y destacadamente, en el PNUD, el UNICEF, la CEPAL y la UNCTAD, que cuentan con programas de apoyo a los proyectos de desarrollo rural y cooperación tecnológica.
En México y varias naciones, la FAO participa con un programa de intercambio y cooperación que no se limita a la asistencia técnica, pues realiza investigación y aporta recursos. Destacan sus postulados en materia de cooperación horizontal en favor del desarrollo rural, la preservación del germoplasma y la lucha contra el hambre. Son dignas de destacarse las redes de información y análisis del Sistema de Información sobre Investigaciones Agronómicas en Curso (CARIS) 17 y el código internacional de conducta para la distribución y uso de plaguicidas, entre otros aspectos.
La ONU y la FAO apoyaron la Conferencia Mundial de Alimentos, iniciada en 1965. Tras la propuesta de los países latinoamericanos de crear un banco mundial de alimentos, se constituyeron el Consejo Mundial de Alimentación (CMA) y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA).
En 1985 se propuso un Pacto de Seguridad Alimentaria entre los gobiernos, organismos y población participantes en la lucha contra el hambre y la pobreza.
En materia de recursos fitogenéticos la FAO y el SELA establecieron un Programa Regional de Cooperación y Concertación en Materia de Germoplasma para América Latina y el Caribe, que busca reducir la dependencia tecnológica para el desarrollo de las actividades agropecuarias. Se estableció una red latinoamericana de bancos para restituir a los países miembros el control sobre la conservación y el uso de los recursos fitogenéticos. 18
La cooperación de la FAO se extiende a los sectores forestal, pesquero y pecuario, así como a la preservación de los recursos naturales y la ecología mundial.
El PNUD es la instancia máxima de cooperación internacional. Proporciona recursos adicionales a los organismos especializados cuando los presupuestos de éstos son insuficientes. Actúa como organismo negociador general por medio de sus departamentos regionales y sus representantes- embajadores en cada país. El PNUD se ha convertido en una institución casi "supranacional" que interviene en vertientes importantes de los programas de desarrollo económico y social de los países miembros de las Naciones Unidas. Para ello cuenta con el apoyo de su Junta Directiva, compuesta por representantes gubernamentales, y el respaldo de las resoluciones de la Asamblea General. 19
En el ámbito agrícola destacan los recursos que canaliza a la FAO para sus actividades directas en el campo. Un objetivo destacado de la cooperación económica del PNUD es la estabilización dinámica de los mercados y los precios de los productos básicos (alimentos y materias primas). Ello por la preocupación de que un monto significativo de los ingresos de divisas de los países latinoamericanos depende de las exportaciones de esos productos y que en muchos de ellos se concentran en sólo una o varias materias primas, cuyas cotizaciones en los mercados internacionales tienden a deteriorarse, en contraste con las de los bienes manufacturados. Además se presenta una creciente y progresiva sustitución por productos sintéticos. Los primeros esfuerzos de estabilización datan de los años cincuenta. Se fijaron cuotas para los productos perecederos y se firmaron acuerdos de estabilización para algodón, azúcar, café, cobre, estaño, fibras duras, plomo, zinc y trigo, entre otros. En términos generales dichos acuerdos consiguieron sus objetivos en tanto no aparecieron desequilibrios en los mercados. A fines de los años setenta comenzaron a sentirse profundos desajustes por diversas causas, como declinaciones sostenidas en el consumo de azúcar, sustituciones masivas de productos naturales por sintéticos, y grandes y persistentes excedentes de producción, como el caso de los productos lácteos. La permanencia de los grandes desequilibrios debilitó la voluntad política de los países participantes, en especial de los consumidores, para sostener los acuerdos o los fondos de estabilización respectivos, por lo que varios se suspendieron. 20 En la actualidad los mercados de los productos básicos son sumamente inestables y los precios muy bajos. Es necesario revitalizar las acciones de cooperación multilateral en este campo para enfrentarse al proteccionismo y defender las materias primas.
