Casi nadie dudaría en afirmar que la recuperación fue el rasgo característico de la economía guatemalteca durante 1997. El mediocre desempeño de la mayoría de sectores en 1996 generó incertidumbre entre los agentes económicos, quienes no sabían si la tendencia decreciente se acentuaría en 1997 o si, por el contrario, habría una recuperación que elevara la actividad a niveles parecidos a los de años anteriores.
A pesar de la poca certeza de los agentes, la mayoría de analistas y encargados de la política económica tenían perspectivas optimistas para 1997, las que a fin de cuentas se cumplieron: el crecimiento económico fue de 4.1% al terminar el año, cifra superior al discreto 3.1% de 1996.
Varios factores contribuyeron a que la tasa de crecimiento aumentara. Entre ellos deben mencionarse el excelente comportamiento de las exportaciones, la disminución en las tasas de interés y el mayor dinamismo en varias actividades de la economía guatemalteca.
La recuperación no fue el único suceso positivo del año, pues también hubo avances en materia macroeconómica, tales como el esfuerzo del Banco de Guatemala por reducir sus pérdidas operativas y mantener la inflación dentro de las metas establecidas. El déficit fiscal, aunque mayor que el de 1996, continuó siendo bajo, y no puso en peligro la estabilidad.
Sin embargo, no todo fue luces para la economía durante 1997. La fallida venta de la empresa estatal de telecomunicaciones -TELGUA-, la creciente inseguridad ciudadana y la implementación de una nueva reforma tributaria, criticada por su inconsistencia con el objetivo de crecimiento económico, constituyeron algunas de las sombras del acontecer económico durante el año.
En esta Carta Económica se hace un balance del comportamiento de la economía durante 1997, analizando lo sucedido en los sectores real, monetario, y externo. En cuanto al sector público, se evalúa la situación de las finanzas públicas y el estado actual del proceso de modernización del Estado. Finalmente se comentan algunas de las perspectivas más relevantes para 1998.
Sector real
El comportamiento creciente de la actividad económica global se reflejó tanto en el Indice Mensual de la Actividad Económica -IMAE- del Banco de Guatemala, como en el Indicador de Crecimiento Económico -ICE- de nuestra institución. En ambos se observa que la economía comenzó a recuperarse hacia finales de 1996, continuando esa tendencia durante todo el año 1997.
De acuerdo a las estimaciones oficiales, las actividades que tuvieron un mayor dinamismo fueron: minas y canteras, electricidad y agua, y banca, seguros y bienes inmuebles, que crecieron 26.9%, 15.2% y 8.5% respectivamente; su impacto sobre el crecimiento global no fue tan grande, ya que todas ellas representan apenas el 20% del PIB. Las actividades tradicionales (agricultura, industria manufacturera y comercio), que representan el 62% de la economía, aumentaron 3.1% en promedio. El sector público fue uno de los que tuvo menor incremento en su actividad, creciendo solamente 1.5%. Como puede verse, la recuperación económica fue común en varios sectores, aunque no en las mismas proporciones.
| Gráfica 1 Crecimiento por actividad económica en 1997 | |
| Actividad | Variación porcentual |
| Agricultura, silvicultura, caza y pesca | 2.8 |
| Explotación de minas y canteras | 26.9 |
| Industria manufacturera | 2.5 |
| Construcción | 5.5 |
| Electricidad y agua | 15.2 |
| Transporte, almacenamiento y comunicaciones | 6.2 |
| Comercio al por mayor y menor | 3.7 |
| Banca, seguros y bienes inmuebles | 8.5 |
| Propiedad de vivienda | 2.7 |
| Administración pública y defensa | 1.5 |
| Servicios privados | 3.2 |
| Fuente: Banco de Guatemala Cifras estimadas | |
Otro factor que pone en evidencia la recuperación económica es lo sucedido con el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Las cifras preliminares indican que hubo un aumento en el déficit de la cuenta corriente; si se considera que la cuenta corriente equivale a la diferencia entre el ingreso nacional y el gasto interno, un déficit mayor en la cuenta corriente implica que la capacidad de absorción de la economía guatemalteca creció, y que fue necesario aumentar las importaciones para satisfacer la demanda interna.
El crecimiento en el gasto interno se reflejó también en la recaudación del IVA -que aumentó casi 8% durante el año- y en la importación de bienes de consumo y de capital. Pareciera, sin embargo, que el dinamismo de la demanda interna se canalizó más hacia los mercados externos que hacia el doméstico, lo que pudo deberse, entre otros factores, a un hecho que disminuye el costo relativo de las importaciones: la apreciación real del quetzal frente al dólar.
El comportamiento del nivel general de precios fue más que satisfactorio, pues el año terminó con una inflación de 7.13%; ésta fue inferior a la esperada por la autoridad monetaria y una de las más bajas de los últimos quince años. Sin embargo, cada vez son más legítimos los cuestionamientos a la muestra de productos con que se mide el IPC, pues con el correr del tiempo refleja menos los hábitos de consumo del guatemalteco.
