Es motivo de gran satisfacción para el CIEN publicar un resumen del trabajo ganador del segundo lugar en el Certamen Permanente de Investigación sobre Temas de Interés para la Banca Central "Dr. Manuel Noriega Morales 1997-1998", el cual fue elaborado por Estuardo Saavedra y Carmen Urízar, Investigadores Económicos de esta institución.
El trabajo titulado "Marco Institucional para la Conducción de la Política Monetaria: Una propuesta para Guatemala" se enmarca en la comprensión y aceptación, cada vez más generalizada, de que los efectos dañinos de la inflación en el crecimiento económico han fortalecido la tendencia actual a buscar mecanismos que institucionalicen una mayor autonomía de los bancos centrales. El estudio analiza las dos principales teorías que se han desarrollado en torno a la búsqueda de mecanismos efectivos para lograr la estabilidad de precios: el enfoque institucional desarrollado por Rogoff (1985) y el enfoque de contratos óptimos desarrollado por Walsh (1995); y desarrolla una propuesta específica de cambios que deberán hacerse a la legislación guatemalteca para apoyar el logro de la autonomía real del Banco de Guatemala. Dicha propuesta incorpora elementos de ambos enfoques, fundamentándose en los desarrollos teóricos que permiten concluir que soluciones viables basadas en un sólo enfoque no logran obtener un comportamiento eficiente de la autoridad monetaria.
Reglas versus Discreción en la Dirección de la Política Monetaria
Dada la importancia de lograr la estabilidad de precios surge el reto de como diseñar el marco institucional en el que se desenvuelva la política monetaria. A raíz de esto, en el campo académico surgió un debate que se conoce como el de reglas versus discreción.
Dentro de este debate se identifican dos posiciones extremas. La primera es la de que la política monetaria debe estar a cargo de una autoridad totalmente discrecional. La segunda, que la política monetaria debe ser implementada basándose en una regla legislada, estable, clara y, preferentemente, costosa de cambiar.
Los argumentos a favor de las reglas monetarias apuntan hacia que de esta forma sería posible que la autoridad monetaria se resistiera a presiones políticas, lográndose además una reducción en la incertidumbre enfrentada por los distintos agentes económicos respecto a la política económica y, finalmente, se contaría con una mejor base para evaluar los actos de la autoridad encargada de la política monetaria.
Diversas reglas son las que han sido propuestas. Quizá la más conocida es la regla del k% de Milton Friedman. De acuerdo con ésta, la autoridad monetaria se debería limitar a incrementar el nivel de cierto agregado monetario en un determinado porcentaje cada año, consistente con el crecimiento económico. Sin embargo, aun cuando esta regla parece trivial en realidad dista mucho de serlo, pues debe determinarse qué agregado monetario. ¿El dinero primario, el medio circulante, los medios de pago o algún otro? Además, debe definirse que medidas deben tomarse si el crecimiento del agregado monetario elegido se desvía de la meta establecida. ¿Se toman medidas correctivas o se hace un borrón y cuenta nueva? Además, debe tenerse en cuenta que la economía está sujeta a choques totalmente impredecibles que afectan de una u otra manera su desenvolvimiento y el de la demanda de dinero. Sería prácticamente imposible diseñar una regla que fuera contingente a todos los estados posibles de la naturaleza. Además una autoridad discrecional podría emular con su comportamiento cualquier regla, manteniendo cierto grado de flexibilidad.
Hasta aquí parece que la balanza se inclina a favor de la discreción. Sin embargo, la introducción del concepto de inconsistencia dinámica vino a apuntalar la posición en favor de las reglas. La inconsistencia dinámica aparece cuando la autoridad discrecional anuncia, por ejemplo, que buscará alcanzar una inflación de 0%. Pero este anuncio no es creíble, ya que la gente entiende que si llega a creer en el mismo, entonces la autoridad monetaria tiene un incentivo a inflar la economía para así inducir un crecimiento en la actividad económica. Debido a esto, lo único que puede esperar la autoridad discrecional es que el nivel de actividad económica permanezca inalterado y se tenga una mayor tasa de inflación a lo socialmente deseable.
A pesar de que el debate en torno a reglas y discreción se ha dado en términos de blanco y negro, en la realidad existen también algunos arreglos institucionales intermedios que permiten eliminar, o al menos disminuir el sesgo inflacionario de la política monetaria.
