Aun cuando las redes de electricidad, telecomunicaciones y televisión por cable se han extendido significativamente desde la privatización, ello ha ocurrido sin tomar en cuenta los riesgos que acarrea una expansión tan veloz.
Desde 1997 la Defensoría del Pueblo ha tomado conocimiento de la ocurrencia de accidentes por electrocución en espacios públicos que han segado la vida de numerosas personas y han provocado graves lesiones. Entre las víctimas de estos accidentes se cuentan adultos y niños que perecieron electrocutados al hacer contacto con medidores, postes de alumbrado o de teléfono, e inclusive con carretillas y quioscos de comerciantes. También han muerto por electrocución varios trabajadores de empresas contratistas mientras ejecutaban trabajos de instalación y mantenimiento de redes de media y alta tensión.
Aun cuando la información estadística sobre los accidentes por electrocución es incompleta, los pocos datos disponibles revelan que existen serios problemas de seguridad en la planta externa de las empresas que ponen en riesgo la vida y la salud de las personas, así como también la integridad de sus bienes e inmuebles.
El Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (OSINERG) ha registrado la ocurrencia de 66 accidentes, 40 de ellos fatales, sólo entre enero y setiembre de 1998.
Al mismo tiempo, funcionarios de OSINERG han informado a la Defensoría del Pueblo los resultados de un cálculo preliminar llevado a cabo por una de las empresas concesionarias sobre el número de lugares en los cuales se observan cruces y paralelismo de cables de teléfono, televisión por cable y electricidad. Según este cálculo, llevado a cabo a fines de 1997, existían alrededor de 21 000 puntos de cruce y paralelismo de cables en todo el país que podrían constituir lugares de riesgo. Información más reciente revela que el número de puntos de riesgo por cruces de cables de electricidad y de teléfonos en el área de concesión de la empresa Edelnor S.A. ascendía a 1550.
Durante los últimos meses algunas de las empresas concesionarias han tomado medidas para identificar y suprimir los riesgos, aun cuando se desconocen los resultados. En el caso específico de Edelnor S.A., la empresa reporta haber eliminado 1284 de los 1550 puntos de riesgo detectados. Sin embargo, hasta la fecha de culminación de este informe quedaban pendientes de solución 266 casos (de los cuales 64 corresponden a líneas de 10 mil voltios). Puede advertirse que, en ausencia de un sistema de supervisión adecuado, la continua expansión de las redes prevista para los próximos años podría agravar el problema.
Obviamente, no existe un cálculo de la gravedad del riesgo en cada lugar de cada ciudad del país, que permita evaluar en qué medida compromete la seguridad ciudadana. En realidad, el riesgo depende de diversos factores que varían en cada caso, entre los cuales pueden mencionarse la tensión, la antigüedad de las redes, las condiciones atmosféricas (humedad, fuerza del viento), la fricción a la cual están expuestos los cables, la propia especificación de los cables y, en general, la calidad de los materiales y del trabajo realizado en la instalación de las redes. También debe mencionarse el deterioro de las instalaciones como resultado de las conexiones clandestinas, del hurto de energía y el robo de partes y piezas.
En cualquier caso, a partir de la información recogida en entrevistas realizadas a especialistas en seguridad de instalaciones eléctricas, así como también durante las inspecciones llevadas a cabo por la propia Defensoría del Pueblo en compañía de algunos de estos especialistas, es posible afirmar que no se han tomado aún todas las medidas necesarias para evitar o reducir los riesgos de electrocución en distintos lugares y ciudades del Perú.
En el caso de la ciudad de Lima, si bien han disminuido los puntos de riesgo en las redes de media y alta tensión, aún se observan deficiencias en las instalaciones y, en particular, numerosos puntos de cruce y paralelismo de cables de televisión, teléfono y electricidad, sobre todo en baja tensión, lo que contraviene las normas sobre distancias mínimas establecidas en el Código Nacional de Electricidad. La escasa evidencia disponible en otras ciudades del país revela una situación similar.
