CARTA, 02/01/96, TURISMO Y DESARROLLO PARA EL SIGLO XXI

Carta Economica

País/Country: Guatemala

Centro de Investigaciones Economicas Nacionales

Autor/Author: Verónica Spross

Volúmen/Volume: 1

Número/Number: 158

Frecuencia/Frequency: Mensual/Monthly

A nivel mundial el turismo tiene un participación del 7% en el total de las exportaciones. De 1967 a 1989 la tasa anual promedio de crecimiento en términos nominales fue de 13.6%. El crecimiento acelerado que ha experimentado la industria del turismo a nivel mundial y los distintos factores que facilitan su crecimiento hacen que el turismo sea un sector atractivo para la inversión.

Guatemala es un país colorido, que cuenta con innumerables sitios de atractivo turístico, una naturaleza tropical y un conjunto de tradiciones único en el mundo. Hay lugares tan variados como Tikal, el Lago de Atitlán, Semuc Champey, el río La Pasión, Livingston, el Volcán de Agua, La Antigua o Todos Santos Cuchumatanes. Al considerar los lugares de interés, nuestra ubicación geográfica, el clima y otros factores positivos cabe preguntarse: ¿por qué el turismo no genera más riqueza y un mayor número de empleos? ¿Por qué otros países similares atraen un mayor número de turistas? ¿Crecerá substancialmente el sector en los próximos años?

En décadas anteriores pesaba mucho la idea de promover actividades turísticas mediante incentivos fiscales u otros medios. La experiencia demuestra que más que otorgarle un tratamiento preferencial al turismo lo que requiere es un marco propicio para su expansión. En esta Carta Económica se hace un diagnóstico del sector turismo, se analizan los factores críticos para su desarrollo y se formulan recomendaciones sobre una estrategia para el crecimiento sostenible y duradero de éste, incluyendo una reforma del Instituto Guatemalteco de Turismo -INGUAT-.

1. ¿Crecimiento o Estancamiento?

El turismo crece, pero más lentamente que en otros países cercanos. El comportamiento de esta industria en nuestro país, en los últimos 25 años, puede dividirse en tres períodos principales: la década del auge (1970-1979), en la que el número de turistas y el monto de ingresos percibidos mostraron una tendencia ascendente, culminando con 503,908 en 1979 y un ingreso de divisas por US$ 250 millones; el período de la decadencia (1980-1984), en que se produjo un marcado descenso debido a la crisis económica mundial y a la inestabilidad política centroamericana; posteriormente comenzó el período de la recuperación (1985-1994), en el que se revirtió la tendencia decreciente de los cuatro años anteriores. En 1993 el gasto por turista fue de más de US$ 470 y la estadía promedio de 6.8 días, en comparación con la cifra de 1963, en que la estadía promedio fue de 3.4 días. En el Termómetro Económico se presentan el ingreso de turistas y las divisas generadas por el sector.

A pesar de que ha habido aumentos en diversos indicadores, al compararlos con los de Costa Rica, que es un punto de referencia similar, se observa que el nivel de crecimiento del turismo en Guatemala es inferior al potencial con que se cuenta.

En los últimos años el ritmo de crecimiento del turismo guatemalteco es menor que en el resto de los países centroamericanos, lo cual implica que se está perdiendo participación en el mercado regional. Además, en comparación con Costa Rica, el tiempo de estadía y el gasto diario por turista son también inferiores.

En 1989 Guatemala alcanzó una participación de 0.06% en el turismo mundial. Durante ese mismo año las exportaciones de Guatemala representaron un 0.04% de las exportaciones totales del mundo. Esto significa que tenemos un mayor nivel de participación en el mercado del turismo que en el de exportaciones a nivel mundial.

2. Caracterización de los turistas

¿De dónde vienen los turistas? En 1992 un 42% de los turistas que ingresaron al país provenían de Centro América, un 34% de Norteamérica, un 17% de Europa, y finalmente un 5% de Sudamérica. Además del turismo internacional, existe también el turismo interno: es decir, los guatemaltecos que visitan otras regiones del país.

Una medición del tamaño del sector, que relaciona los ingresos de divisas por turismo con el Producto Interno Bruto, permite concluir que su participación en el PIB nacional es de aproximadamente 1.65% (análisis de Hugo Maul R.) Esto significa que el turismo produce cerca de Q. 1,200 millones al año. Al incorporar información referente al gasto por turista, se obtiene una aproximación de la distribución del gasto turístico.

