Hace dos años los guatemaltecos estrenamos un nuevo gobierno. Con la promesa de "vamos al cambio" se emprendió un nuevo proceso político en el país. El cambio más significativo se dio en diciembre de 1996 con la firma del Acuerdo de Paz Firme y Duradera. A mitad del período gubernamental es importante hacer un alto en el camino para reconocer los aciertos y desaciertos de la administración pública, con el fin de corregir los errores y seguir adelante hacia la modernización.
El Programa de Gobierno y los acuerdos de paz han sido los lineamientos de política económica y social para estos años. Esta carta económica presenta una breve revisión, a la luz de estos documentos, de las estrategias y los resultados de la gestión del presidente Alvaro Arzú durante estos dos primeros años.
Política Económica
"El compromiso de transformar Guatemala se sustenta en el desarrollo económico" (Programa de Gobierno 1996-2000, PG). Esta es la premisa de la actual administración, que implica un "compromiso con la inversión productiva" y con "el establecimiento de reglas claras y estables, sin privilegios ni discriminación". El gobierno se comprometió a garantizar la seguridad de las personas y el derecho de propiedad, mejorar las condiciones para la inversión privada, modernizar el mercado laboral e incrementar la calidad del gasto público.
Se han tomado medidas encaminadas a dar mayor participación a los particulares en la economía pero, hasta el momento, no se hay un incremento significativo en la inversión privada. La seguridad de las personas y sus bienes se ve amenazada por un alarmante aumento de la actividad delictiva. Según recientes encuestas, más del 60% de los guatemaltecos considera que el problema más grave del país es la violencia. Este clima de inseguridad contrarresta los efectos positivos de la estabilidad económica y es un obstáculo para elevar la inversión y la tasa de crecimiento económico.
Política Fiscal. Las autoridades se fijaron la meta de "contar con un sistema impositivo que facilite y asegure el pago de impuestos, que disuada los intentos de evasión y otorgue certeza jurídica" (PG). Sin embargo, a la luz de la evidencia, se puede afirmar que son pocos los avances y que algunas de las decisiones tomadas son incongruentes con dicha meta. Recientemente fue aprobada una nueva reforma tributaria, que constituye una fuente de incertidumbre para los agentes económicos e incide negativamente en la inversión. Los acuerdos de paz establecen una meta para la carga tributaria, pero las medidas que se adopten deben ser consistentes con el objetivo primordial del crecimiento económico, como la creación de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), que se encuentra pendiente en el Organismo Legislativo.
Mercado Laboral. La flexibilización y la modernización del mercado laboral aún no han sido abordadas por el gobierno y es difícil que se concreten en los próximos dos años, dado el costo político que esto conlleva.
Política Monetaria. El gobierno se propuso "asegurar la independencia del Banco de Guatemala y la autonomía de la Junta Monetaria, modificando las normas constitucionales y legales correspondientes" (PG), pero no ha propuesto reformas en este sentido. Debe reconocerse que hay relativa estabilidad macroeconómica y una efectiva política anti-inflacionaria. La estrategia anunciada recientemente por la Junta Monetaria tiende a consolidar los logros alcanzados y a eliminar parcialmente la distorsión generada por las altas tasas de encaje.
Comercio Exterior. Las autoridades reconocen que "la inserción en la economía mundial es una condición necesaria para el crecimiento económico y el desarrollo social" (PG). Ante una reciente propuesta del Congreso para detener la desgravación arancelaria, el Organismo Ejecutivo decidió mantener el programa vigente, lo cual es una decisión acertada y coherente con la modernización de la economía. Para mejorar la eficiencia económica y favorecer el crecimiento económico podría avanzarse más rápidamente en la disminución de las tasas máximas.
Infraestructura. Se plantea la necesidad de "promover la participación del sector privado en las etapas de planificación, diseño, construcción, financiamiento, operación y mantenimiento de la infraestructura nacional" (PG). En esta área se han alcanzado avances significativos pero aún queda mucho por hacer. Se implementó el fondo vial para el mantenimiento de las carreteras y se inició el programa de concesiones con el tramo Palín - Escuintla. También la política anunciada pretende la modernización de la infraestructura portuaria y considera la concesión de terrenos para que el sector privado preste servicios relacionados. Para esta participación de particulares existen formas más eficientes como la privatización de las instalaciones existentes o la concesión de los servicios.
Este año se dio un cambio innovador con la nueva Ley de Aviación Civil que busca mejorar la calidad de los servicios y reducir costos a través de un mayor grado de competencia gracias a la política de cielos abiertos. Esta ley redefine el rol del Estado, que pasa a ser regulador y diseñador de las políticas, lo que posibilita la desincorporación de la infraestructura aeroportuaria.