Un estudio reciente elaborado por encargo del Organismo Supervisor de la Inversión en Telecomunicaciones (OSIPTEL) confirma claramente la existencia de situaciones de riesgo. En efecto, el estudio en mención señala:
"... parece existir un excesivo uso de cables de acometida en la planta externa... (los cables de acometida son los que conectan la red de distribución de electricidad con las instalaciones de los usuarios). Esto podría deberse a: una demanda no anticipada, un planeamiento deficiente, una renuencia a invertir a largo plazo minimizando los gastos comunes, o a la combinación de estos factores. A pesar de estas razones, se tienen consecuencias indeseables tanto para la seguridad de los usuarios como para la protección del servicio telefónico. Desde el punto de vista de la seguridad, el uso de los cables de acometida incrementa la posibilidad de contacto con las líneas de energía y también hace que el contacto sea más peligroso".
En síntesis, las personas están potencialmente expuestas a accidentes al entrar en contacto con instalaciones de la planta externa de las empresas de telefonía, televisión por cable y electricidad. Es urgente, por lo tanto, tomar medidas inmediatas para evitar nuevas pérdidas de vidas.
En las secciones siguientes se explica la competencia de la Defensoría del Pueblo en la supervisión de los servicios públicos y se exponen los antecedentes y alcances del informe. Luego se enumeran las principales actuaciones de la Defensoría y se muestran los resultados del análisis realizado. Finalmente se presentan las conclusiones, propuestas y recomendaciones.
Los riesgos de seguridad en las instalaciones de planta externa de las empresas están condicionados por diversos factores, de distinta naturaleza y complejidad.
Expansión de las redes
La característica más destacada del contexto en el cual han tenido lugar los casos de electrocución mencionados es la acelerada expansión de las redes e instalaciones de servicios públicos en el país. El número de líneas telefónicas instaladas aumentó de 871 000 en 1994 a 1 920 000 en 1997. Simultáneamente, el número de clientes en el mercado regulado de electricidad se elevó de 2 309 000 en 1994 a 2 948 000 en 1997. La información disponible revela que el número de clientes de televisión por cable de la empresa vinculada a Telefónica del Perú se elevó de 6 000 a 252 000 en el mismo período.
La rapidez de esta expansión ha sido facilitada por la utilización generalizada de redes aéreas en todos estos servicios. Puede advertirse al respecto que tanto en telefonía como en electricidad, los contratos de concesión suscritos con los nuevos operadores privados contenían metas explícitas de expansión en plazos determinados, definidas en términos de número de líneas y suministros, potencia instalada, etcétera. Algunos contratos también incluían cláusulas de penalización por incumplimiento de estas metas, lo cual parece haber generado incentivos para expandir las redes de manera muy rápida, descuidando en algunos casos la seguridad de las instalaciones.
Pero la propia demanda insatisfecha que se fue acumulando durante los años previos a la privatización de las empresas generó condiciones muy favorables para la expansión de las redes de servicios públicos. De hecho, la evidencia indica que algunas empresas concesionarias lograron superar con creces las metas estipuladas en los contratos de concesión.
En contraste, en ninguno de los contratos se establecen metas relacionadas con la seguridad y el número de accidentes provocados por deficiencias en las instalaciones de la planta externa de las empresas. Considerando la rapidez y la magnitud de la expansión descrita, una parte significativa de las redes son nuevas y recientes y, en esa medida, quizá no involucran mayores riesgos a corto plazo. Sin embargo, con el paso del tiempo los problemas pueden agravarse como resultado del desgaste, corrosión, abrasión y fatiga natural de los materiales, en particular del revestimiento y los soportes de los cables, postes y aisladores. Si no se adoptan medidas oportunas, es probable que el riesgo de accidentes se eleve gravemente durante los próximos años.
Privatización e incentivos
Uno de los aspectos relevantes en la comprensión de los problemas de seguridad es el cambio en la propiedad de las empresas. Cuando se encontraban bajo gestión estatal, el manejo de las empresas respondía a diversos criterios y no siempre se orientaba a elevar la eficiencia y las ganancias. Con la privatización los incentivos se modificaron de manera sustantiva, y la gestión empezó a responder directamente a los intereses de accionistas privados, pasando a un primer plano la optimación de los resultados económicos y financieros de las empresas.