La regulación del comercio internacional con base en las reglas del GATT y de los acuerdos suscritos bajo sus auspicios no han limitado los efectos negativos de las políticas agrícolas nacionales de la Unión Europea y Estados Unidos, principalmente. La agricultura es crucial para la supervivencia de la integración multilateral del comercio internacional.
El BID y el Banco Mundial ofrecen un apoyo financiero notable a los programas de colaboración entre gobiernos y organismos internacionales. Transfieren recursos para proyectos nacionales de desarrollo rural, científico, tecnológico, educativo y de salud. Es importante mencionar que los directivos de esas instituciones y los representantes de los países donantes deciden el monto de los recursos que se ofrecen a la región.
Los programas multilaterales y bilaterales de cooperación y asistencia técnica de países industrializados y las instituciones financieras privadas han contribuido a la modernización de la agricultura en América Latina. En colaboración con los gobiernos y los centros nacionales de investigación agropecuaria se estableció un sistema de cooperación científica y tecnológica llamado Grupo Consultivo para la Investigación Agrícola Internacional (GCIAI), que se explica con amplitud en el siguiente apartado.
Las fundaciones privadas como la Rockefeller, la Ford y la Kellogs, entre otras, conforman otro instrumento de colaboración. Recientemente se han multiplicado los apoyos de los organismos no gubernamentales para proyectos de desarrollo rural.
La reordenación internacional que se busca por medio de los organismos internacionales adquiere cada vez mayor importancia estratégica para el desarrollo de los países latinoamericanos, pese a la disminución real de los recursos internacionales para el desarrollo. Sin embargo, se necesita reactivar su participación.
Los centros internacionales y los institutos nacionales de investigación
La cooperación regional en la agricultura se estableció principalmente con el mencionado GCIAI, que es un sistema de investigación agrícola mundial. Se integra con 18 centros internacionales de investigación en ciencias básicas y aplicadas y genera tecnologías; está dedicado a la investigación y capacitación agrícola y pecuaria en centros especializados de América Latina, Asia y Africa. Su propósito es mejorar la producción de alimentos y desarrollar la ganadería en las economías en desarrollo. Para todo ello tiene el apoyo de instituciones internacionales, gobiernos donantes y naciones participantes.
El Grupo Consultivo se constituyó en 1971, por iniciativa de la FAO, el Banco Mundial y el PNUD. El financiamiento proviene de países industrializados y en desarrollo, instituciones internacionales y fundaciones privadas. Los principales contribuyentes (de 40 miembros) son Estados Unidos, el BID, la Agencia de Desarrollo Internacional, de Canadá, la Unión Europea y el Banco Mundial. 22
Cuando América Latina decidió apoyar su industrialización, le asignó a la agricultura el papel de facilitar la acumulación de capital en aquel sector. Para que ello se cumpliera, se apoyó la modernización del agro a fin de expandir y diversificar sus exportaciones e incrementar la producción de alimentos y materias primas requeridos por la industria. Se impulsaron políticas de crédito oficial y tasas de interés preferenciales para la agricultura; los estímulos que generó la inversión pública beneficiaron a los grandes y medianos empresarios, facilitaron la inversión privada, las obras de infraestructura hidráulica e influyeron en la composición de la producción. La agricultura campesina, en cambio, apenas se benefició de esas políticas.
En ese entorno, el GCIAI desarrolló un sistema internacional agrícola-alimentario para acelerar el crecimiento y promover cambios en la tecnología agrícola. Extendió un modelo de desarrollo basado en la modernización de la agricultura; impulsó y transfirió la tecnología que dio origen a la llamada revolución verde; promovió el mejoramiento de los recursos naturales, políticas alimentarias y de investigación, y la conservación del germoplasma. Para ello se hicieron considerables esfuerzos de cooperación agrícola mundial y horizontal, con los institutos de investigación nacionales.
Los centros internacionales realizan investigación básica y aplicada y diversifican las características de ésta mediante el intercambio mundial de la información proveniente de las colecciones de material genético de todo el planeta. Al organizar así los recursos, pueden probar y adaptar los resultados de las investigaciones. Cuentan con un grupo interdisciplinario de científicos que coordina a los expertos en diversas especialidades; además, tienen un destacado programa de adiestramiento y formación de científicos y técnicos.