Autonomía del Banco Central
Al pensar en un arreglo institucional que permita alcanzar la estabilidad de precios, invariablemente una de las ideas que surge es la de dotar al banco central de autonomía en la dirección de la política monetaria. Esto se debe en gran medida a la favorable experiencia que ofrece el Bundesbank, el banco central alemán; y a la evidencia empírica que menores tasas de inflación se asocian bancos centrales efectivamente más independientes(Cukierman et al., 1993)1. El concepto de un banco central independiente engloba varias ideas, que incluyen:
La Designación de un Banquero Central Conservador
Una forma de reducir el sesgo inflacionario y mantener la flexibilidad de una autoridad monetaria discrecional es la que se conoce como solución a la Rogoff2. El resultado básico de este enfoque es que la sociedad, como un todo, se puede ver beneficiada de delegar la dirección de la política monetaria a un banquero central conservador. Esto se debe que al disgustarle al banquero conservador la inflación en un mayor grado que al promedio de la población, este conservador estará menos dispuesto a iniciar una política monetaria expansiva para aprovechar los beneficios de corto plazo sobre el producto, ya que comprende que tal acción tarde o temprano se traducirá en una tasa mayor de inflación.
Duración del Banquero Central en el Cargo
Una característica general en los bancos centrales autónomos es que sus autoridades sean designadas para períodos que exceden el del gobierno. Este punto es de especial importancia por varias razones. La primera, porque generalmente los beneficios de una adecuada política monetaria aparecen después que se han hecho transparentes los costos3. Ante esto es deseable que el banquero central no tenga una tasa de descuento tan alta. Dicho de otra forma, se le induce al banquero central a que tenga un horizonte de planeación de más largo plazo, logrando una mayor continuidad a la política monetaria y reduciendo así la incertidumbre debida a la política económica.
Delimitar el Objetivo de un Banco Central Independiente
Al definirle a la autoridad monetaria un único objetivo, se elimina la posibilidad de que surjan dilemas dado que es posible que en un momento dado el logro de un objetivo puede estar en conflicto con el logro de otro. El objetivo que se defina debe ser claro y preciso, de manera tal que no de lugar a ambigüedades. Lo que se le debe encargar a la autoridad monetaria es que vele por la estabilidad de precios y el buen funcionamiento del sistema de pagos. De esta manera le será más fácil a la opinión pública calificar las acciones de un banco central autónomo y la de sus directores.
La Base de la Autonomía del Banco Central
En general, el órgano superior de los bancos centrales autónomos está constituido por un consejo o directorio, cuyos miembros son renovados en forma escalonada. Esto es justificable por varias razones. El hecho que la responsabilidad de la dirección recaiga sobre un grupo de personas permite que la base de la autonomía recaiga sobre una base amplia. Además, esto contribuye a la continuidad de la política monetaria en el tiempo y evita que un sólo gobierno esté en capacidad de influir en la elección de los distintos consejeros o directores4. Una razón adicional para este esquema es que si bien se logra dotar a la política monetaria de una mayor continuidad en el tiempo, no es menos cierto que también se logra modificar el órgano superior del banco de acuerdo a la forma que evolucione las preferencias de la sociedad.
La institucionalidad respecto al período y renovación del consejo, directorio o junta monetaria planteada anteriormente tenderá a reducir la aparición de ciclos inducidos políticamente. Este efecto puede más que compensar el que se tenga un conservador que no estabilice lo suficiente desde la perspectiva social5.
Composición de la Junta Monetaria
Hasta ahora se ha hablado de la independencia de la autoridad monetaria respecto al gobierno. Sin embargo, para que un banco central sea realmente autónomo, su órgano superior debe estar también preparado a resistir las presiones de los diversos grupos de interés que puedan existir en una sociedad dada. Esto está íntimamente relacionado con la composición del consejo, directorio o junta monetaria.
La estructura del banco central determinará hasta que medida la política monetaria se verá afectada por las preferencias de los votantes, en especial, por las del votante medio. En la medida que se logre que esta estructura permita la reducción de la influencia de factores políticos6, la variabilidad en el producto puede estar, incluso, negativamente correlacionada con el grado de independencia del banco central7.
