El objetivo fundamental de la política económica y social es elevar el nivel y la calidad de vida de todos los guatemaltecos. Para lograrlo se requiere un crecimiento económico sostenido y una estrategia de desarrollo social enfocada en los más pobres. Por ello es necesario que las política económica y social sea coherente, realista e integral. Además, es imperativo que las mismas se diseñen de manera tal que se privilegie una visión de largo plazo y no refleje intereses de grupos particulares, sino que constituya un verdadero proyecto nacional.
Dado que las políticas económica y social pueden incidir significativamente en el nivel y calidad de vida de la población, resulta de especial importancia que las mismas sean diseñadas y evaluadas, basándose en criterios técnicos, por los distintos sectores de la sociedad. Para llevar a cabo esto es necesario contar con información fidedigna y oportuna. Además, para la eficiente formulación, ejecución y evaluación de los planes y programas de trabajo de las entidades del sector privado también es necesario que exista información estadística exacta y oportuna.
Esta carta económica contiene un resumen de un trabajo realizado recientemente por el CIEN, titulado el Sistema de Indicadores para la Evaluación de la Política Económica y Social de Guatemala. El principal objetivo de este trabajo es presentar una evaluación y diagnóstico de la información con que se cuenta actualmente acerca de la realidad guatemalteca (en las áreas económicas y sociales), y hacer una serie de recomendaciones para su mejoramiento.
Metodología
Como marco de referencia para realizar la evaluación de las variables estudiadas se utilizó el General Data Dissemination System -GDDS- (sistema constituido por el Fondo Monetario Internacional -FMI-, para mejorar la calidad de la información para los países en desarrollo). Para complementar el análisis, se utilizó el informe escrito por el FMI respecto a la situación de las estadísticas macroeconómicas, en julio de 1997. Asimismo se consultó el documento "Informe del Grupo de Expertos sobre las repercusiones estadísticas de conferencias recientes importantes de las Naciones Unidas", el cual define una lista de 15 indicadores para formar un Conjunto Mínimo de Datos Sociales Sugeridos (Minimun National Social Data Set). Las variables no contempladas en estos marcos de referencia se ajustaron a parámetros internacionales aceptados y al criterio del equipo de investigación. El estudio se complementó con más de veinte entrevistas de funcionarios de diferentes instituciones, tanto públicas como privadas. .
Las variables económicas consideradas en la evaluación se encuentran agrupadas en cuatro sectores: el sector real, el fiscal, el financiero y el sector externo. Además, dada su importancia en el proceso de crecimiento económico, se incluyó también el sector infraestructura. Para el área social se establecieron los siguientes sectores: población, educación, salud, empleo, previsión social, vivienda, pobreza y medio ambiente.
Para la evaluación de los indicadores y variables que se analizaron se tomaron en cuenta cuatro dimensiones: calidad metodológica, periodicidad, oportunidad y divulgación. La primera de ellas hace hincapié en la calidad de la información que proporcionan los distintos indicadores. La periodicidad se refiere a que exista una serie de tiempo que permita determinar la evolución de la variable en cuestión. La dimensión de la oportunidad indica el rezago con que aparece la información. Finalmente, con la divulgación se evalúa la facilidad con que el público puede acceder a la información.
MARCO INSTITUCIONAL
El marco institucional de las estadísticas nacionales está determinado principalmente por:
La finalidad del SEN es que la actividad estadística del país se desarrolle en forma integrada, coordinada, racionalizada y bajo una normativa común, entendiéndose por actividad estadística el conjunto de procedimientos y métodos de recolección, procesamiento y divulgación de datos, así como el análisis e investigación estadística. Además, el SEN debe preocuparse, entre otras cosas, por identificar y satisfacer las necesidades de información estadística de los diferentes usuarios; garantizar la producción, análisis y difusión oportuna de estadísticas integradas, confiables y completas; desarrollar, aplicar y mejorar los sistemas de técnicas adecuadas para el tratamiento de la información estadística; velar por la capacitación estadística del personal del SEN y promover su especialización; y fomentar el intercambio de información estadística ente los órganos que conforman el SEN.
La forma en que la ley define el SEN es demasiado amplia. Además, existen algunos problemas en el funcionamiento efectivo del mismo, especialmente en lo referente a la coordinación interinstitucional. El INE tiene serias dificultades ya que no cuenta con la capacidad institucional para coordinar, y mucho menos verificar, las estadísticas producidas por las entidades que conforman el SEN. Además, el reglamento de la Ley Orgánica del INE no proporciona los mecanismos que permitan una coordinación efectiva del SEN. Estos problemas se pueden enmarcar en los tres recursos principales, humanos, físicos y financieros. Por ejemplo, de los 240 funcionarios del INE, diez por ciento posee formación universitaria y el personal técnico especializado es reducido. Actualmente el INE no cuenta con la capacidad financiera para llevar a cabo todas las actividades que le exige su ley orgánica. Su presupuesto no le alcanza ni para desarrollar las encuestas y censos que se programan. El sistema de informática no es acorde con las necesidades de la institución.