Asimismo, colaboran en programas nacionales, considerando la diversidad ecológica y biológica, y ayudan a realizar estudios técnicos y socioeconómicos de los diferentes sistemas de producción agrícola en el mundo.
En América Latina el GCIAI participa mediante tres centros internacionales: para el Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT), fundado en México; de Agricultura Tropical (CIAT), creado en Colombia para transferir tecnología agrícola en la región de los Andes y el Caribe, y de la Papa (CIP), localizado en Perú. Sus trabajos se complementan con la asesoría del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) de la OEA, y el apoyo del Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza (CATIE).
La cooperación se organiza mediante programas internacionales y por conducto de centros nacionales de investigación, para llevar a cabo la generación y transferencia de tecnología.
Es importante destacar que el antecedente de esos centros internacionales de investigación agrícola se remonta a la década de los cuarenta, con el programa de cooperación agrícola entre el gobierno mexicano y la Fundación Rockefeller.
Establecido cuando Estados Unidos consolidó su economía y se convirtió en la primera potencia económica y tecnológica, el modelo se extendió luego a programas de cooperación con Colombia, Chile, Ecuador y Perú, entre los más destacados. 23
El modelo de modernización y la estrategia agrícola que generan estos centros internacionales no siempre entrañan relaciones de simetría y equidad. Entre otros efectos han provocado el desplazamiento de los cultivos básicos por los de exportación, e impulsado la ganadería y la producción de granos para consumo animal, lo que también ha provocado cambios en el comercio internacional y modificado las ventajas comparativas internacionales.
Los institutos nacionales de investigación agrícola
En la mayoría de los países de América Latina la creación y el desarrollo de los institutos nacionales de investigación agrícola tienen un patrón común, en particular su carácter de organismo público. Los componentes esenciales y la secuencia histórica de los mecanismos institucionales adoptados por el Estado frente a la cuestión tecnológica son semejantes.
Las inversiones del Estado contribuyeron al crecimiento económico del sector agrícola, pues alrededor de 10% de la producción latinoamericana en las tres últimas décadas se debió a los estímulos que aquéllas generaron mediante obras de riego, mejoramiento de suelos, compra de máquinas y equipo para servicios de investigación y asistencia técnica, programas estatales de fomento de la producción, capacitación, investigación, extensión y formación de cooperativas, reforma agraria, colonización y desarrollo rural. 24
En los años setenta se registró una creciente integración de la agricultura a las economías nacionales e internacionales. El Estado promovió cambios en la producción agrícola y apoyos para modernizar tecnologías, principalmente en cultivos comerciales. En general, el propósito central de las políticas agrícolas fue aumentar el ritmo de crecimiento anual de la producción de alimentos y, en promedio anual, se alcanzaron tasas regionales superiores a 3% por varios años.
Los cambios ocurrieron gracias a que las políticas y programas promovieron la investigación científica, la formación profesional, la producción de insumos tecnológicos, su distribución, difusión y la transferencia y adopción de tecnologías. Aunque las inversiones estatales contribuyeron al crecimiento económico y facilitaron la inversión privada, los logros sociales fueron limitados para la agricultura campesina, pues acentuaron su diferenciación y pobreza. 25
En México el Estado desempeñó un papel destacado. El sector agropecuario mostró altas tasas de crecimiento (5% anual) de 1940 a 1965. Este largo período de expansión fue impulsado por la reforma agraria, las grandes inversiones en obras de riego, la ampliación de la superficie cultivada y el cambio tecnológico. 26 Se apoyó la modernización de manera notable con recursos para infraestructura agrícola y educativa, se diversificaron las exportaciones e incrementaron la producción de alimentos y materias primas requeridos por el crecimiento urbano e industrial. Al mismo tiempo se establecieron centros regionales de investigación en cultivos básicos y de exportación para generar y difundir tecnologías agrícolas.