De este análisis puede concluirse que los sectores para los cuales el turismo representa un mayor ingreso son los de alimentos y bebidas, y hospedaje. Por consiguiente, la forma más eficiente de incrementar el gasto por turismo es aumentando el período de estancia en el país. Esto puede lograrse ofreciendo mejores servicios e infraestructura turística.

Factores críticos para su desarrollo

La situación económica, y especialmente la política, que se refleja en cierto grado en los travel advisories y los travel warnings impuestos por los Estados Unidos, han jugado un papel importante en el desarrollo del turismo. Al relacionar estas medidas con el ingreso de divisas por turismo, se muestra que las mismas desaceleran el crecimiento del sector.

Las vías de comunicación tienen un papel importante en el desarrollo turístico. En Guatemala los turistas ingresan principalmente por la vía aérea y la terrestre (ambas con una participación similar). La vía marítima es un mercado muy pequeño (1.5%). La limitada infraestructura de acceso por vía terrestre, portuaria y aérea, junto con un sistema de transporte poco adecuado restringen el desarrollo del turismo en Guatemala. Para lograr la eficiencia del aeropuerto internacional se deberá realizar una reforma de su administración. Entre las opciones se encuentran la concesión a largo plazo y la privatización, del conjunto o de servicios específicos; ambos métodos han sido utilizados en países como México, Gran Bretaña, Macau, Austria y otros. Para facilitar el turismo por la vía terrestre es necesario simplificar los procedimientos migratorios en las fronteras.

En los últimos ocho años el número de habitaciones hoteleras ha crecido en un 3.6% anual promedio. De 1988 a 1993 los establecimientos crecieron de 311 a 434, lo que implica un incremento del 40%. El mayor crecimiento se registró en las habitaciones de 2 y 1 estrellas. Más del 80% de la infraestructura turística de cuatro y cinco estrellas están concentradas en la ciudad capital y en Antigua. El nivel de ocupación en los hoteles, del 45% promedio, es relativamente bajo.

La infraestructura de apoyo refleja el grado de desarrollo en el país y repercute indirectamente en la oferta hotelera y en las vías de acceso que el turista elige. Uno de los principales cuellos de botella son las telecomunicaciones. Existen departamentos, como Sololá y Baja Verapaz, donde se cuenta con menos de 900 líneas telefónicas. La cobertura de agua potable alcanza al 63% de la población. En algunas zonas rurales no hay servicio de energía eléctrica. La infraestructura de apoyo es débil, principalmente en el interior de la República, donde están la mayoría de las atracciones turísticas. Como consecuencia se minimiza el tiempo de estadía del turista en el país, y por ende disminuye su gasto en el mismo. Tanto la infraestructura turística como la de apoyo están concentradas en la capital. Esto reduce la afluencia a los centros turísticos.

Una estrategia de desarrollo para el sector

El reto que afrontamos como país es lograr un nivel elevado de crecimiento económico, que genere los recursos para atender las necesidades en el área social. Se requieren reformas profundas del sistema económico, que permitan alcanzar el potencial y aprovechar los recursos de la forma más eficiente. El sector privado es el motor principal del crecimiento económico. Igual que otros sectores económicos, el turismo juega un papel importante para alcanzar las metas. Con un clima de confianza generado por la clara definición y protección de los derechos de propiedad, reglas del juego estables, claras y no discrecionales, y con estabilidad macroeconómica, se alcanzará el potencial de crecimiento del turismo.

La estrategia de desarrollo no será posible sin una transformación del rol del Estado. Este debe pasar de ser un Estado empresario e interventor de la actividad económica a ser un Estado subsidiario, que actúe únicamente cuando las personas, individualmente o libremente asociados, no pueden hacerlo. La modernización del Estado debe abarcar también el sector turismo. Por paradójico que parezca, el mejor apoyo al turismo consiste en abandonar muchas de las funciones que el Gobierno, a través del INGUAT, lleva a cabo actualmente. En lugar de ejecutar proyectos directamente u otorgar privilegios específicos, el Estado debe promover el clima de confianza para la inversión, a través del fortalecimiento del Estado de Derecho, la economía de mercado, y una estrategia social que permita apuntalar el capital humano.

El desarrollo de una infraestructura de apoyo más eficiente es una acción prioritaria. Para lograrlo se sugiere la transferencia de la provisión monopólica de infraestructura por entidades del sector público a una provisión con criterios empresariales y de competencia. Los sectores que prioritariamente debieran manejarse de acuerdo con políticas de privatización y desmonopolización son las telecomunicaciones, la energía eléctrica y el agua potable. También es fundamental la participación privada en los servicios de puertos y aeropuertos.

