Uno de los aspectos más importantes concernientes a las políticas sociales es el impacto del gasto social en las políticas para la solución de la pobreza. Es decir, cuál es la capacidad de arrastre del gasto social ejercido a través de las políticas públicas para disminuir la pobreza y las condiciones deterioradas de calidad de vida de los sectores más vulnerables de la sociedad.
Este es uno de los temas relevantes en cuanto a políticas sociales, y el mismo se ha constituido en una problemática básica no sólo peruana sino también latinoamericana.
Como es ampliamente conocido, con las políticas de ajuste estructural y los programas de estabilización puestos en marcha a lo largo de la última década, el agravamiento de las condiciones de vida de los sectores de menores ingresos de la sociedad fue notorio, y se constituyó en una problemática de urgente solución.
Diversos organismos, tanto internacionales como nacionales, dieron origen a diferentes programas que tenían como función primordial justamente buscar solucionar la problemática de la pobreza.
Surgieron así, en Latinoamérica, diversos programas nacionales de compensación social que buscaban actuar ya no bajo los clásicos patrones del asistencialismo populista, la universalidad y la inclusión, sino bajo el enfoque de la focalización, la selectividad (de acuerdo con sendos estudios de mapas de la pobreza que se hicieron en todos los países) y el retorno de la provisión.
PRONASOL en México, FOSIS en Chile, FONCODES en Perú, etcétera, tenían como objetivo fundamental aliviar la extrema pobreza.
Si bien aquí no podemos hacer un examen detallado de los trasfondos ideológicos de las modalidades de gestión y administración que los mismos han tenido, sí se puede inferir que tanto en el caso latinoamericano como en el nacional, el enfoque sobre el que sustentaban sus propuestas era que a mayor inversión en el gasto social (ampliación), mayor impacto para la reducción de la pobreza.
Es bajo esa lógica que, a partir de los últimos años, y en especial al notarse con relativa claridad que la pobreza y la precariedad de vida de los sectores menos favorecidos se mantiene y persiste con inusitada vehemencia, mostrando los agravantes a las que nos conducen las políticas neoliberales ortodoxas que no atienden la equidad de manera específica, diversos gobiernos han aumentado considerablemente el gasto social.
El caso peruano no ha sido ajeno a esa tendencia. En los dos últimos presupuestos nacionales el gasto social aumentó de 30 a 40 por ciento. En los años anteriores se mantuvo, en promedio, alrededor de 12 a 14 por ciento.
Obviamente, factores no sólo tecnocráticos están en el fondo de esos aumentos; pero lo importante es observar que, pese a ello, la pobreza no disminuye sino inclusive aumenta. Obvio es también que aquí se mezclan problemas estructurales, como desempleo e informalidad, y macroeconómicos, como el del ciclo del "enfriamiento" iniciado en 1996, después de haber crecido hasta 12,9% del PBI en 1994. Por todo ello, lo notorio es que el impacto del gasto social es reducido.
La hipótesis que sostenemos es que la ortodoxia de los análisis neoliberales no ha tenido en cuenta una de las características centrales de economías como la nuestra --y las latinoamericanas-- que diversas escuelas habían señalado anteriormente.
Nos referimos a la heterogeneidad estructural que, por la extrema desigualdad de ingresos del caso nacional, ha convertido a la pobreza en sumamente inelástica, es decir, casi incapaz de salir de su dramática situación por más gasto social que se incremente.
Recordemos que los actuales niveles de la estructura de ingresos y la demográfica se mantienen relativamente similares a como eran antes de 1990 --10 por ciento de la población usufructúa cerca de 35 por ciento de los ingresos, mientras que cerca de 40 por ciento de la población recibe 10 por ciento de los ingresos--, pese a que se afirmó que con las políticas de apertura externa se tendería a una democratización de la estructura de ingresos por el mayor acceso a bienes de la mayor parte de la población. El resultado es que la demanda también se ha estratificado de acuerdo con la estructura de ingresos.
En el caso latinoamericano y peruano, a comparación del caso europeo post-Segunda Guerra Mundial, en el que el impacto del Plan Marshall fue sumamente alto, o inclusive de la ayuda que recibieran algunos países del sudeste asiático post-Guerra de Corea, las inversiones en gasto social en nuestro caso minimizan su impacto. Por ejemplo, el Plan de Estrategia y Lucha contra la Pobreza 1996-2001 señalaba en el caso peruano que para 1999 la extrema pobreza se habría reducido a 8 por ciento y para el 2001 a 5 por ciento, metas difíciles de lograr con las cifras actuales.
Si la hipótesis de la inelasticidad de la pobreza, producto de la extrema heterogeneidad estructural, es cierta, quiere decir que muchos de los programas actuales de la lucha contra la pobreza diseñados por organismos internacionales como el Banco Mundial, y por nacionales como el MIPRE, deberían redefinirse.
Diseñados tecnocráticamente y uniformando las características de los países, no toman en cuenta aspectos específicos nacionales. Por ejemplo, hasta el momento la medición de impacto social (no económica) de los programas sociales que se realizan a través de la Contraloría de la Nación, se llevan a cabo bajo el esquema del planeamiento estratégico y el FODA. Es decir, un marco conceptual traído de la administración de empresas y bajo criterios de rentabilidad social, que poco pueden mostrar sobre aspectos culturales, sociológicos e idiosincráticos, sobre todo de poblaciones de escasos recursos en zonas alejadas de la capital.
Y este patrón referencial se repite acrítica y usualmente en varias dependencias públicas. Obviamente, la solución a este problema pasa por varios aspectos e involucra diversos elementos, pero una de ellas es que si el gobierno no redefine modalidades de trabajo que lo acerquen en vez de alejarlo técnicamente de las propias características específicas de nuestra pobreza (después de todo, la heterogeneidad no es sólo económica), probablemente por más gasto social que se incremente --sin disminuir su importancia--, el impacto seguirá siendo mínimo.
SUMILLAS