El desarrollo institucional de las actividades de generación y transferencia de tecnología agropecuaria en América Latina, sobre todo en los países del sur, tuvo un proceso de organización similar. Los primeros antecedentes son las estaciones experimentales iniciadas a partir de la posguerra. Después, hasta los sesenta, se formaron los centros nacionales, subordinados al control estatal, que incorporaron la investigación a la estructura de los ministerios de agricultura y ganadería.
La centralización de la investigación institucional se produjo en un entorno de creciente apoyo técnico y financiero del exterior, fundamentalmente de Estados Unidos, por medio de acuerdos bilaterales. Su principal objetivo fue promover las actividades de investigación y extensión agrícola como un medio para aliviar los problemas de escasez de alimentos surgidos durante la guerra. Otras fuentes de ayuda fueron las fundaciones Rockefeller y Ford que proporcionaron recursos para las oficinas de estudios especiales de los ministerios de agricultura y ganadería de México, Colombia y Chile, entre otros. Esto dio mayor estabilidad a las actividades de investigación y transferencia de tecnología, pues permitió establecer objetivos a mediano y largo plazos. 27
Así surgieron el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria en Argentina (1957); el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria en Ecuador (1959); en Venezuela el Complejo CONIA-FONAIAP (Fondo Nacional de Investigaciones Agropecuarias); en México el Instituto Nacional de Investigación Agrícola (1960); el Servicio de Investigación y Promoción Agraria de Perú; el Instituto Colombiano Agropecuario (1963), y el Instituto de Investigaciones Pecuarias de Chile (1964). Posteriormente se crearon otros en Bolivia, Guatemala, Nicaragua y Perú.
La mayoría integran la investigación y la transferencia de tecnología en una proyección regional basada en sus planteamientos operativos. El modelo institucional incluye una amplia cobertura de productos, regiones y tipos de productores. Brasil creó la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria en 1973, con características propias que la diferencian; la principal es que excluye la extensión agrícola, actividad que se asignó a la Empresa Brasileña de Asistencia Técnica y Extensión Rural que tiene un enfoque institucional multiorganizacional con la participación de los sectores público y privado. 28
El desarrollo de las actividades de investigación y transferencia de tecnología ha contado con el apoyo financiero internacional y del presupuesto nacional. Para concretar el proceso de difusión y ampliar la cobertura territorial se abrieron nuevas estaciones experimentales y redes de agencias de extensión.
Paralelamente, se organizaron amplios programas de capacitación para el personal de los institutos nacionales y se impulsó el desarrollo de la infraestructura académica, para impartir posgrados, en Argentina, Brasil, Colombia, México, Perú y Uruguay.
La cooperación agrícola en América Latina
Los cambios del entorno internacional presionan a los países en desarrollo a estructurar estrategias que les permitan participar en el proceso de globalización, que pasa por la formación de bloques económicos y comerciales que no son exclusivos de la región. 29
Los países de América Latina que están más integrados a la economía mundial han reiniciado su crecimiento, lo que facilitará la reactivación productiva y la armonización de políticas en torno a las nuevas iniciativas de integración y cooperación regional y subregional.
En América Latina ese proceso se puso en marcha con el Tratado de Libre Comercio entre México, Estados Unidos y Canadá. Los demás países de la región han empezado a tomar medidas en el mismo sentido. Por ejemplo, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay acordaron constituir el Mercado Común del Sur (Mercosur) para 1995; 30 Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia y Venezuela, plantean una zona andina de libre comercio; Chile prefiere otros acuerdos complementarios y convenios con México, Canadá y Estados Unidos, y recientemente los acuerdos comerciales con Centroamérica.
Los centros internacionales realizan investigación básica y aplicada y diversifican las características de ésta mediante el intercambio mundial de la información proveniente de las colecciones de material genético de todo el planeta. Al organizar así los recursos, pueden probar y adaptar los resultados de las investigaciones.
El potencial de la región es grande. No sólo se requiere estimular el mercado de consumidores, sino también dinamizar la infraestructura productiva y la creación de empleos, así como plantear alternativas en el uso de los recursos naturales y propiciar la integración con los sectores tecnológico y educativo.