EL futuro del INGUAT

El INGUAT fue creado en 1967. Se le asignaron funciones como entidad ejecutora y reguladora de la actividad privada. Sus responsabilidades son demasiado amplias e incluso algunas están fuera del ámbito de su actividad. Por ejemplo, tiene la facultad de fijar las tarifas de los hoteles, puede construir hospedajes y albergues, autorizar exoneraciones arancelarias e incluso tiene la potestad de expropiar terrenos que considere necesarios para la consecución de sus fines. Varias de sus funciones se duplican con las de algunos ministerios, y otras no son deseables ni justificables, a la luz del principio de subsidiariedad del Estado. Su rol debe ser revisado también en el sector turismo, para que haya consistencia con la modernización económica y la descentralización de las funciones del Gobierno.

Un segundo punto, que resulta siendo medular en el análisis del sector, es el financiamiento del INGUAT, que está compuesto principalmente por los ingresos tributarios que recibe según su ley orgánica: el impuesto del 10% sobre hospedaje y pasajes aéreos, la tarjeta de turismo (US$ 5 por cada tarjeta extendida) y una fracción del impuesto de salida (el 40% de los Q. 50 por cada pasajero que viaja por vía aérea corresponde al INGUAT). La potestad que tiene INGUAT de contar con impuestos específicos difiere de la dirección que debiera tener la política tributaria, consistente con una estrategia de crecimiento económico acelerado y sostenible. Desde el punto de vista del bien común, es poco conveniente que distintas entidades puedan fijar impuestos para garantizar su subsistencia. Además los servicios turísticos nacionales pierden competitividad con el impuesto del turismo del 10%, que los encarece respecto al costo de otros países. Para mejorar la competitividad del sector deberá revisarse su política de financiamiento.

Por otra parte, los recursos con los que cuenta el INGUAT deben evaluarse más que en función de la cantidad, en función del uso y la eficiencia con que se manejan los mismos. En el Termómetro Económico se muestra el presupuesto de ingresos y egresos de la entidad durante 1993 y 1994. En 1993 la ejecución presupuestaria fue de 27 millones de quetzales, de los cuales el 79% corresponde a gastos de funcionamiento y más del 80% se ejecutó en la región metropolitana. Cabe resaltar que estos últimos incluyen el gasto de promoción y publicidad (30% del total), que debiera considerarse como una inversión, pero se excluyen las transferencias corrientes, donde se contabilizan algunas prestaciones al personal y la cuota patronal al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social. Es decir, que los gastos relacionados con el personal ascendieron al 47% del presupuesto de la entidad en 1993.

Los proyectos y programas de promoción turística deberán competir por los recursos financieros con las otras actividades que realiza el Estado, como infraestructura básica, educación y salud, según el sistema de evaluación social de proyectos de inversión pública.

Una encuesta realizada por A. Campollo en 1995 entre empresas que participan en la industria turística contribuye a analizar mejor la eficacia de la política de turismo que se ha seguido en los últimos años. A continuación se presenta una síntesis de ésta.

De los comentarios de los encuestados se puede concluir que el INGUAT no está cumpliendo a cabalidad con su principal función, que es la realización de campañas de mercadeo y promoción de Guatemala como destino turístico. Es fundamental su reestructuración, la cual podría realizarse según alguna de las siguientes opciones:

Reestructuración del INGUAT: reorientación de las actividades del INGUAT hacia una entidad de apoyo, cuyas atribuciones se limiten a la promoción turística interna y externa, y a la coordinación de sus actividades con el Gobierno central y los gobiernos locales para el apoyo del turismo. Requiere la modificación de su ley orgánica, incluyendo las funciones de la Junta Directiva, la cual deberá efectivamente supervisar, controlar y dirigir las actividades, y una racionalización del uso de sus recursos.

Oficina de Turismo: transformación del INGUAT en una oficina nacional de turismo, bajo la supervisión del Ministerio de Relaciones Exteriores, cuya función sería la promoción agresiva del país como destino turístico. Se coordinaría con las embajadas y consulados en el extranjero y actuaría como coordinador entre el sector público y el privado. La principal ventaja de esta opción es la reducción de los costos administrativos.

Delegación de funciones en una organización privada: una organización privada financiada con aportes voluntarios de las empresas turísticas podría hacerse cargo de la promoción del turismo. De esta forma se estaría vinculando directamente el desempeño de la institución con los requerimientos del sector y se descargaría al sector público de un área que debe tratarse como cualquier otra actividad económica.