Precisamente el problema de la vivienda en el país es consecuencia, principalmente, del bajo ingreso que perciben las familias, que no les permite alcanzar por sí mismas una solución habitacional básica. Sin embargo, las estrategias gubernamentales para "reducir el déficit de vivienda, dando prioridad a la atención de la población que vive en pobreza y pobreza extrema" parecen no ser congruentes con los criterios antes mencionados ni con la necesidad prioritaria de elevar el ingreso familiar.
En los acuerdos de paz también se reconoce la necesidad de implementar una política orientada a que un mayor número de familias disfruten de la vivienda en propiedad. Según el Acuerdo Sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, se debe, entre otras medidas, poner en práctica acciones de política monetaria que permitan reducir el costo del crédito, promover el mercado de valores y diseñar un mecanismo de subsidio directo a la demanda de vivienda popular.
En esta Carta Económica se presenta un breve diagnóstico del sector vivienda y se analizan la política general de vivienda y las estrategias del Gobierno para determinar si son congruentes con los objetivos proclamados y con la realidad de problema. Al final se mencionan diversos aspectos en los cuales es recomendable que la autoridad pública concentre su atención, de acuerdo a su rol subsidiario. El objetivo es replantear el problema habitacional desde una perspectiva diferente a la actual, para aportar nuevos elementos al debate nacional y contribuir a que se tomen las mejores decisiones.
DIAGNOSTICO
Un Problema de Ingresos
La vivienda satisface diversas necesidades de la familia, como la protección ante condiciones ambientales adversas y la privacidad. Idealmente cada familia debe ser capaz de proveerse, por medio de sus ingresos, de una solución habitacional adecuada a sus necesidades. Sin embargo, los salarios reales de la mayoría de los trabajadores guatemaltecos son bajos, debido a su escasa productividad, reflejo de la escasa capacitación para el trabajo y de la insuficiente inversión en tecnología e infraestructura. La ausencia de un Estado moderno y eficiente, la falta de respeto al Estado de Derecho y la carencia de una economía de mercado imposibilitan la existencia de un ambiente adecuado para la inversión necesaria en capital físico y humano. Esta es la razón de fondo que explica los niveles de las necesidades básicas insatisfechas de la población guatemalteca.
El Déficit Habitacional
El problema habitacional de Guatemala se resume en un déficit de cantidad y de calidad. El primer aspecto se refiere al número de casas que es necesario construir para las nuevas familias y para quienes viven en condiciones de hacinamiento. El segundo se relaciona con el número de viviendas que requieren mejoras, debido a que no tienen los niveles mínimos de servicios (agua potable, sanitario y energía eléctrica), carecen de la suficiente área útil por habitante, o están mal diseñadas y construidas con materiales precarios (ranchos, champas y otros tipos de vivienda improvisada).
El principal problema es la deficiente calidad de las viviendas. Según el INE, casi el 15% de las viviendas son informales. Del total de viviendas ocupadas en 1994, la tercera parte carecen de agua potable; siete de cada diez no tienen drenajes; el 13% no disponen de un inodoro o letrina; y un 45% no cuentan con energía eléctrica. Respecto a los materiales, un tercio de las casas de habitación están edificados con adobe, el 16% con madera, un 5% con lámina y el resto es de ladrillo, block o concreto. El INE estima que en cuatro de cada diez hogares se da algún grado de hacinamiento (más de tres personas por habitación).
El déficit cuantitativo es la diferencia entre el número de hogares y el de viviendas ocupadas, más un porcentaje determinado de hogares que viven en condiciones de hacinamiento y necesitan vivienda nueva para solucionar su problema. Este déficit más el de calidad da como resultado el déficit total de vivienda (ver Tabla 1).