En este contexto, la fijación de tarifas tope genera "incentivos de alto poder" para la reducción de costos. Al no poder elevar las tarifas, pues éstas se encuentran reguladas, las empresas pueden optar por reducir sus costos sacrificando la calidad del servicio y reduciendo sus estándares de seguridad. En efecto, pueden utilizar materiales más baratos, en algunos casos de inferior calidad, y reemplazar a trabajadores calificados por trabajadores más jóvenes y menos experimentados pero dispuestos a aceptar menores remuneraciones. También pueden contratar a empresas de servicios cuyos trabajadores tampoco cuentan con la calificación o experiencia necesaria; en la actualidad, un porcentaje muy elevado de los trabajadores de estas empresas tienen menos de tres años de antigüedad. Estos trabajadores están particularmente expuestos a riesgos de accidentes. De hecho, la información disponible en el OSINERG registra 17 casos de accidentes de trabajo en el área de concesión de las empresas eléctricas, 10 de ellos fatales, sólo durante el período transcurrido entre el 1 de enero y el 10 de setiembre de 1998.
Marco regulatorio
En ausencia de un sistema de supervisión adecuado, la consecuencia inmediata de las prácticas empresariales mencionadas en el acápite anterior es el deterioro en la seguridad de las instalaciones. Es posible advertir al respecto que la privatización de las empresas de electricidad se inició sin tener plenamente constituido el marco regulatorio. En efecto, la privatización de estas empresas empezó en 1994, pero sólo a fines de 1996 se promulgó la ley de creación de OSINERG como parte integrante del Sistema Supervisor de la Inversión en Energía. Durante los dos últimos años se han promulgado diversas normas dirigidas a corregir algunas de las principales deficiencias y a llenar los vacíos del marco regulatorio del sector eléctrico.
Hasta fines de 1997 la autoridad responsable de adoptar estas disposiciones y, en general, de fiscalizar a las empresas concesionarias, era la Dirección General de Electricidad del Ministerio de Energía y Minas. Estas funciones fueron luego asumidas por OSINERG. La misión de este organismo es:
"... fiscalizar, en el ámbito nacional, el cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas relacionadas con las actividades de los subsectores de electricidad e hidrocarburos, así como el cumplimiento de las normas legales y técnicas..." (artículo 2).
OSINERG tiene la responsabilidad de velar por el cumplimiento de las normas que regulan la calidad y eficiencia de la prestación del servicio público de electricidad, y está facultado para revisar e inspeccionar las instalaciones de las empresas concesionarias. También puede proponer al Ministerio de Energía y Minas la promulgación de normas sobre la seguridad del servicio. Las funciones de fiscalización pueden ser ejercidas a través de empresas fiscalizadoras calificadas, clasificadas, contratadas y solventadas por OSINERG.
De otro lado, la Ley de Telecomunicaciones es el instrumento normativo que define y regula los servicios de telecomunicaciones, así como las modalidades y condiciones bajo las cuales se prestan estos servicios. La mencionada norma no contiene ninguna disposición expresa sobre las condiciones de seguridad en las instalaciones que forman parte de la infraestructura de los servicios de telecomunicaciones. Tampoco contiene disposiciones que se refieran a la obligación de supervisar el cumplimiento de las condiciones de seguridad en las redes e instalaciones de telefonía.
En síntesis, no se ha encontrado referencia alguna en la legislación del sector en la que se aprecie la preocupación del Estado por que las actividades de las empresas concesionarias se lleven a cabo preservando la seguridad, la salud y la vida humana.
Los organismos que en representación del Estado regulan, norman y fiscalizan el cumplimiento de los contratos de concesión referidos al servicio público de telefonía, son el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y OSIPTEL. El Reglamento de OSIPTEL norma la actividad del organismo, referida principalmente al fomento de la inversión privada dentro de un marco de libre competencia y de eliminación de las prácticas restrictivas del libre mercado en telecomunicaciones.
En ese sentido, la supervisión que ejerce OSIPTEL sobre los servicios brindados al usuario es entendida, de manera restringida, como el cumplimiento de las obligaciones referidas sólo a la calidad y eficiencia de los servicios ofrecidos, sin incluir los riesgos de las instalaciones ni la seguridad ciudadana. Las normas vigentes no otorgan, expresamente, competencia a OSIPTEL para supervisar la seguridad de las instalaciones de telefonía de los concesionarios.