Pareciera que la problemática institucional del INE se debe a la poca importancia dada de la actividad estadística por los gobiernos anteriores. El deterioro institucional del INE pudo haberse evitado. Se debe tener en cuenta que la Junta Directiva del mismo está conformada mayoritariamente por representantes de entidades del sector público. Además, llama la atención que en la Junta Directiva del INE no esté representado ninguno de los ministerios sociales. Aparentemente no ha existido una política estadística nacional.
Entidades Públicas y Privadas Generadoras de Información
Debe recordarse que toda entidad del Estado, independientemente de su naturaleza, que está encargada de recopilar y procesar datos para la generación de información estadística, pasa a formar parte del SEN. Sin embargo, dada la falta de coordinación interinstitucional, que ya se ha mencionado anteriormente, se dan duplicidades en algunas de las actividades realizadas.
La Ley Orgánica del Banco de Guatemala establece en el artículo 54 que el Departamento de Estudios Económicos con la colaboración de otras dependencias del banco, es el encargado de las estadísticas monetarias, bancarias y de balanza de pagos. Sin embargo, dados los problemas existentes en materia estadística en el país y con el objeto de cumplir su labor, el BANGUAT se ha visto obligado a asumir algunas funciones adicionales en materia de generación de datos e información estadística.
Algunas de las principales entidades que se encargan de la recopilación de información estadística son: los ministerios (especialmente de Finanzas Públicas, de Educación, de Salud, de Trabajo), el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS-, Instituto Nacional de Electrificación -INDE-, Comisión Nacional de Medio Ambiente -CONAMA- y otras.
Hay diversas entidades privadas que generan información sobre la actividad sectorial. Entre las entidades consultadas se encuentran algunas como la Asociación Nacional del Café -ANACAFE-, las Cámaras de Comercio, de la Construcción, de Industria, la Federación de Pequeña y Mediana Empresa -FEPYME-, y la Empresa Eléctrica de Guatemala. La tarea de estas entidades no es la generación de datos. Sin embargo, se pudo observar que algunas de ellas han dedicado personal y recursos para el seguimiento de la actividad de su sector. A pesar de que la mayoría de estas entidades no hacen mucha divulgación de sus estadísticas, sí se muestran dispuestas a proporcionarlas.
Algunos centros de investigación también elaboran indicadores para darle seguimiento a la actividad económica.
Evaluación de los Indicadores Propuestos
Como se mencionó, en la evaluación de los indicadores, tanto del área económica como del área social, se utilizaron los siguientes criterios: metodología, periodicidad, oportunidad y divulgación. Cada uno de los criterios cuenta con ponderación diferente. El criterio de metodología tiene una ponderación del 40%; le siguen los criterios de periodicidad y oportunidad con un 25% cada uno, y por último el criterio de divulgación, con un 10%. Cada criterio tiene un valor de 0 ó 1. Debido a la naturaleza del trabajo los criterios solamente se pueden calificar como aceptables si obtienen la calificación de 1 y deficientes si obtienen una valor de 0.
| Tabla No. 1 Metodología de Evaluación | ||
| Criterio | Explicación | Ponderación (100%) |
| Metodología | El proceso de recopilación de datos y la producción del indicador. | 40% |
| Periodicidad | El período de publicación que tienen los indicadores y que se ajuste a parámetros internacionalmente aceptados. | 25% |
| Oportunidad | La tardanza con que se encuentran estos indicadores con respecto al último año y que se ajuste a parámetros internacionalmente aceptados. | 25% |
| Divulgación | El acceso que tienen los usuarios a la información, y si ésta contiene todos los indicadores que se buscaban para el área. | 10% |
Para el área social se evaluaron un total de 66 indicadores, con un resultado promedio de 0.44. Los sectores que obtuvieron los mayores punteos fueron: educación 0.67 y población 0.65. Le siguen los sectores de vivienda con 0.49, el de salud con 0.45, el de mercado laboral con 0.40 y previsión social con 0.35. Los resultados más bajos los obtuvieron el sector de pobreza con 0.07 y el de medio ambiente con 0. (Este último resultado se debe principalmente a que no se obtuvo información de las variables.)