| Tabla 1 Déficit Habitacional | ||
| AÑO | 1981 | 1994 |
| Total de hogares | 1,151,872 | 1,591,823 |
| Casas de habitación ocupadas | 1,102,281 | 1,553,708 |
| DEFICIT CUANTITATIVO | ||
| Necesidades cuantitativas (hogares menos casas ocupadas) | 49,591 | 38,115 |
| Necesidades por hacinamiento (30% - 1981, 27% - 1994) | 172,781 | 176,215 |
| Sub - total | 222,372 | 214,330 |
| DEFICIT CUALITATIVO | ||
| Viviendas informales | 235,704 | 259,915 |
| Viviendas sin algún servicio (30% - 1981, 27% - 1994) | 306,136 | 417,371 |
| Sub - total | 541,840 | 677,286 |
| DEFICIT HABITACIONAL TOTAL | 764,212 | 891,616 |
| Porcentaje del déficit con relación al número de hogares | 66% | 56% |
| Fuente: elaboración propia basada en datos del Instituto Nacional de Estadística, V Censo de Habitación, 1994. | ||
El Ministerio de Economía afirmó, en julio de 1997, que 780 mil casas requieren mejoras (60% del déficit total); y que el déficit cuantitativo es de 520 mil unidades (40%). Sin embargo, la cantidad de viviendas que es necesario construir parece sobrestimada si se compara con los datos más recientes del Instituto Nacional de Estadística -INE-, provenientes del V Censo Habitacional de 1994. Los resultados del último censo reflejan que el déficit de cantidad era la cuarta parte del déficit total. A pesar de las diferentes magnitudes, ambas fuentes coinciden al indicar que el problema de la vivienda es, sobre todo, cualitativo. Adicionalmente, al comparar los dos últimos censos habitacionales se observa que el déficit total con relación al número de hogares disminuyó de 66% a 56%.
La Incertidumbre sobre la Propiedad
En parte el problema cualitativo no se resuelve debido a que muchas personas no invierten en mejoras para su casa porque no tienen certeza jurídica sobre la propiedad del terreno sobre el cual construyeron. Para estimular las iniciativas individuales de mejoramiento e inversión habitacional, la tenencia de la vivienda debe reforzarse con la propiedad legal del suelo. Los derechos de propiedad bien establecidos permiten que las familias sean consideradas sujetos de crédito.
En 1994, en cada hogar censado se preguntaba lo siguiente: ¿En qué condición ocupan la vivienda? Los resultados sobre el régimen de tenencia señalan que el 76% de las casas de habitación particulares era ocupados en propiedad (total o parcialmente pagada), y el restante porcentaje en alquiler (11%), préstamo (12%) u otra forma de posesión (1%). Sin embargo, la boleta censal no incluyó la pregunta: ¿Cómo acredita la propiedad de la vivienda y del terreno? Por lo tanto, no se conoce cuántos hogares cuentan con una escritura, cuyo testimonio esté debidamente inscrito en el Registro de la Propiedad Inmueble.
ESTRATEGIAS GUBERNAMENTALES
Durante los últimos cincuenta años, los distintos gobiernos han intentado solucionar el problema habitacional del país, pero no han tenido éxito. El mercado de la vivienda en Guatemala ha sido regulado e intervenido por el Estado, dando lugar a una serie de distorsiones que, acumulativamente, han generado efectos contrarios a los que justificaron la intervención. Además, las estrategias se han orientado hacia la construcción de nuevas unidades en la Región Metropolitana y han descuidado la causa fundamental del problema: los bajos ingresos familiares.
Acuerdos de Paz
El Acuerdo Sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria basa sus lineamientos sobre vivienda en la Constitución de la República, según la cual es obligación del Estado "fomentar con prioridad la construcción de viviendas populares, mediante sistemas de financiamiento adecuados a efecto que el mayor número de familias las disfruten en propiedad". Al respecto, el Gobierno se comprometió, entre otras cosas, a lo siguiente: articular políticas de ordenamiento territorial que permitan el acceso de los pobres a la vivienda con servicios; incentivar la oferta de servicios, soluciones habitacionales y material de construcción; fortalecer el Fondo Guatemalteco para la Vivienda -FOGUAVI-; estimular la creación de sistemas de participación comunitaria que aseguren la incorporación de los beneficiarios en la ejecución de los planes y construcción de viviendas y servicios; promover la legalización, acceso y registro de terrenos; y asignar a la política de fomento a la vivienda popular el equivalente a no menos del 1.5% del Presupuesto de Ingresos Tributarios. En 1996 lo asignado fue del 0.84% (Q.80,000,000), pero sólo se ejecutaron Q.18,000,000 por medio del FOGUAVI .
Ley de Vivienda y Asentamientos Humanos
La política habitacional tiene como marco legal la Ley de Vivienda y Asentamientos Humanos, Decreto No. 120-96 del Congreso de la República, aprobado en noviembre de 1996. El objeto de la ley es apoyar, fortalecer, fomentar y regular las acciones del Estado y los guatemaltecos, con el fin de desarrollar el sector vivienda para establecer las bases institucionales, técnicas y financieras, que permitan a las familias acceder a una solución habitacional digna y adecuada (área construida para fines habitacionales caracterizada por la seguridad jurídica de la propiedad, disponibilidad de infraestructura, servicios básicos y proximidad a equipamientos comunitarios).