En el subsector eléctrico se ha logrado una mayor participación de los particulares en el área de generación. Queda pendiente lograr avances en la transmisión y distribución de electricidad. En telecomunicaciones, la ley aprobada el año pasado desmonopolizó el sector, y aún cuando no se ha concretado la venta de TELGUA, el proceso de desincorporación continúa y las subastas de frecuencias han sido un éxito. Algunas de las recientes reformas a la Ley de Telecomunicaciones constituyen un retroceso, ya que se sustituye un mecanismo objetivo para determinar el costo de interconexión, por uno discrecional.
Hidrocarburos. El gobierno propuso reformas a la Ley de Hidrocarburos, pero no se ha producido ninguna acción en esta vía y los logros alcanzados se deben a algunos acuerdos del Ministerio de Energía y Minas, lo que no da la certeza jurídica deseable. La Ley de Comercialización de Hidrocarburos aprobada por el Congreso merece una mención especial, pues libera este mercado, lo que permitirá una mejor asignación de los recursos.
Modernización del Estado. El programa de gobierno planteó la modernización del Estado para lograr que "el aparato estatal responda a las necesidades de la sociedad y ejecute eficientemente la política pública" (PG). Respecto a sus sistemas administrativos, se aprobó una nueva Ley del Organismo Ejecutivo, que orienta sus funciones de acuerdo con el principio de subsidiariedad. Crea siete secretarías, que no pueden llevar a cabo funciones de ejecución. A los fondos sociales les exige presentar su estructura jurídica y una memoria de labores con la respectiva ejecución presupuestaria. Esta ley modifica el nombramiento del Gobernador Departamental, quién será elegido por el Presidente de la República de una terna propuesta por el Consejo de Desarrollo Urbano y Rural.
Por otro lado, la nueva Ley Orgánica del Presupuesto no tiene cambios de fondo pues, entre otras medidas, no otorga a las unidades de administración financiera -UDAF´s- la autoridad necesaria par una efectiva descentralización hacia los ministerios. También se ha reformado la Ley de Compras del Estado y queda pendiente la nueva Ley de Servicio Civil. Sin embargo, una vez reformadas las leyes es importante contar con los recursos humanos y financieros para hacerlas operativas.
Política Social
Promover el desarrollo humano integral, por medio de la generación de empleos productivos, es el compromiso social del programa de gobierno. Su política de combate a la pobreza tiene como líneas de acción:
En el caso de los fondos sociales, encargados de atender las necesidades urgentes de los pobres, no existe información cualitativa suficiente para realizar una evaluación de su impacto. Su proliferación está postergando la modernización indispensable de los ministerios. Para la descentralización administrativa y fiscal, aún no se han realizado los cambios que eliminen los obstáculos operativos y legales existentes. El gasto social presenta la misma estructura de años anteriores: la mayoría de los recursos se destinan a la Región Metropolitana, no se asignan en función de la máxima rentabilidad social, y persisten las deficiencias en la ejecución de la inversión.
Educación. Los objetivos establecido son: aumentar la cobertura, impulsar una reforma educativa, fortalecer la gestión descentralizada, lograr mayor eficiencia en el uso de los recursos y disminuir la tasa de analfabetismo. Para ello, se crearon las Direcciones Departamentales, hacia las cuales se desconcentró la supervisión y los programas de capacitación, pero este cambio no se considera una descentralización porque no involucra a las comunidades. También se autorizó la creación de Juntas Escolares, integradas por padres de familia de las escuelas públicas, pero aún está pendiente su reglamento.
Para aumentar la cobertura, se fortaleció el PRONADE que atiende a más de 100,000 niños del área rural. Este esfuerzo responde a los acuerdos de paz, pero durante 1997 aún quedaron más de 500,000 niños sin atención. El éxito de PRONADE consiste en que organiza a los padres de familia en Comités Educativos que reciben recursos financieros para contratar maestros, comprar alimentos y útiles escolares.
Los acuerdos de paz demandan un sistema educativo descentralizado. Esto implica modificar la Ley de Educación Nacional de acuerdo con el principio de subsidiariedad del Estado, lo cual también es importante para mejorar la calidad del gasto, pues la meta de los acuerdos para el año 2,000 es ejecutar 2.46% del PIB en el sector educación.
Salud. Se propone modernizar la administración del sector salud con un nuevo modelo de atención basado en la participación comunitaria. Sin embargo, la descentralización y la desconcentración se queda a nivel de las áreas de salud. Recientemente el Ministerio de Salud ha implementado el Sistema Integral de Atención en Salud -SIAS- que presta servicios básicos, por medio de personal voluntario e institucional, para extender y mejorar la atención en salud. La debilidad de este programa es que depende del voluntariado, lo cual no es sostenible en el largo plazo. Para fortalecerlo se podría, igual que en educación, formar comités de salud que reciban recursos financieros y contraten personas de la comunidad para que presten el servicio.