La situación de la ciencia y la tecnología en América Latina es dramática, pues 97% de la inversión mundial en investigación y desarrollo la realizan los países industrializados. 31 No pueden minimizarse, sin embargo, los esfuerzos de Brasil, Argentina, Colombia y México. La modestia de algunos resultados se explica por la escasez de financiamiento interno, la orientación de los recursos hacia áreas prioritarias que no incluyen la investigación y el desarrollo y el pago del servicio de la deuda externa. Además, la investigación no se ha vinculado con el sector productivo y no hay coordinación entre los sistemas de ciencia y tecnología.
América Latina busca reactivar y desarrollar la producción agrícola mediante diversos mecanismos, como las estrategias comunes en materia de investigación, transferencia de tecnologías y capacitación en ciencias agrícolas. En ese entorno se planteó un cambio en las políticas macroeconómicas y sectoriales a fin de compensar el menor financiamiento público estimulando el proveniente del sector privado. Éste ahora asume tareas de investigación y desarrollo. Han ocurrido cambios tecnológicos y se ha impulsado la ingeniería genética, la biotecnología y la informática.
La investigación biológica se orienta a privatizar las patentes, el germoplasma y los procesos de investigación. Conforme a este modelo han surgido los programas cooperativos para impulsar el desarrollo tecnológico y la investigación agrícola mediante la integración de grupos de países, conforme a su ubicación geográfica, especialidad agrícola y diversidad en los sistemas de producción característicos de las zonas ecológicas de América Latina.
Esa forma de cooperación internacional para el desarrollo agrícola tiene sus antecedentes en la agenda agropecuaria para los años noventa, que propone transformar el agro regional a partir de un proceso cuyo eje es la modernización productiva e institucional. La propuesta surgió en la Conferencia Interamericana de Ministros de Agricultura (CIMA) celebrada en Ottawa en 1987. Los planteamientos se inscriben en un Plan de Acción Conjunta para la Reactivación Agropecuaria en América Latina y el Caribe (Planac). El documento fue formulado por el IICA, los países miembros y otros organismos internacionales y fue respaldado por las representaciones latinoamericanas y caribeñas en la XVII Asamblea de la OEA.
Durante la X Conferencia Interamericana de Ministros de Agricultura, realizada en Madrid en 1991, se retomó la concepción global de que la agricultura está determinada por la naturaleza de los cambios políticos y económicos, externos e internos. 32 El proceso de modernización debe fortalecer las relaciones intersectoriales, consolidar las bases del complejo agroindustrial articulado con la macroeconomía y preservar los recursos naturales de la región.
La cooperación agrícola latinoamericana amplió su cobertura a los ámbitos internacional y nacional con programas como el Cooperativo para el Desarrollo Tecnológico Agropecuario del Cono Sur (Procisur), con sede en Uruguay, en el que participan seis países de la región. Conforme al convenio respectivo intervienen los institutos Interamericano de Cooperación Agrícola, Nacional de Tecnología Agropecuaria (Argentina), Boliviano de Tecnología Agropecuaria y de Investigaciones Agropecuarias de Chile; la Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuaria, la Dirección de Investigación y Extensión Agropecuaria y Forestal del Ministerio de Agricultura y Ganadería de Paraguay y el Centro de Investigaciones Agrícolas "Alberto Boerger" de Uruguay. 33
El Procisur deberá establecer las condiciones y los medios para asegurar la cooperación entre las instituciones nacionales de investigación y los países del Cono Sur, con el apoyo del IICA. Con ello se intensifica el intercambio de tecnología agropecuaria, conocimientos, experiencias y materiales genéticos generados en los países participantes; se busca aprovechar los recursos disponibles, cooperar en la articulación de acciones de organismos nacionales y centros internacionales de investigación agrícola, ampliar redes de investigación y tecnologías y propiciar la capacitación y el intercambio regional e intrarregional de técnicos y científicos.
Entre los proyectos del Programa se incluyen actividades integradas de cooperación técnica recíproca mediante reuniones, seminarios, intercambios, asesorías y capacitación. Para esto último se cuenta con el apoyo de consultores y expertos de los centros internacionales (CIMMYT, CIAT, CIP, CATIE) y de otras instituciones especializadas. 34 La cooperación horizontal del Procisur se basa en la movilización de recursos humanos por medio de reuniones técnicas de coordinación y capacitación. En particular se orientan al intercambio de germoplasma y al desarrollo de trabajos conjuntos para el mejoramiento genético. Cabe destacar que tales trabajos se integran mediante un sistema de investigaciones por productos, redes regionales de evaluación de cultivos, bancos de germoplasma y otros.
La experiencia del Procisur alentó el surgimiento del Programa Cooperativo de Investigación Agrícola. Caso: Subregión Andina (Prociandino). En él participan los institutos Boliviano de Tecnología Agropecuaria, Colombiano Agropecuario, Nacional de Investigaciones Agropecuarias de Ecuador, Nacional de Investigación Agraria y Agroindustrial, de Perú, el Fondo Nacional de Investigación Agropecuaria, de Venezuela, así como el CIAT, el CIMMYT y el CIP. El mayor financiamiento proviene del BID.
Sus objetivos son parecidos a los del Procisur: vincular a los centros nacionales participantes y los organismos agrícolas internacionales para aprovechar los resultados tecnológicos generados en ellos; fortalecer los programas nacionales con ventajas comparativas para desarrollar líneas de investigación cuyos resultados puedan beneficiar a todos los países participantes. 35 Se pretende crear el Programa Cooperativo de la Subregión Centroamericana.
Las actividades y los proyectos que promueve el Planac se orientan a aprovechar las ventajas comparativas de la región; por ello constituye un instrumento importante para enfrentar las necesidades de nuevos avances tecnológicos y emprender investigaciones cada vez más complejas.
La posibilidad de transformar las ventajas comparativas naturales de América Latina en ventajas competitivas dinámicas es un gran desafío para la agricultura regional, pues se deben identificar sectores clave o de punta orientados a mercados específicos, nacionales o internacionales, para luego generar un efecto dinamizador.
Consideraciones finales
La cooperación internacional mediante los diversos programas promovidos por los organismos multilaterales y bilaterales ha cumplido un papel relevante en el sector agrícola de América Latina. Destacan los apoyos para la modernización de la agricultura, la transferencia de tecnología y la capacitación de científicos y técnicos. Aunque la ayuda financiera se ha mantenido, el último decenio arrojó cierta incertidumbre por los acontecimientos en Europa del Este y la recesión estadounidense. Las nuevas formas de cooperación llevan a crear modelos de integración mundial mediante el agrupamiento de países y sectores.
En materia científica y tecnológica, la cooperación de los organismos internacionales y de las instituciones financieras con los gobiernos latinoamericanos presenta diversas modalidades. La gran mayoría otorgan recursos para ejecutar proyectos. El sistema internacional de colaboración agrícola impulsa un modelo para modernizar la agricultura y establece una red de centros que depende de naciones industrializadas, por lo que vincula a los centros internacionales con los institutos nacionales de investigación agrícola.
Estos últimos establecen relaciones de colaboración horizontal mediante programas cooperativos, agrupando naciones con sistema de producción y situación ecológica similares. Es una propuesta válida, pues permite aprovechar los conocimientos y la formación de los recursos humanos. Promueve el desarrollo al permitir ampliar los programas de investigación, las tecnologías generadas y la formación de científicos agrícolas, pese a las grandes diferencias entre los países de la región. En el futuro esa cooperación tendrá que reforzar sus sistemas de investigación, docencia y adiestramiento en ciencias agrícolas con mayores mecanismos de colaboración intrarregional y regional.
1. Víctor L. Urquidi, "Hacia nuevas modalidades de cooperación internacional. La cooperación entre socios desiguales" (mimeo.), El Colegio de México, México, 1990, p. 4.