Un resultado bajo si se compara con los indicadores económicos (se analizaron 78 variables) que obtuvieron un resultado global de 0.61, con una diferencia de 0.17. Entre los indicadores económicos, son los del sector monetario los de mejor calidad, que alcanzaron un punteo de 1. Los otros tres sectores están por debajo, el real obtuvo un valor de 0.59, el fiscal de 0.52 y el externo de 0.40. A pesar de esto, existen mejores indicadores económicos que sociales.
| Tabla No.2 Resultados por Area | |
| Area | Resultado |
| Area Económica (en su conjunto) | 0.61 |
| Sector Monetario | 1.00 |
| Sector Real | 0.59 |
| Sector Fiscal | 0.52 |
| Sector Externo | 0.40 |
| Area Social (en su conjunto) | 0.44 |
| Educación | 0.67 |
| Población | 0.65 |
| Vivienda | 0.49 |
| Salud | 0.45 |
| Mercado Laboral | 0.40 |
| Previsión Social | 0.35 |
| Pobreza | 0.07 |
| Medio Ambiente | 0.00 |
| Area Infraestructura (en su conjunto) | 0.19 |
| Electricidad | 0.85 |
| Telecomunicaciones | 0.11 |
| Aeropuertos | 0.00 |
| Carreteras | 0.00 |
| Ferrocarriles | 0.00 |
| Puertos | 0.00 |
| Fuente: Cálculos propios. | |
Los indicadores de infraestructura obtuvieron un resultado de 0.19 (se analizaron un total de 30 variables). La calificación más alta fue la del sector de electricidad con 0.85; le siguió telecomunicaciones con 0.11. Los sectores de aeropuertos, carreteras, ferrocarriles y puertos obtuvieron un punteo de 0.
CONCLUSIONES
Institucionales: El problema de la información estadística en Guatemala radica en la carencia de una Política Nacional de Estadística. Existe una aparente falta de coordinación dentro del Sistema Estadístico Nacional -SEN-, que ha llevado a la duplicidad de funciones y del uso de los recursos. Los problemas financieros, técnicos y humanos que enfrenta el Instituto Nacional de Estadística -INE- le impiden cumplir a cabalidad con el mandato que le otorga su ley orgánica. Aparentemente el INE no tiene la capacidad para verificar los datos generados por las diferentes instituciones que conforman el Sistema Nacional de Estadística.
Aun cuando la reestructuración de INE es necesaria en la actualidad, con esto no se atacan los problemas de fondo que llevaron a la institución, y a las estadísticas nacionales, a su situación actual. Es imperante realizar cambios de fondo para mejorar la situación de las estadísticas en Guatemala.
Indicadores Económicos: El BANGUAT es el principal generador, compilador y divulgador de la información estadística en el área económica. En términos generales, la información económica es buena en relación con los estándares internacionales. Los principales problemas en esta área se refieren a los años que son utilizados como base en varias de las estadísticas. La falta de información obtenida a través de encuestas dificulta la adopción de nuevas metodologías en el cálculo de cuentas nacionales y la balanza de pagos. Los indicadores con que se cuenta para realizar el análisis de la coyuntura económica son insuficientes y la calidad de alguno de ellos se ha deteriorado.
Indicadores Sociales: En el área social no existe una institución que consolide ni verifique la información estadística de la misma. Conforme a parámetros internacionales, la calidad de las estadísticas sociales en Guatemala es deficiente. El procedimiento de la recolección de los datos también es deficiente en la mayoría de las áreas. La información en el área social no es oportuna. Se publica con mucho tiempo de retraso. Dentro del área social, las mejores estadísticas se encuentran en los sectores de población, educación y previsión social. Los indicadores relacionados con los sectores salud y mercado laboral presentan especiales deficiencias.
RECOMENDACIONES
Institucionales: Es imperativa la creación de una política nacional de estadística integral que establezca directrices de corto y largo plazo. Es importante el funcionamiento coordinado del Sistema Estadístico Nacional de Estadística -SEN-, para evitar la duplicidad de funciones.
Se recomienda darle mayor protagonismo y autoridad al INE. Se podría reformar su reglamento para darle mayor operatividad y facilitar la coordinación dentro del SEN. La política en materia de estadística debe garantizar que las entidades encargadas de la recopilación y procesamiento de datos, a fin de generar información estadística, cuenten con los suficientes recursos (humano, físico y financiero) para su funcionamiento eficiente y eficaz. La política en materia estadística debe considerar también elementos que propicien una mayor divulgación de la información. La labor de comprobación de la información estadística debe ser una de las de mayor prioridad para el INE.
Indicadores Económicos: Se debe continuar con los esfuerzos para actualizar el año de referencia de las distintas estadísticas económicas. Esto es especialmente relevante en las cuentas nacionales. Es importante asignar los suficientes recursos para realizar encuestas que permitan obtener indicadores de corto plazo, con el fin de poder evaluar adecuadamente para la coyuntura económica.
Indicadores Sociales: Es recomendable que se facilite un mejor acceso a la información de esta área. El que una sola institución compile esta información podría ayudar a conseguir este objetivo. Sin embargo, en varios sectores deben hacerse cambios estructurales y de metodología para mejorar los indicadores en este campo. La meta debiera ser como mínimo tener los indicadores disponibles anualmente.