Este grave vacío en el marco legal que regula la prestación del servicio de telecomunicaciones, explica parcialmente por qué los órganos competentes del Estado en este sector no han llevado a cabo ninguna actividad de supervisión, en la perspectiva de prevenir y reducir los riesgos de electrocución originados por deficiencias en las instalaciones telefónicas. En efecto, OSIPTEL considera que los organismos competentes para velar por el cumplimiento de las medidas de seguridad son los municipios.
En términos más generales, la regulación de los servicios públicos en el Perú parece haber sido concebida como una tarea exclusiva de los organismos sectoriales, que generalmente operan desde la capital de la república y no cuentan con personal suficiente como para supervisar el cumplimiento de las normas en cada lugar del país. En el Perú contamos con organismos especializados, pero no con un sistema nacional de supervisión y regulación abierto a la participación ciudadana y de las instituciones locales. El caso de OSINERG es particularmente ilustrativo, pues aun cuando recibe ingresos resultantes de un porcentaje de la facturación de las empresas reguladas, sólo tiene oficinas en Lima y enfrenta limitaciones para contratar personal.
En efecto, el Ministerio de Economía y Finanzas ha dispuesto un límite de 45 plazas al personal de planta de este organismo, lo que resulta insuficiente teniendo en cuenta que su competencia se extiende a todo el país.
Sanciones y multas
Hasta los primeros meses de 1998, las sanciones administrativas por infracciones a la Ley de Concesiones Eléctricas, su reglamento y demás normas complementarias, incluyendo el Código Nacional de Electricidad, consistían en multas cuyos montos resultaban reducidos en relación con los ingresos y las ganancias de las empresas concesionarias. Sólo en mayo de 1998 se promulgó una norma fijando una nueva escala de multas y penalidades, que eleva hasta en diez veces el monto de las mismas.
De acuerdo con la legislación vigente, corresponde a OSINERG determinar la responsabilidad de los concesionarios y decidir las sanciones administrativas a aplicarse en cada caso.
Como se señaló anteriormente, durante las inspecciones realizadas por la Defensoría del Pueblo en diversos lugares de la ciudad de Lima, entre julio y octubre de 1998, se observaron numerosos puntos de cruce de cables de electricidad y telefonía --en muchos casos haciendo contacto entre ellos-- en abierta violación de las normas sobre distancias mínimas. También se observaron, en diferentes lugares, cables de media tensión (diez mil voltios) haciendo contacto con árboles, así como subidas de estos cables a postes y bi-postes en instalaciones que carecen de muros o rieles de protección, exponiendo a los ciudadanos a los riesgos que pueden generarse por eventuales colisiones de vehículos.
La magnitud de las multas establecidas recientemente para el caso de incumplimiento de las disposiciones contenidas en el Código Nacional de Electricidad, así como para los casos de transgresión de las normas que regulan la conservación y el mantenimiento de las obras e instalaciones, se encuentra en un rango de aproximadamente 46 750 a 467 500 soles, dependiendo de la escala de ventas de energía de las empresas concesionarias.
Es preciso advertir que, por su escala de operaciones, las dos empresas distribuidoras que operan en la ciudad de Lima serían sancionadas --en casos de violación de estas normas-- con el monto máximo señalado.
Para ponderar la magnitud de estas sanciones y su eventual efecto disuasivo, puede observarse que el monto de la multa máxima sólo representa aproximadamente una fracción equivalente al 0,0003 de las ventas totales de energía de las dos empresas distribuidoras de electricidad que operan en Lima. Puesto en otros términos, las multas que podrían aplicarse por cien accidentes fatales atribuibles a negligencias de las empresas darían lugar a un monto cuya magnitud ascendería, considerando la escala máxima, a 3 por ciento del total de ventas anuales de energía en la ciudad de Lima.
La información disponible en la Dirección General de Electricidad del Ministerio de Energía y Minas revela que durante 1996 se emitieron resoluciones directorales multando a tres empresas por violaciones del Reglamento de Seguridad e Higiene Ocupacional referidas a accidentes fatales. La información correspondiente al año 1997 aún no ha sido difundida.