2. Ibid., pp. 7-12.
3. Ibid.
4. Véase Jorge Eduardo Navarrete, "México y la cooperación internacional para el desarrollo", en México en las Naciones Unidas, Secretaría de Relaciones Exteriores, México, 1986, p. 66.
5. Los países en desarrollo han planteado iniciativas de alcance mundial, orientadas a transformar el inequitativo sistema internacional de relaciones económicas. Estas propuestas se plantearon ante la Asamblea de las Naciones Unidas a mediados de los setenta y en ellas México tuvo un papel importante. Véanse Jorge Eduardo Navarrete, op. cit.; Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados, Secretaría de Relaciones Exteriores, México, 1974; Jorge A. Lozoya, "México y el multilateralismo", en Política exterior de México, 175 años de historia, tomo III, Secretaría de Relaciones Exteriores, México, 1985, pp. 416- 442.
6. Víctor L. Urquidi, op. cit., y Fernando González D., "La cooperación internacional en Centroamérica", Comercio Exterior, vol. 41, núm. 2, México, febrero de 1991, pp. 192-205.
7. CEPAL, Políticas de ajuste, Santiago de Chile, 1989.
8. Fausto Burgueño, "América Latina en el nuevo orden: situación y perspectivas", Problemas del Desarrollo, vol. XXIII, núm. 88, México, enero-marzo de 1992, pp. 79-83.
9. Sobre esos temas véase Grupo de los Tres, "Coordinar las acciones de cooperación e integración", Comercio Exterior, vol. 41, núm. 1, México, enero de 1991, pp. 125- 126; "Declaración de Guadalajara. Primera Cumbre Iberoamericana", Comercio Exterior, vol. 41, núm. 8, México, agosto de 1991, pp. 807-810; Leopoldo Mármora y Dirk Messner, "La integración de Argentina, Brasil y Uruguay: concepciones, objetivos, resultados", Comercio Exterior, vol. 41, núm. 2, México, febrero de 1991, pp. 155-166.
10. En el análisis de la cooperación internacional para el desarrollo en América Latina se consideró la definición propuesta por Sábato, quien concibe la cooperación como un instrumento limitado para modificar situaciones de subdesarrollo: "La cooperación no puede resolver por sí los problemas del subdesarrollo y menos aún su naturaleza política. Puede, en cambio, ayudar a generar capacidad propia (nacional, subregional y regional) para enfrentar algunos de los problemas del subdesarrollo. Por eso mismo, debe ser entendida como un conjunto de acciones limitadas tendientes a movilizar los propios recursos abundantes de la región." Además se entiende como "desempeño exitoso" cuando una organización es capaz de proveer los servicios, la capacitación, la información o las redes de comunicación (que de otra manera no se proporcionarían en montos similares) y cuando los gobiernos nacionales estén satisfechos con los logros obtenidos. Para la conceptualización del estudio véase el análisis de Heraldo Muñoz, La cooperación regional en América Latina. Diagnóstico y proyecciones futuras, El Colegio de México- Universidad de Chile, México, 1986, pp. 16-17, y George Landau, "La cooperación internacional para el desarrollo de América Latina y el Caribe", Comercio Exterior, vol. 40, núm. 1, México, enero de 1990, pp. 34-40.
11. Las funciones del SELA pueden verse en Graciela Vázquez Díaz, "La cooperación técnica entre los países de América Latina", Comercio Exterior, vol. 39, núm. 2, México, febrero de 1989, pp. 126-128.
12. Enrique Iglesias, "El Banco Interamericano de Desarrollo en la próxima década", Comercio Exterior, vol. 40, núm. 7, México, julio de 1990, pp. 6-32.
13. Jorge Eduardo Navarrete, op. cit., pp. 72-78.
14. Jorge Eduardo Navarrete, "Una revisión de las políticas y perspectivas de la deuda externa latinoamericana", Revista Mexicana de Política Exterior, núm. 16, México, julio-septiembre de 1987, pp. 37-42.