El recién aprobado Código de Salud establece una nueva organización y funciones para el ministerio. Ahora se le permite nombrar los gerentes y técnicos que considere necesarios para desarrollar las funciones administrativas y financieras de manera más eficiente y alcanzar la meta del gasto en salud de 1.31% del PIB. Respecto al IGSS todavía no se han dado cambios en los servicios de salud.
Previsión Social. El Organismo Ejecutivo cuenta con un proyecto de ley que reforma todo el sistema de previsión social. Redefine al IGSS como un ente rector de la seguridad social y crea dos superintendencias: la de previsión social y la de salud. El sistema de pensiones propuesto cambia el modelo de capitalización parcial colectiva por uno de capitalización plena individual e incluye la participación del sector privado en el manejo de los recursos, por medio de Administradoras de Fondos de Pensiones, que el usuario escogerá libremente. La ley también contempla la unificación de los sistemas obligatorios. Esta ley aún no se ha presentado al Congreso de la República. Por el contrario, se aprobaron dos decretos que no son congruentes con la reforma.
Vivienda. Se pretende reducir el déficit cuantitativo y cualitativo, dando prioridad a los pobres, por medio de la creación de sistemas de participación comunitaria y la legalización, acceso y registro de terrenos. Sin embargo, las estrategias se han orientado hacia la construcción de nuevas unidades en la Región Metropolitana. En 1996 se aprobó la Ley de Vivienda y Asentamientos Humanos, con el fin de desarrollar el sector. La ley recrea al FOGUAVI para que otorgue subsidio directo y facilite el acceso al crédito a las familias en situación de pobreza y extrema pobreza, pero las personas que pueden acceder a estos recursos pertenecen a un nivel socioeconómico medio. En agosto de 1997, la ley fue modificada para convertir al Ministerio de Comunicaciones, Transporte, Obras Públicas y Vivienda en la nueva entidad rectora y redefinir la junta directiva del FOGUAVI. En este sector los recursos públicos deberían dirigirse a la dotación de servicios básicos, al mejoramiento cualitativo de las viviendas y a la creación de mecanismos de titulación sencillos, ágiles y económicos para superar la simple posesión.
Conclusiones
Uno de los grandes logros de la actual administración es el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica. Las medidas anunciadas recientemente por Junta Monetaria constituyen un primer paso para su consolidación.
La política tributaria parece centrarse en elevar la carga tributaria, dejando de lado el objetivo del crecimiento económico, pues la combinación de impuestos utilizada incide negativamente en la inversión. La decisión de no detener el proceso de desgravación arancelaria constituye un paso positivo en el establecimiento de reglas claras y estables, y un avance hacia la modernización de la economía.
El gasto social del Estado continúa siendo deficiente porque no se han realizado los cambios estructurales requeridos para la efectiva descentralización. El gasto no se focaliza ni se asigna sobre la base de criterios de rentabilidad social derivados de una evaluación social de proyectos.
La inseguridad se ha convertido en un tema medular para el desarrollo del país, pues genera un clima de incertidumbre que afecta negativamente los niveles de inversión y la tasa de crecimiento económico.
Recomendaciones
Proseguir con las reformas sectoriales e institucionales de acuerdo a los principios de subsidiariedad y solidaridad del Estado. Fortalecer la capacidad técnica del personal de los entes reguladores, para que la implementación de los cambios sea exitosa. Mejorar la comunicación entre el gobierno y los ciudadanos pues en un proceso como el presente es importante que la población conozca sus costos y sus beneficios en el corto, mediano y largo plazo.
Consolidar la estabilidad macroeconómica por medio del apoyo fiscal a la política monetaria. Es necesario que la política fiscal sea congruente con el objetivo de crecimiento económico. Concluir las reformas pendientes: eliminar el principio de concentración de divisas, reformar la Ley Orgánica del Banco de Guatemala, modificar la conformación de la Junta Monetaria y aprobar la SAT.
Fortalecer a las entidades encargadas de garantizar la seguridad, la justicia y el orden, la vida de las personas y el derecho a la propiedad.
Trabajar con una visión de largo plazo. Los procesos de cambio implican tiempo y esfuerzo. Los dos años que restan al gobierno no serán suficientes para ver los frutos de las reformas. Es importante que los partidos políticos estén de acuerdo en éstas para continuar con la modernización y lograr elevar el nivel de vida de todos los guatemaltecos.
Dar prioridad a la educación primaria y a la salud preventiva, sobre todo promoviendo las reformas necesarias a nivel legal y administrativo para alcanzar las metas cualitativas de los acuerdos de paz teniendo como principal política la descentralización de los servicios.