Es importante aclarar que, de conformidad con lo establecido en el Código Nacional de Electricidad, las redes de telecomunicaciones son consideradas líneas eléctricas de tensión secundaria. Las empresas prestadoras de este servicio están entonces obligadas a observar las normas contenidas en el indicado Código, particularmente aquellas referidas a las distancias mínimas de seguridad.
En efecto, si bien "los servicios telefónicos... no transportan electricidad en tal grado que pueda causar daños al ser humano", como se señala en una comunicación remitida recientemente por Telefónica del Perú a la Defensoría del Pueblo, el contacto de los cables telefónicos con redes eléctricas puede provocar, como de hecho ha ocurrido, accidentes fatales.
Considerando, además, que los usuarios utilizan y manipulan los terminales de acceso al servicio, el diseño y construcción de las instalaciones debe incorporar sistemas de seguridad que protejan a las personas contra los riesgos de electrocución. Un experto en seguridad comentó al respecto que las autoridades deberían exigir a la empresa concesionaria del servicio de telefonía fija la instalación de fusibles de protección contra excesos de voltaje, por lo menos en las zonas de mayor densidad de cables aéreos. Esto hubiera evitado el accidente que costó la vida de dos personas en la ciudad de Chosica en mayo de 1997.
Puede observarse que el número de líneas telefónicas aumentó durante los últimos cuatro años a un ritmo significativamente superior al registrado en el número de suministros eléctricos. Además, la expansión de la frontera eléctrica al interior de las ciudades ha tenido lugar en los asentamientos humanos de creación más reciente, mientras que el aumento en el número de líneas telefónicas se ha concentrado en distritos que ya contaban con el servicio de electricidad, poblados mayoritariamente por sectores medios.
Es probable, entonces, que una proporción significativa de los puntos de cruce y paralelismo de cables eléctricos y telefónicos, en violación de las distancias mínimas de seguridad, se explique por deficiencias en instalaciones telefónicas realizadas con posterioridad a las instalaciones eléctricas preexistentes. De hecho, durante las visitas de inspección realizadas por la Defensoría del Pueblo se observaron numerosos puntos de riesgo en distritos como Surco, Miraflores, San Borja y Lima (Cercado), que hace mucho tiempo cuentan con servicio de electricidad.
En el caso de las redes eléctricas de media y alta tensión, no existe evidencia de que todas las empresas cuenten con dispositivos de seguridad para interrumpir de manera automática el fluido eléctrico cuando se presentan contingencias como la rotura de un cable o la generación de una descarga.
Por ejemplo, la utilización de relays de secuencia homopolar o de secuencia cero permite detectar diferencias de tensiones entre las fases, abriendo los circuitos e interrumpiendo el servicio cuando se produce un accidente como la caída de un cable de alta tensión.
La utilización de este tipo de dispositivos en los centros o subestaciones de transformación constituye, hoy en día, un estándar de la industria eléctrica mundial. Esto permite prevenir y evitar accidentes fatales. Lamentablemente, hasta la fecha de elaboración de este texto no se había promulgado ninguna norma específica disponiendo la instalación obligatoria de relays de secuencia homopolar o de dispositivos similares en todo el país.
La electrocución de 35 personas en la ciudad de Arequipa, ocurrida el 14 de agosto de 1996, tuvo lugar precisamente debido a la rotura de un cable de media tensión, como resultado del impacto de una bombarda. Al caer el cable a tierra fue muy difícil evitar la tragedia, pues no se produjo la desconexión automática del circuito.
Para la Comisión de Tarifas Eléctricas, estos equipos y dispositivos de seguridad constituyen un componente esencial del tablero de protección de todos los circuitos. De hecho, en el procedimiento de cálculo de las tarifas eléctricas se incluye un cargo correspondiente al valor de reposición y mantenimiento de estos equipos en el rubro de los costos de transformación. No se puede admitir, por lo tanto, que las personas --que actualmente pagan tarifas que cubren estos costos-- se vean expuestas a riesgos innecesarios debido a que algunas empresas concesionarias, probablemente para reducir sus costos, deciden no invertir en estos dispositivos de seguridad.