15. Lo integran Argentina, Brasil, Colombia, México, Perú, Venezuela, Uruguay y Panamá; se constituyó en 1987 con el propósito de procurar la paz, el desarrollo y las democracias regionales. Después, los respectivos ministros de finanzas crearon el Grupo de Río para discutir soluciones conjuntas al problema de la deuda externa; actualmente participan 11 países de la región. Véase Jorge Eduardo Navarrete, "Una revisión de las políticas...", op. cit.
16. Con relación a la cooperación científica y tecnológica en la región, es importante destacar el papel que representó la Fundación Rockefeller con las donaciones para financiar diversos proyectos, en los que destaca el programa de becas para capacitar y formar científicos en diversas disciplinas. Véase Mercedes Jiménez, "La Fundación Rockefeller y la investigación agrícola en América Latina", Comercio Exterior, vol. 40, núm. 10, México, octubre de 1990, pp. 968-975.
17. Cassio Luiselli F., "México y la FAO: los nuevos retos de una fructífera cooperación", en México en las Naciones Unidas, Secretaría de Relaciones Exteriores, México, 1986, pp. 365-369; "México y la cooperación alimentaria", en México y la paz, Instituto Matías Romero de Estudios Diplomáticos, México, 1986, pp. 123-127.
18. Carlos Vidali C., "La contribución de México a la paz y su participación en la Organización para la Alimentación y la Agricultura", en México y la paz, op. cit., pp. 80-85.
19. Víctor L. Urquidi, "Hacia nuevas modalidades de cooperación...", op. cit., pp. 11-14.
20. Jorge Eduardo Navarrete, "México y la cooperación...", op. cit., pp. 67-69.
21. Yolanda Trápaga Delfin, "El GATT y los desafíos de la reordenación agrícola internacional", Comercio Exterior, México, vol. 40, núm. 10, octubre de 1990.
22. Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo (CIMMYT), 1989 Annual Report, México, 1990, pp. 8, 9 y 58; Grupo Consultivo para la Investigación Agrícola Internacional (GCIAI), Annual Report 1990, Washington, octubre de 1991.
23. Mercedes Jiménez, op. cit.
24. L. López Cordovez, "Crisis, políticas de ajuste y agricultura", en Revista de la CEPAL, núm. 33, Santiago de Chile, diciembre de 1987, pp. 7-9.
25. Ibid.
26. Jaime Ros y G. Rodríguez, "México: estudio sobre la crisis financiera, las políticas de ajuste y el desarrollo agrícola", en Revista de la CEPAL, núm. 33, Santiago de Chile, diciembre de 1987, pp. 153-155.
27. E. Trigo, M. Piñeiro y J. Sabato, "La cuestión tecnológica y la organización de la investigación agropecuaria en América Latina", en Procesos sociales e innovación tecnológica en la agricultura de América Latina, IICA, San José, 1983, pp. 421-430.
28. Ibid., pp., 432-434.
29. Fausto Burgueño, op. cit.
30. Con el Tratado de Asunción suscrito por los cuatro jefes de Estado se puso en marcha el Mercado Común del Sur en marzo de 1991. Los gobernantes consideran que la ampliación de sus mercados es una "condición fundamental" para el desarrollo económico con justicia social en sus países. Alfredo Castro Escudero, "Mercosur: el nuevo modelo de integración", en Comercio Exterior, vol. 41, núm. 11, México, noviembre de 1991, pp. 1041-1048.
31. El Financiero, México, 8 de julio de 1991, p. 42.
32. Instituto Interamericano de Cooperación Agrícola, La agricultura de América Latina y el Caribe, X Conferencia Interamericana de Ministros de Agricultura, Madrid, 1991.
33. Instituto Interamericano de Cooperación Agrícola, Programa cooperativo para el desarrollo tecnológico y agropecuario del Cono Sur (Procisur), Plan anual de trabajo del primer año, Montevideo, abril de 1990.
34. Ibid., pp. 3-5.
35. Instituto Interamericano de Cooperación Agrícola y Banco Interamericano de Desarrollo, Programa Cooperativo de Investigación Agrícola. Caso: subregión andina (Prociandino), Quito, 1990, pp. 1-7.