Al estar el consejo del banco central compuesto por representantes de diversos sectores, surge la posibilidad que shocks que deberían afectar a un sólo sector, se trasladen a toda la economía debido a la capacidad del representante del sector afectado a influir para que la política monetaria sea utilizada para contrarrestarlo. Si suponemos que bajo circunstancias normales los shocks específicos a cada uno de los sectores se contrarrestan entre sí en el agregado, esto daría lugar a un exceso de volatilidad en el nivel agregado de actividad económica y empleo. Con lo que el bienestar social se ve reducido, en especial por el efecto de la variabilidad sobre el crecimiento económico.
Además, debido al argumento de la inconsistencia dinámica para que el objetivo de la estabilidad de precios tenga preponderancia sobre la estabilización del empleo en torno a niveles superiores a la tasa natural del mismo, la forma en que se conforme la Junta Monetaria constituye un elemento fundamental para determinar la dirección en la cual la balanza se puede llegar a inclinar.
Si la sociedad está en capacidad de eliminar las presiones de los grupos de interés en el proceso de designación del banquero central, se puede eliminar la variabilidad de la actividad económica y del empleo que tienen su origen en el mercado político. Sin embargo, aun cuando esto no sea posible, existen otros mecanismos mediante los cuales la incertidumbre inducida políticamente se reduce. Por ejemplo, Waller (1989) demostró que esto podría hacerse haciendo el período para el cual es designado el banquero central, más largo al del ciclo electoral. De hecho, bajo estas circunstancias, el período óptimo para el cual es designado el banquero central se incrementa.
Conclusiones
El diseño institucional juega un papel muy importante para el logro de un banco central efectivamente autónomo. Esto a su vez constituye un elemento fundamental en el logro de la estabilidad de precios sin que los costos reales asociados a la misma se vean incrementados.
De la discusión anterior, se pueden derivar varias lecciones para el caso guatemalteco. Para lograr consolidar los avances en materia anti-inflacionaria, un paso de suma importancia sería otorgarle al BANGUAT una mayor autonomía. Esta autonomía debe referirse al uso de los instrumentos y no al establecimiento de los objetivos. El objetivo debe ser único: la estabilidad de precios.
Para que el BANGUAT cuente con autonomía efectiva, no sólo debe el gobierno capitalizarlo. Además, se requieren de reformas, tanto constitucionales como a la Ley Orgánica del BANGUAT, que establezcan una nueva conformación de la Junta Monetaria, el objetivo relacionado con la estabilidad de precios y la definición de lo que la sociedad guatemalteca entiende por esa estabilidad.
| Propuesta de Reforma de la Institucionalidad del BANGUAT | |
| Composición de la Junta Monetaria. | Cinco (5) miembros designados por una comisión nominadora, que privilegie características eminentemente técnicas. |
| Período para el cual son designados | Diez (10) años. |
| Renovación de la Junta Monetaria | En forma escalonada. Cada dos (2) años. |
| Objetivo | La estabilidad de precios y el buen funcionamiento del sistema de pagos. Se entiende por estabilidad de precios una tasa de inflación entre 0% y 3%. |
| Coordinación en la política macroeconómica. | Se debe establecer que la política monetaria debe estar en coordinación con el resto de la política macroeconómica, siempre y cuando, esto no entre en conflicto con el logro de la estabilidad de precios. Además, el ministro de Finanzas Públicas podrá asistir con voz, pero sin voto, a todas las reuniones de la Junta Monetaria. |
1 Es necesario reconocer que puede surgir una diferencia entre autonomía legal y efectiva. De hecho Cukierman et al. (1993) encuentran que en países menos desarrollados el grado de autonomía efectiva se correlaciona negativamente con la rotación de los banqueros centrales.
2 Véase Rogoff(1985)
3 Es de gran importancia que estos costos no se deben a la política monetaria en sí misma, sino a los errores en materia de política económica en el pasado, o a inconsistencias corrientes.
4 Esto podría ser de menor relevancia dependiendo del proceso de nominación que se escoja.
5 Debe recalcarse que en este contexto la perspectiva social es la asociada a las preferencias de un agente representativo.
6 Este calificativo debe entenderse en un sentido amplio, de manera que no sólo abarque intereses partidarios, sino que también los de diferentes grupos de interés.
7 Un resultado similar es el que obtienen Alesina y Gatti (1995)