La ley recrea al FOGUAVI como una institución financiera de segundo piso (canaliza recursos financieros a través de entidades intermediarias autorizadas, y no está facultada para realizar operaciones financieras directamente con el público) a fin de que otorgue subsidio directo y facilite el acceso al crédito a las familias en situación de pobreza y extrema pobreza, a través de las entidades intermediarias aprobadas. Para recibir el subsidio se requiere un aporte previo por parte del beneficiario de por lo menos el 10% del valor de la solución habitacional, que puede ser en efectivo, en materiales o en mano de obra; luego el aporte del Estado lo triplica hasta por el 75% del valor total (techo de Q.12,000). La solución habitacional debe tener un precio máximo de Q.60,000. Para alcanzar el resto del monto requerido debe contratarse un préstamo, en condiciones de mercado, a través de los bancos involucrados.
La ley manda que el subsidio vaya destinado a personas de escasos recursos económicos, para la compra de lotes o terrenos con vivienda. Los cálculos con los cuales funciona el sistema de financiamiento se realizan a partir de ingresos familiares superiores a Q.2,400 mensuales. Sin embargo, el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS- reporta que el salario promedio mensual de los trabajadores afiliados es de Q.1,100. Pero el 70% de los trabajadores recibe menos de Q.1,000 por mes. Esto indica que estas familias no pueden acceder al financiamiento bancario y que los recursos públicos no están focalizados hacia la población de escasos recursos.
Con la reciente reforma a la Ley de Vivienda y Asentamientos Humanos (agosto de 1997) el Ministerio de Economía (Viceministerio de la Vivienda) dejó de ser la entidad rectora de la política habitacional y su responsabilidad fue transferida al Ministerio de Comunicaciones, Transporte, Obras Públicas y Vivienda -MCTOPV-. Este cambio se realizó, según la ley, con la intención de que el ente ministerial que coordina la inversión social en infraestructura básica sea también quien coordine la inversión en vivienda, pero ha provocado cierta confusión sobre las políticas y estrategias que el gobierno pretende implementar.
El Ministerio de Economía, tenía como meta gastar Q.696,000,000 en la construcción de 45.5 mil nuevas casas, y Q.442,000,000 en 36.8 mil mejoras habitacionales. De esos recursos, la mitad sería destinado al área metropolitana (Estrategia de Desarrollo 1996-2000, Sector Vivienda). Por otro lado, el MCTOPV informó que se destinarán Q.1,000,000,000 para la construcción de 100 mil nuevas viviendas durante los próximos dos años. En contraste con esos montos, el Proyecto de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal 1998, presentado por el Ministerio de Finanzas Públicas -MFP- al Congreso de la República, indica que lo asignado para el sector vivienda será Q.148,000,000.
Adicionalmente a las diferencias sobre los montos a invertirse, se observan diversos matices por lo que respecta a los objetivos y políticas. El Viceministerio de la Vivienda planteó como objetivo disminuir el crecimiento del déficit habitacional cuantitativo y cualitativo en grupos poblacionales de ingresos medios, bajos y en situación de extrema pobreza. Es un objetivo modesto en que se reconoce la magnitud del problema, pero se vincula con los estratos de ingresos medios y la mayoría de los recursos financieros se destinan a la construcción en las áreas urbanas. Por su parte, el Presidente de la República dijo recientemente que los objetivos son: "Dar seguridad jurídica a la tenencia y la igualdad de acceso a la tierra; dar acceso a financiamiento para soluciones y mejoras habitacionales; aumentar la oferta; y promover el aprovisionamiento de infraestructura básica, en particular agua, saneamiento ambiental y energía eléctrica" (Discurso en el VII Congreso Nacional de la Industria de la Construcción). Reconoce mayor peso a lo legal y cualitativo. El Proyecto de Presupuesto pretende "fortalecer el FOGUAVI con una asignación de Q.136.69 millones". Esto está en relación directa con las metas fijadas en los acuerdos de paz. Sin embargo, el MCTOPV fija sus expectativas en que "se va a desatar un aumento masivo de construcciones", y que "se generará trabajo para una abultada mano de obra" (Diario de Centro América, 5 septiembre 1997). Es decir que da importancia a la construcción de nuevas viviendas, dado su impacto en la reactivación de la industria de la construcción.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES