ACTECO, 11/01/98, CANON MINERO Y DESARROLLO SUSTENTABLE*

ACTUALIDAD ECONOMICA DEL PERU

País/Country: Perú

Centro de Asesoría Laboral del Perú, Lima, Perú

Autor/Author: Juan Aste Daffós

Número/Number: 193

Frecuencia/Frequency: 10 por año/10 per year

Dado el dinamismo de las inversiones mineras --que entre 1995 y el 2005 comprometen US$ 6 mil millones, de los cuales más de 50% es de origen canadiense, e involucran 19 millones de hectáreas en todo el país--, resulta importante entender la necesidad de las empresas de conseguir estabilidad para sus inversiones frente a períodos de vida útil más cortos debido a la naturaleza de las nuevas tecnologías. Así también, resulta imperativo proponer alternativas de desarrollo sustentable desde las regiones de manera que la población local se beneficie ahora sin afectar a las futuras generaciones.

Una alternativa se puede dar a través de la negociación y concertación entre la empresa, la comunidad y el gobierno local para el financiamiento de proyectos de desarrollo local en el marco de la entrega del terreno a utilizarse en las fases de exploración y explotación minera.

Una segunda opción es la obtención de un adecuado canon minero cuyo uso por los gobiernos locales debe garantizar la ejecución de proyectos en beneficio de las comunidades campesinas y pueblos.

En el primer caso, el mecanismo legal existente para el acceso a la tierra deriva en una expropiación del terreno que afecta la posibilidad de un acuerdo o niega el derecho a veto en el caso de un proyecto no sustentable. En el segundo caso, la aplicación del canon minero se ha visto distorsionada desde su concepción y metodología para la generación y distribución del mismo hasta su uso final, lo que ha determinado una subestimación del mismo, un reducido nivel de transferencia a los gobiernos locales y un destino no claramente explicitado.

La concepción errónea del canon

La Constitución Política del Perú de 1993, en su artículo 77, otorga la calificación de canon a la participación en la recaudación por la explotación de los recursos naturales. Al considerársele como un tributo, determinado en el 20% del impuesto a la renta, se crea la confusión entre la participación en el canon y la participación en la recaudación del impuesto a la renta.

Conceptualmente, el canon debe considerarse una compensación a las provincias y distritos por la explotación de los recursos naturales de propiedad del Estado que se encuentren en su ámbito, mientras los tributos se cobran por la ejecución del poder tributario que éste posee sin necesariamente existir una vinculación con los bienes del Estado.

Así, si el canon es distinto a un tributo, la discusión lleva a optar por el cálculo del canon sobre la base de otro indicador, como puede ser, por ejemplo, un porcentaje fijo de las ventas, ya que el concepto de canon está asociado a la extracción de los recursos mineros del subsuelo y ésta se realiza permanentemente, es decir, tanto cuando hay ganancias como cuando hay pérdidas.

¿Por qué el canon minero es tan reducido?

Desde la dación del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley General de Minería (DS 014-92-EM), los recursos del canon minero se establecen en el 20% del impuesto a la renta pagado por los titulares de la actividad minera.

Así, los fondos del canon minero van a estar afectados por los vaivenes del mercado internacional y por errores de gestión en la empresa, los que pueden reducir la renta imponible o generar pérdidas, y por la aplicación del beneficio de la reinversión de utilidades (artículo 72 del TUO), que puede deducir hasta 80% de la renta imponible y reducir drásticamente el impuesto a la renta.

Un ejemplo claro es el caso de la Southern Perú Copper Corporation, que aporta el 56,4% del pago del impuesto a la renta de la minería entre 1995 y 1996.

A diciembre de 1997, la información financiera de los auditores (Hansen-Holm, Alonso & Co. y Coopers & Lybrand) señala que la aprobación de un programa de inversiones de US$ 245 millones en marzo de 1997 le ha permitido a la Southern acogerse desde 1996 al beneficio por reinversión de utilidades. Ello determinó que el impuesto a la renta de 1996, que ascendía a S/. 158,5 millones, disminuyera en S/. 127,2 millones, los que en 1997 se han acreditado como utilidades retenidas. Es decir, el impuesto a la renta de Southern se redujo en 80% en el año 1996 debido a las inversiones comprometidas por la empresa, las que continuarán en los próximos años.

El problema es que las inversiones para extraer recursos mineros en los próximos cinco a diez años significarán un reducido aporte en canon minero. Se trata, entonces, de revisar la aplicación de los incentivos indiscriminados a la inversión y mostrar las razones injustificadas de la reducida percepción de fondos por el canon minero en desmedro de las regiones.

Los problemas en la distribución del canon minero

Según el DS 088-95-EP, la distribución del canon debe ser efectuada por la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas en doce cuotas mensuales iguales a partir del mes siguiente a la fecha de pago de regularización del impuesto a la renta correspondiente al ejercicio gravable del año anterior. Sin embargo, esto no ocurre, pues se observan dos problemas:

• No está disponible la metodología del cálculo de los índices de distribución del canon, lo que genera dudas sobre su aplicación adecuada.

• Hay un retraso de 65,6% en el pago del canon minero, lo que genera una deuda oficial de S/. 193,71 millones con respecto a los años de 1992 a 1996, cuyo monto total oficial por el canon minero asciende a S/. 295,24 millones. No se precisan los intereses de la deuda.

El retraso en los pagos a los gobiernos locales se comprueba al constatar que en 1998 se está cancelando el saldo de lo adeudado por el canon correspondiente al período 1992-94. ¿Por qué se retienen los fondos del canon?

Desde el 21 de abril de 1997 rige un nuevo sistema de distribución del canon minero. Este sistema ha eliminado la distribución directa del 20% a los municipios distritales mineros y ha establecido una distribución más amplia de los fondos del canon minero, por la cual se otorga 40% a los municipios de las regiones donde se hallan las unidades mineras en explotación y 60% a los municipios de los departamentos con unidades en explotación.

Así, con el nuevo sistema se distribuye a un mayor número de gobiernos locales por regiones y departamentos y se reduce lo asignado antes a los municipios de los distritos mineros.

Se diluye uso de los recursos del canon minero

Los escasos recursos recibidos del canon minero son un componente pequeño de los fondos que poseen las municipalidades para financiar su presupuesto, y el destino final de los mismos no permite financiar proyectos de los programas de inversión. En todo caso, los recursos provenientes del fondo del canon minero no tienen contrapartida en proyectos de desarrollo local.

Algunas líneas alternativas

El crecimiento de la inversión que lleva a una mayor extracción de los recursos mineros del Perú debe implicar la toma de decisiones en el nivel local sobre el aporte de los proyectos mineros al desarrollo de las regiones. Si se sabe que la minería tiene un efecto multiplicador reducido en la producción de las regiones, la obtención de recursos para financiar proyectos de desarrollo local sustentable debe considerarse vital frente a una inversión minera con períodos más cortos de vida útil y una mayor área de influencia de impacto ambiental, pero que requiere, por lo mismo, estabilidad o reducir al mínimo los riesgos.

En este sentido, cobra importancia:

• Establecer una definición conceptual y de aplicación clara del canon minero que supere la concepción errónea de tributo y garantice un flujo de recursos aun en períodos de disminución de excedentes y aparición de pérdidas, dado que la extracción de recursos no se paraliza. Puede utilizarse un fondo de contingencia para ello. Esto redundará en la permanencia del canon minero como instrumento para el desarrollo local sustentable.

• Modificar el sentido del uso del beneficio a la inversión de utilidades, ya que distorsiona el cálculo del canon minero y afecta al gobierno central y los gobiernos locales por una aplicación dirigida a favorecer proyectos estratégicos de nivel regional y nacional, como podría ser el caso del proyecto La Granja con participación estatal en un joint venture.

• Que el Ministerio de Economía y Finanzas haga entrega de la metodología del cálculo de los índices de distribución del canon minero, así como la lista de los aportes al canon por empresa y por año, los montos recibidos y las deudas pendientes por cada municipio.

• Incorporar un criterio de distribución del canon que compense adecuadamente a los distritos donde se extraen los recursos mineros. Que los gobiernos locales concierten el uso de los recursos del canon minero con las comunidades campesinas y organizaciones sociales representativas para destinarlos a financiar proyectos de desarrollo local.

• La viabilidad de las propuestas pasa por una comprensión del significado del desarrollo sustentable tanto del sector empresarial como de la propia población de las regiones.