Sector Monetario
El objetivo de la política monetaria fue propiciar la estabilidad de precios. Para ello, la Junta Monetaria aprobó el programa monetario para 1997, en el que se establecieron ciertos niveles de reservas internacionales netas, activos internos netos y emisión monetaria. Según los datos preliminares del Banco de Guatemala, la política monetaria coincidió casi completamente con lo programado.
La emisión monetaria tuvo dos fuentes: la acumulación de reservas internacionales por un lado, y la disminución en el saldo de las operaciones de mercado abierto -OMA's- por el otro. Los activos externos netos crecieron en US$ 201.3 millones durante el año, mientras que el saldo de las OMA's disminuyó en Q 1,019 millones.
Por sí solos, ambos factores habrían generado una monetización significativa, con sus posteriores consecuencias sobre el nivel de precios. Sin embargo ese efecto monetizante fue contrarrestado por el notable aumento que tuvieron los depósitos del Gobierno en el Banco de Guatemala, el cual fue de Q 2,190 millones.
Hacia finales de año las autoridades anunciaron la llamada Estrategia de Mediano Plazo de la Política Monetaria, Cambiaria y Crediticia, que contempla dos cosas: reducir las distorsiones ocasionadas por las altas tasas de encaje y utilizar las reservas internacionales como instrumento de esterilización.
Otro hecho importante fue la disminución en las tasas de interés. Tanto la tasa activa como la pasiva tuvieron un comportamiento decreciente a lo largo del año. La activa, que a fines de 1996 se ubicaba en 22%, bajó a 16.36%, mientras que la pasiva llegó a 6.44%. Es poco probable que ambas continúen descendiendo. En el caso de la tasa activa hay algunos factores institucionales -como el riesgo del país y el escaso nivel de ahorro interno- que hacen pensar que no bajará más, a menos que se reduzca el porcentaje de inflación. Se esperaría que la tasa pasiva aumente debido a la reducción en la tasa de encaje. Actualmente la tasa pasiva es, en términos reales, negativa, pues la inflación es de 7.13%. Es previsible entonces que suba para compensar al menos ese porcentaje, pues el ahorro tiende a resentirse cuando la tasa pasiva no es mayor que la inflación.
La actividad del sector financiero también mejoró durante el año, especialmente desde el mes de abril. En 1997 se observó un notable crecimiento en el tamaño de la cartera de créditos. Este aumento muestra que las personas, ante una reducción en el costo del crédito y una mejora en la actividad económica, están demandando más recursos para financiar consumo e inversión. Dicho aumento en el crédito se dirigió principalmente hacia actividades como el consumo, la construcción y el comercio. No sólo los activos e inversiones de los bancos crecieron; los depósitos y captaciones tuvieron un aumento sustancial, lo que también fue consecuencia de la recuperación de otros sectores.
3. Sector Externo
El tipo de cambio nominal experimentó una significativa apreciación durante el primer semestre del año, bajando de Q 6.13 en febrero a Q 5.90 en julio. Esto se explica por el aumento en la oferta de divisas, lo que ayudó también a fortalecer la posición de reservas internacionales del Banco de Guatemala. Dicho aumento en la oferta de dólares se debió a los ingresos que se generaron por concepto de exportaciones e ingresos de capital oficial y bancario. Sin embargo, la tendencia se revirtió por completo en agosto, cuando el precio de la divisa comenzó a subir hasta alcanzar un máximo de Q 6.25 en noviembre. La depreciación del quetzal frente al dólar obedece al crecimiento en la liquidez, que al provocar un descenso en las tasas de interés locales, hizo más atractiva la inversión en otras monedas, ocasionando flujos de capital de Guatemala hacia otros países.
El comercio internacional tuvo mayor dinamismo. Prueba de ello es que el valor de las exportaciones y de las importaciones tuvo notorios incrementos (16% y 18% respectivamente). Las exportaciones que más crecieron fueron las tradicionales, debido en gran parte a los buenos precios de los principales productos de exportación. El ingreso de divisas por exportaciones de café registró un aumento de 85.1%, mientras que el derivado de las exportaciones no tradicionales no pasó de 10.1%.
Tanto las importaciones de bienes de consumo como las de bienes de capital y de materias primas registraron considerables aumentos. Al término del año la balanza comercial tuvo un déficit de $1,320 millones, 21% superior al del año pasado. Dicho déficit deja claro que la demanda interna sí creció en 1997. La exportación de servicios y las transferencias unilaterales contribuyeron al ingreso de divisas. Al final el déficit en la cuenta corriente fue de $ 531.7 millones.
La cuenta de capital de la balanza de pagos tuvo un cambio significativo respecto a la importancia de sus componentes. Los flujos de capital oficial y bancario crecieron significativamente en el año, mientras que los de capital privado se redujeron. Las principales fuentes de capital oficial fueron los eurobonos -bonos colocados en el extranjero- y otros desembolsos al Gobierno. El sector público no financiero tuvo ingresos de capital por $229.4 millones. El ingreso de capitales privados también fue positivo, aunque menor que el de 1996. A esto pudo haber contribuido la reducción de las tasas de interés locales. La cuenta de capital tuvo un superávit de $ 781.7 millones, que restado del déficit en cuenta corriente de $531.7 millones, dejó un aumento en el nivel de reservas internacionales de $250 millones.
4. Finanzas Públicas
Si se le compara con lo presupuestado, el comportamiento de los ingresos tributarios fue satisfactorio, pues rebasaron en Q 259 millones lo establecido en el presupuesto para 1997. Sin embargo, se observa que este incremento en los ingresos tributarios no obedece tanto a una mejor administración y recaudación, sino a un crecimiento del consumo interno y de las tasas impositivas. Los impuestos cuya recaudación creció significativamente fueron el IVA y el impuesto a la distribución de los derivados del petróleo. Se estima que el nivel de la carga tributaria fue de 9.1% del PIB, superior al 8.4% de 1996.
En lo referente a la desincorporación de activos estatales, los resultados fueron desalentadores. En el presupuesto para el año se programaron ingresos de Q 1,570 millones por este concepto, de los que no se recibió nada en absoluto. Por el contrario, sí se lograron algunos recursos no presupuestados, producto de la desincorporación de dos plantas de la Empresa Eléctrica de Guatemala. Para suplir los recursos que no se obtuvieron, el Gobierno recurrió a la contratación de nueva deuda pública por un monto de Q 1,500 millones, que se destinará en partes iguales al apoyo de la política monetaria y al financiamiento del presupuesto de 1997 respectivamente.
El déficit fiscal al término del año fue de Q 1,091 millones, que representan alrededor de 1.1% del PIB; no se alcanzó por tanto la meta establecida en el presupuesto, que era tener un déficit fiscal de 0.4% del PIB.
Hubo varias reformas legales al sistema impositivo. En julio entraron en vigencia las últimas reformas al Impuesto Sobre la Renta, entre las que sobresale la rebaja gradual de la tasa máxima, que será de 25% en los períodos de imposición que se inicien en 1999.
Se aprobó asimismo un paquete de reformas fiscales, cuyo fin es elevar la recaudación tributaria a los niveles que se estipulan en los acuerdos de paz. Con ese fin se hicieron reformas e incrementos a algunos impuestos como el Impuesto Unico Sobre Inmuebles -IUSI-, el impuesto de salida del país, y el impuesto a la distribución de combustibles derivados del petróleo. También se aprobaron modificaciones al Impuesto a las Empresas Mercantiles -IEMA- y a los impuestos al consumo de bebidas alcohólicas destiladas, cerveza y otras. La aprobación de la Superintendencia de Administración Tributaria -SAT-, ente descentralizado cuyo fin es eficientar la recaudación, tuvo que esperar hasta enero del presente año.
Para justificar el alza de dichas tasas, el razonamiento del Gobierno partió de la premisa de que alcanzar cierto nivel de carga tributaria -el que estipulan los acuerdos de paz- es un fin en sí mismo, sin reparar en el impacto negativo que un aumento de las tasas pueda tener sobre la eficiencia asignativa y el crecimiento económico. Esto último adquiere más relevancia si se considera la ineficiencia del gasto público, que no se usa para atender las necesidades prioritarias de seguridad y justicia, ni para suplir eficientemente las carencias sanitarias y educativas de los grupos más vulnerables.
5. Perspectivas para 1998
Aunque la autoridad monetaria no ha hecho pública su política para 1998, es previsible que el objetivo será mantener la estabilidad de precios, con un nivel de inflación ligeramente inferior al de 1997 (entre 6% y 7%). La intención del Banco de Guatemala de mantenerse lejos del mercado financiero, para reducir así sus pérdidas operativas y las presiones inflacionarias, haría que las tasas de interés continuaran en un nivel similar al que tienen actualmente. En un escenario como éste se esperaría una ligera apreciación real del tipo de cambio y un crecimiento económico parecido al de 1997. Sin embargo, esto dependerá del apoyo fiscal a la política monetaria, y específicamente del traslado al Banco de Guatemala de los recursos que puedan obtenerse por la venta de activos estatales. Si esto no sucede, la estrategia del Banco de Guatemala de mantener la estabilidad monetaria mediante el uso de reservas puede tornarse riesgosa, y podría obligarlo a retornar al uso de las OMAs. Esto ocasionaría un alza en las tasas de interés y sus consecuentes efectos sobre la actividad económica.
Algunos hechos dejan entrever un panorama positivo. Los términos de intercambio se vislumbran favorables, mientras el crecimiento del crédito al sector privado y el aumento en la importación de bienes de capital y materias primas para varios sectores estarían manifestando una mayor confianza de las personas en invertir, lo que podría mejorar el desempeño global de la economía en 1998.
Es posible que 1998 sea un año en el que se avance aún más en la consolidación de la estabilidad macroeconómica. De serlo, se tendría ya una base confiable sobre la cual sustentar una agenda de crecimiento. ¿Habrá decisiones audaces de política económica en 1998, congruentes con el objetivo de crecimiento de largo plazo? Es poco probable. Pero la esperanza, como decían los antiguos, es lo último que muere.